VII SA/Wa 2619/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lipca 2020 r. sprawy ze skargi D.C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2019 r., znak: [...], NR [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania D. C.od decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego i przebudowę dachu, w tym częściową nadbudowę na działce nr [...], w miejscowości [...], gm. [...], dla D.C.- utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...]. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ wskazał, że [...] lipca 2019 r., do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek D.C., dotyczący zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego i przebudowę dachu, w tym częściową nadbudowę, na działce nr [...], w miejscowości [...], gm. [...], dla D. C.. Do wniosku zostały dołączone 4 egz. projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem z [...] lipca 2019 r., znak: [...], Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia, w terminie do [...] sierpnia 2019 r., braków występujących w złożonym projekcie budowlanym. W dniu [...] sierpnia 2019 r. inwestor złożył "uzupełnienie na postanowienie". Starosta [...] decyzją z [...] sierpnia 2019 r., Nr [...], znak: [...], odmówił zatwierdzenia dla D. C. projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego i przebudowę dachu, w tym częściową nadbudowę na działce nr [...], w miejscowości [...], gm. [...],. D. C. złożyła, w ustawowym terminie, odwołanie od powyższej decyzji. Rozpoznając odwołanie Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przywołał też treść art. 32 oraz art. 35 ustawy Prawo budowlane. Następnie wyjaśnił, że w myśl art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 tego przepisu, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. I tak, Starosta [...]postanowieniem z [...] lipca 2019 r., znak: [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia, w terminie do [...] sierpnia 2019 r., braków występujących w złożonym projekcie budowlanym, m.in. w zakresie doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi [...], części wsi [...], części wsi [...] - § 27 ust. 1, pkt 7, lit. "b" oraz "g" uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 2[...]7 listopada 2006 r. (dz. Urz. Woj. [...]. z 2007 r., Nr [...], poz. [...]). Działka inwestycyjna zlokalizowana jest na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 14MN o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zgodnie z § 27 ust. 4, pkt 7 ustala się następujące zasady zagospodarowania i zabudowy terenu: w stosunku do nowej zabudowy mieszkaniowej, usługowej i usługowo-mieszkaniowej ustala się następujące wymogi: lit. b "adaptacja istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z możliwością rozbudowy i przebudowy istniejących budynków zgodnie z ustaleniami jak dla nowej zabudowy"; lit. g "możliwość lokalizacji budynków garażowych i gospodarczych bez poddasza użytkowego o powierzchni do 50m2 ±20% i wysokości do 5,Om ±20%, przy dachach płaskich wysokość zabudowy do 3,Om ±20%, kąt nachylenia połaci dachowych do 35 ° ±20%, dachy jedno, dwu lub wielospadowe". W świetle powyższej przedstawionej regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budynek gospodarczo-garażowy nie może być rozbudowany, gdyż zgodnie z projektem budowlanym (str. 17) powierzchnia zabudowy tego budynku wynosi 75,8 m2, a po rozbudowie ma wynosić 90,9 m2, natomiast przepisy dopuszczają maksymalną powierzchnię zabudowy 50m2 ±20%, czyli nie więcej niż 60 m2. Ponadto, kąt nachylenia połaci dachu przedmiotowego budynku, po przebudowie, ma wynosić 12°, podczas gdy z przepisów wynika, że przy dachach jednospadowych, jaki jest projektowany, kąt nachylenia połaci dachowych ma być do 35 ° ±20%, czyli najmniej 28°. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym roboty budowlane muszą być bezwzględnie zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określa przeznaczenie terenu, sposób zagospodarowania oraz warunki zabudowy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.). Stanowi zatem źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił, wymienione wprost w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Z istoty tego aktu wynika, że jest on abstrakcyjny i generalny, gdyż nie reguluje aspektów odnoszących się do konkretnych podmiotów (wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z 12 października 2011 roku, sygn. akt: IV SA/Po 259/11). Jego postanowienia określają jednak granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami kształtują wykonywanie przez jednostkę przysługujących jej względem nich praw, z których niewątpliwie najistotniejszym jest prawo własności. Organy administracji architektoniczno-budowlanej związane są ustaleniami zawartymi w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda [...] wskazał także na niespójność wniosku z projektem budowlanym. W przedmiotowym wniosku inwestor nie wystąpił o przebudowę budynku gospodarczo-garażowego, podczas gdy z projektu budowlanego wynika, że taka przebudowa ma być realizowania (rys. 4, str. 22 projektu budowlanego). Również projekt budowlany jako funkcję budynku wskazuje "zaplecze działalności produkcyjnej" (str. 15 projektu budowlanego), co jest niezgodne z wnioskiem. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, udzielając pozwolenia na budowę zatwierdza jednocześnie projekt budowlany i dlatego zakres pozwolenia na budowę zawarty we wniosku, musi być bezwzględnie spójny z projektem budowlanym. Odnosząc się natomiast do zarzutu w odwołaniu, że działka inwestycyjna nr [...] nie powinna podlegać odrolnieniu na podstawie art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż będzie tu miał zastosowanie przepis art. 7 ust. 2a tej ustawy, organ wyjaśnił, że przepis art. 7 ww. ustawy stosuje się do organów gmin, które występują (bądź nie ma takiego wymogu - ust. 2a) z wnioskami o uzyskanie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, przed dokonaniem zmian przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 7 ww. ustawy, nie będzie miał natomiast zastosowania do osób fizycznych. Wojewoda [...] stwierdził również, że organ pierwszej instancji działał na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Zachował warunki wynikające z art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co znajduje również potwierdzenie w przedmiotowym postępowaniu. Decyzja organu pierwszej instancji, z zachowaniem wymogów opisanych w art. 107 § 3 k.p.a., zawiera zarówno uzasadnienie faktyczne jak i prawne, wskazanie faktów, które organ odwoławczy uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła D. C.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych i błędną interpretację postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...], części wsi [...], części wsi [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2006 roku (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2007 r., Nr [...], poz. [...]). Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Wojewody [...] do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego i przebudowę dachu, w tym częściową nadbudowę na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Stanowisko skarżącej znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W szczególności podniesiono, że przepisy planu zostały wadliwie zinterpretowane, ponieważ projekt dotyczy faktycznie dwu budynków, garażu i budynku gospodarczego. Były pobudowane oddzielnie, w różnym czasie. Budynek gospodarczy powstał na mocy pozwolenia z 1959 r. - prawdopodobnie jako zaplecze budowy planowanego budynku mieszkalnego, garaż zaś na podstawie pozwolenia z 1967 roku. Z faktu, że garaż został dobudowany do północnej ściany budynku gospodarczego nie można wywodzić twierdzenia, że mamy do czynienia z jednym budynkiem gospodarczo-garażowym. Oddzielność budynków wynika nie tylko z odrębności ich funkcji, ale także z "samodzielności" architektonicznej. Budynek gospodarczy, pobudowany z cegły, ma dach jednospadowy, pokryty eternitem, zaś garaż został pobudowany z pustaków, ma dach płaski, pokryty papą. Projekt przewidywał zaś zastąpienie eternitu i ujednolicenie pokrycia dachowego na obu budynkach stąd element nadbudowy, a także częściową rozbudowę budynku gospodarczego w taki sposób, aby jedna jego część stała się funkcjonalnie drugim garażem. Zdaniem skarżącej limit powierzchni do 50m² ±20 % odnosi się do każdego budynku z osobna, wszak plan miejscowy przewiduje: "możliwość lokalizacji budynków garażowych i gospodarczych". Nie sposób też przyjąć, że skoro budynek gospodarczy ma np. 50 m², to garaż może mieć tylko 10 m² czyli pomieścić motocykl lub rower. Podobnie błędna jest interpretację w zakresie wymogu kąta nachylenia połaci dachu. Dach został zaprojektowany przez architekta, o potwierdzonych uprawnieniach, a więc zgodnie ze sztuką budowlaną. Skoro zaś sama norma nachylenia połaci dachu określona w planie miejscowym jest wariantowa to świadczy to o dopuszczalności odstępstwa od niej. Budynek gospodarczy jest dość wąski i dlatego jednospadowy dach o większym kacie nachylenia wyglądałby dziwnie. Za większym nachyleniem dachu nie przemawiają względy klimatyczne, nie jest położony wszak na [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Tym samym za nie celowe uznaje powtórzenie w tym miejscu ww. wywodów. Zarzuty skargi nie są uzasadnione. Ma rację skarżąca - o odmowie zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego i udzielenia na jego podstawie pozwolenia na budowę zadecydowało w szczególności przekroczenie norm przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odnoszących się do maksymalnej powierzchni zabudowy oraz kąta nachylenia połaci dachu. Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze, prawidłowa jest jednak ocena projektu dokonana przez organ, w kontekście zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powtórzmy zatem, poza sporem pozostaje, że działka inwestycyjna zlokalizowana jest na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 14MN o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zgodnie z § 27 ust. 4, pkt 7 ustala się następujące zasady zagospodarowania i zabudowy terenu: w stosunku do nowej zabudowy mieszkaniowej, usługowej i usługowo-mieszkaniowej ustala się następujące wymogi: lit. b "adaptacja istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z możliwością rozbudowy i przebudowy istniejących budynków zgodnie z ustaleniami jak dla nowej zabudowy"; lit. g "możliwość lokalizacji budynków garażowych i gospodarczych bez poddasza użytkowego o powierzchni do 50m2 ±20% i wysokości do 5,Om ±20%, przy dachach płaskich wysokość zabudowy do 3,Om ±20%, kąt nachylenia połaci dachowych do 35 ° ±20%, dachy jedno, dwu lub wielospadowe". Projekt w zakresie charakterystyki połaci dachu w oczywisty sposób nie spełnia ww. wymogów. Argumenty o położeniu budynku poza [...] czy o kwalifikacjach autora projektu w żadnym razie tego ustalenia nie mogą obalić. Zatem już to uzasadniało wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę na jego podstawie. Objęty projektem obiekt został też zasadnie oceniony jako kompleks gospodarczo garażowy jego łączna powierzchnia wynosi 75,8 m², a po rozbudowie ma wynosić 90,9 m². Zgodnie z ww. zapisami planu maksymalną powierzchnia zabudowy o takim przeznaczeniu ma mieć 50m² ±20%, czyli nie więcej niż 60 m². Zasadnie organ podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.). Stanowi zatem źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił, wymienione wprost w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Organy administracji architektoniczno-budowlanej związane są ustaleniami zawartymi w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).