VII SA/Wa 31/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ") decyzją z [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. w [...] (dalej: "spółka", "inwestor") o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") z [...]września 2018 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, użytkowanego jako budynek magazynowy, na działce nr [...]w [...]- odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...]WINB z [...]września 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie kontroli przeprowadzonych przez PINB w [...]ustalono, że na działce nr [...] w [...] , znajduje się obiekt budowlany o stalowej konstrukcji szkieletowej, przytwierdzony do podłoża z kostki brukowej za pomocą stalowych śrub, a użytkowany jako obiekt magazynowy. Według oświadczenia przedstawiciela inwestora - jest to tymczasowy obiekt budowlany niezwiązany trwale z gruntem. Obiekt zbudowano na działce nr [...]oraz częściowo na działce nr [...], stanowiącej w tym miejscu skarpę rzeki [...], będącej w zarządzie [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych (obecnie: Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Zarząd Zlewni w [...]), co skutkowało zwężeniem jej koryta. Na budowę obiektu magazynowego inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę ani nie dokonywał zgłoszenia. Również obecny podczas kontroli przedstawiciel [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych wniósł o rozbiórkę obiektu stwierdzając, że jeszcze na etapie budowy poinformowano inwestora o braku zgody na realizację budynku na działce nr [...], co inwestor zignorował. W związku z powyższym, decyzją z [...] marca 2015 r., znak: [...] . PINB w [...]nakazał [...] sp. z o.o. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, użytkowanego jako budynek magazynowy, na działce nr [...]w [...] . Organ stwierdził, że nie jest możliwe zalegalizowanie obiektu z uwagi na fakt, iż został on zrealizowany niezgodnie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także narusza linię brzegi rzeki [...]. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją [...]WINB z [...]maja 2015 r., znak: [...], który podzielił w całości ustalenia organu I instancji. WSA w Kielcach wyrokiem z 14 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Ke 720/15) oddalił skargę inwestora na ww. decyzję, natomiast NSA wyrokiem z 20 października 2017 r. (sygn. akt II OSK 299/16) uchylił wyrok sądu I instancji oraz obie decyzje organów nadzoru budowlanego. NSA wskazał, że przedwcześnie orzeczono o nakazie rozbiórki obiektu, ponieważ nie zostało w sposób przekonujący wykazane, aby nie było możliwe zalegalizowanie obiektu (a przynajmniej jego części). Tym samym obowiązkiem organów było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Ponownie rozpatrując sprawę, PINB w [...]postanowieniem z [...]grudnia 2017 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. nałożył na Inwestora - obowiązek przedłożenia w terminie do 31 maja 2018 r. dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b. (oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Ponieważ Inwestor nie wywiązał się w terminie z obowiązku nałożonego ww. postanowieniem z [...]grudnia 2017 r., PINB w [...]decyzją z [...]lipca 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 p.b. nakazał Spółce rozbiórkę ww. obiektu budowlanego użytkowanego jako budynek magazynowy. [...]WINB decyzją z [...]września 2018 r. znak: [...]utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Odnosząc się do zarzutu deklarowanej przez inwestora tymczasowości obiektu organ wskazał, że kwestia trwałości obiektu tego typu pozostaje bez wpływu na ocenę, czy jego budowa wymagała pozwolenia na budowę niezależnie od tego, że dawno już upłynął okres 180 dni, na który możliwe jest wybudowanie obiektu jako tymczasowego. Następnie Spółka złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB z [...]września 2018 r. We wniosku Spółka zarzuciła organom nadzoru budowlanego, że realizacja obowiązków nałożonych postanowieniem PINB w [...]z [...]grudnia 2017 r. była niemożliwa, gdyż w postanowieniu nie określono precyzyjnie, jakie dokumenty należy przedłożyć. Ponadto skarżąca podniosła, że organy nie zrealizowały wytycznych NSA zawartych w wyroku z 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 299/16, gdyż nie przeprowadziły postępowania legalizacyjnego nakazanego przez Sąd. 2. Po rozpatrzeniu ww. wniosku GINB wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...]sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że podniesione we wniosku zarzuty są bezzasadne, gdyż kontrolowana decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa. GINB podniósł, że w toku postępowania inwestor nie kwestionował, że przedmiotowy obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały budynek jako budynek magazynowy, podlegający obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Nie korzysta on ze zwolnień z tego obowiązku jako tymczasowy obiekt budowlany określony w art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b., ani jako wolno stojący parterowy budynek gospodarczy określony w art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. co uzasadniało wszczęcie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 p.b. Ocena w tym zakresie nie została zakwestionowana przez NSA. Niesporne jest również, że inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych postanowieniem PINB w [...]z [...] grudnia 2017 r. Możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części jest możliwa tylko jeżeli inwestor wypełni powyższy obowiązek. Tym samym, zgodnie z art. 48 ust. 4 p.b. obligatoryjne było wydanie nakazu rozbiórki. W odniesieniu do zarzutów wniosku GINB zwrócił uwagę, że koncentrują się one na wykazaniu wadliwości postanowienia PINB w [...] z [...]grudnia 2017 r., które nie jest przedmiotem rozpatrzenia w niniejszej sprawie. Na rozstrzygnięcie to służy zażalenie (art. 48 ust. 2 in fine p.b.), stanowi zatem odrębny przedmiot zaskarżenia i tylko w jego ramach jest możliwe jego kwestionowanie. Skoro inwestor tego nie zrobił, rozstrzygnięcie to jest prawomocne. Jego ustalenia są wiążące na dalszym etapie postępowania. Tym samym zarzuty względem niego, formułowane dopiero na etapie postępowania nadzorczego względem decyzji wydanej w wyniku niezrealizowania obowiązków w tym postanowieniu nałożonym, należy uznać za spóźnione. Niezależnie od tego nie zgodził się, by uznać za zasadne twierdzenia, że inwestor nie wiedział, jakie dokumenty należało przedłożyć w celu zalegalizowania budynku, skoro są one wprost wskazane w treści postanowienia i wynikają wprost z art. 48 ust. 3 p.b. Jeżeli jednak mimo tego Spółka nadal miała jakieś wątpliwości w tym zakresie, to mogła je sformułować w odwołaniu, ewentualnie wniosku o wyjaśnienie rozstrzygnięcia, czego jednak nie zrobiła. Skarżąca miała ponad pół roku na ewentualne wyjaśnienie tych okoliczności i przedłożenie dokumentów legalizacyjnych. Z takiej możliwości, ani choćby zasygnalizowania organowi swojej woli przeprowadzenia legalizacji obiektu czy też wnioskowania o przedłużenie terminu do przedłożenia niezbędnych dokumentów, Spółka nie skorzystała na żadnym etapie postępowania. W tej sytuacji organy nadzoru nie miały innej możliwości niż orzeczenie rozbiórki obiektu zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ nadzoru budowlanego nie przejdzie on bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim stanowi art. 48 ust. 5 p.b., lecz wyda decyzję nakazująca przymusową rozbiórkę. Nie budzi również wątpliwości, że nakaz skierowano do właściwego podmiotu. Spółka wprost przyznała, że była inwestorem przedmiotowego obiektu, jak również że posiada prawo do działki nr [...]. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez żadną ze stron. Z kolei względem działki nr [...]przedstawiciel zarządcy tej nieruchomości nie wyraził zgody na legalizację obiektu i żądał jego rozbiórki przez inwestora. Redakcja art. 52 p.b. na zasadzie alternatywy pozwala na przyjęcie, że w pewnych sytuacjach nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora niebędącego jednocześnie właścicielem nieruchomości. Skierowanie decyzji do właścicieli nieruchomości powodowałoby nie tylko nieuzasadnione zwolnienie inwestora z odpowiedzialności za swoje działania, ale również narażałoby na dodatkowe i nieuzasadnione koszty właściciela nieruchomości. GINB wskazał również, że bez znaczenia dla zgodności z prawem nałożonego obowiązku pozostaje kwestia, że w samej sentencji decyzji nie określono, że w pewnym zakresie znajduje się on również na działce nr [...]. W sprawie okoliczność ta nie budziła żadnych wątpliwości, również stanowisko zarządcy tej nieruchomości było w sprawie jasno i konsekwentnie formułowane. Inwestor nie może więc twierdzić, że nie ma obowiązku rozbiórki części budynku znajdującej się na działce nr [...], skoro swoim działaniem doprowadził do tego, że zrealizowany na działce nr [...]budynek wkracza również częściowo na działkę sąsiednią. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że kontrolowana decyzja organu wojewódzkiego nie została wydana z naruszeniem art. 48 ust. 1-4 p.b. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy postępowanie organów obydwu instancji było prawidłowe, zaś poczynione ustalenia nie budzą jakichkolwiek wątpliwości i mogły stać się podstawą do wydania rozstrzygnięcia. Analiza decyzji [...]WINB z [...]września 2018 r., prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. 3. Z ww. decyzją nie zgodził się inwestor wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. 4. GINB decyzją z [...] października 2020 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu wskazał, że przedstawiciel Inwestora oświadczył w dniu [...] lutego 2015 r. do protokołu kontroli, że przedmiotowy obiekt magazynowy powstał w warunkach samowoli budowlanej. Inwestor nie kwestionował również tych ustaleń na żadnym etapie postępowania prowadzonego przez terenowe organy nadzoru budowlanego. Ponadto jak wynika z uzasadnienia wyroku NSA z 20 października 2017 r., Sąd ten nie zakwestionował kwalifikacji prawnej tego obiektu. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały go jako budynek magazynowy, podlegający obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem zgodnie z prawem, do legalizacji przedmiotowego obiektu budowalnego, zastosowano tryb z art. 48 p.b. Z uwagi na powyższe, badając możliwość legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku NSA z 20 października 2017 r. i wiążącymi organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, PINB w [...] postanowieniem z [...] grudnia 2017 r., nałożył na Spółkę obowiązek dostarczenia literalnie wymienionych w tym postanowieniu dokumentów. Wbrew twierdzeniom Spółki postanowienie organu wojewódzkiego zawierało wszystkie wskazane w art. 48 ust. 3 p.b. elementy, a obowiązek nałożony tym rozstrzygnięciem był obiektywnie zrozumiały. Ponadto 5-miesięczny termin zakreślony Spółce do wykonania tego obowiązku był realny. W przypadku braku możliwości jego dotrzymania ze względu na okoliczności leżące po stronie Inwestora, Spółka mogła złożyć umotywowany wniosek o jego wydłużenie, a w przypadku braku aprobaty dla treści postanowienia skorzystać z zażalenia przysługującego na nie stronie, zgodnie z art. 48 ust. 2 zd. 2 p.b. Akta sprawy dowodzą, że Inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych postanowieniem PINB w [...] z [...]grudnia 2017 r. Nałożenie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b. stanowi jeden z etapów legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. Dopuszczona przez ustawodawcę procedura legalizacyjna, tylko w przypadku wykonania przez Inwestora tego obowiązku skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki i wydaniem przez organ decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Z kolei konsekwencją niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b, jest obligatoryjne orzeczenie przez organ rozbiórki obiektu zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej. W odniesieniu do adresata badanego rozstrzygnięcia, organ wskazał, że przedstawiciel Spółki wprost przyznał, że była ona inwestorem przedmiotowego obiektu. Posiada ona również tytuł prawny do działki nr [...], na której posadowiona jest zasadnicza część samowolnie wybudowanego obiektu. Z reguły inwestor będzie jednocześnie właścicielem nieruchomości gruntowej, na której posadowiony jest samowolnie wybudowany obiekt. Tak jak ma to miejsce w przypadku orzeczenia wykonania obowiązku rozbiórki przez Spółkę w stosunku do działki nr [...]. Organ powtórzył, że w przypadku nieposiadania przez inwestora tytułu prawnego do działki, na której wybudował on samowolnie obiekt, w pewnych sytuacjach również jest możliwe skierowanie do niego tego obowiązku. W związku z powyższym, nałożenie na Spółkę, będącą inwestorem, obowiązku rozbiórki przedmiotowego budynku magazynowego, posadowionego w większej części na działce, do której posiada tytuł prawny, przy jednoczesnym braku udzielenia zgody na jego legalizację przez właściciela działki sąsiedniej, na której został również posadowiony ten obiekt, należało uznać za zgodne z prawem. Ponadto organ nie podzielił zapatrywań Inwestora, dotyczących obarczenia decyzji [...] WINB wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., polegającą na niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną. Jak wskazano w powyższym przepisie, aby stwierdzić nieważność decyzji ostatecznej z tej przyczyny, ustawodawca wymaga, by kwestionowane rozstrzygnięcie, było niewykonalne w dniu jego wydania i aby ta niewykonalność miała charakter trwały. Organ powtórzył w tym zakresie argumentację zawartą w decyzji z [...] sierpnia 2020 r. Z przyczyn powyższych, organ wskazał, że decyzja organu wojewódzkiego z dnia [...]września 2018 r., jest wykonalna, zarówno w sensie faktycznym jak i prawnym. 5. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję złożyła spółka [...]sp. z o.o. w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania: a) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z [...]września 2018 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...]z [...]lipca 2018 r., pomimo iż przedmiotowa decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, albowiem została wydana wyłącznie w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...], podczas gdy rozbiórka ma dotyczyć budynku posadowionego również na działce ewidencyjnej nr [...], b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 153 i art. 193 p.p.s.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z [...]września 2018 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...]z [...]lipca 2018 r., pomimo iż zachodzą przesłanki do uznania, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającego na zastosowaniu się przez organ do wytycznych wskazanych w wyroku NSA z 20 października 2017 r. wydanego uprzednio w tej sprawie oraz na niewłaściwym zastosowaniu przez WINB normy prawnej pozwalającej na legalizację obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie zachodziły i zachodzą dwie podstawy nieważnościowe. Po pierwsze kwestionowana w toku postępowania decyzja [...]WINB z [...]września 2018 r. była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność na obecnym etapie ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a.), a po wtóre decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skarżąca wskazała, że nie podziela stanowiska GINB, iż w przypadku decyzji [...]WINB z [...]września 2018 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...]z [...]lipca 2018 r. nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa ani o niewykonalności, które to okoliczności skutkować winny stwierdzeniem jej nieważności. Nie ulega wątpliwości, że wydana przez [...]WINB decyzja dotyczy rozbiórki obiektu posadowionego na działce nr [...] tymczasem z ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie wynika bezsprzecznie, iż obiekt posadowiony jest także na działce nr [...]stanowiącej koryto rzeki [...]wraz ze skarpami. Osnowa decyzji z [...]września 2018 r. nie obejmuje rozbiórki obiektu na tej drugiej działce. Powstaje zatem rozbieżność między osnową decyzji i wynikającym z niej obowiązkiem, a istniejącym stanem faktycznym. Nie jest możliwe bowiem rozebranie obiektu tylko w zakresie działki nr [...]bez równoczesnej rozbiórki na działce nr [...]. Z przyczyn faktycznych zatem obowiązek wynikający z osnowy decyzji nie może być wykonany, ponieważ jego wykonanie wymagałoby również podjęcia rozbiórki na działce nr [...], a takiego obowiązku Skarżąca ani nikt inny nie ma. Wykonanie decyzji, szczególnie rozstrzygnięcia dotyczącego rozbiórki obiektu budowalnego, nie może polegać na działaniach, które nie zostały wskazane w jej treści, ani podejmowania czynności w odniesieniu do obiektów posadowionych na działkach, o których w osnowie decyzji nie wspomniano. Z powyższego wynika, iż z uwagi na wskazanie w osnowie decyzji jedynie działki nr [...], w sytuacji, gdy obiekt posadowiony jest również na działce nr [...], wykonanie nakazu rozbiórki jest niemożliwe. Niemożliwe z przyczyn faktycznych, ponieważ realizacja czynności rozbiórkowych nie może obejmować fragmentu obiektu bez orzeczenia o konieczności rozebrania również tej części, która znajduje się na działce nr [...]. Niemożliwe jest to również z przyczyn prawnych, ponieważ w egzekucji nie będzie można wykonać rozbiórki, skoro rozbiórka wymaga także czynności odnośnie działki nr [...], a tej tytuł wykonawczy obejmować nie będzie. Okoliczności te nie zostały uwzględnione przez organ rozpoznający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. W konsekwencji zasadnym jest zarzut naruszenia przez GINB art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Dalej podniesiono, że analiza treści decyzji wydanych przez [...]WINB i PINB prowadzi do wniosku, iż przy ponownym rozpoznawaniu niniejszej sprawy doszło do naruszenia art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, iż ani organy administracji, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeprowadziły jakiejkolwiek analizy co do tego, czy zakres naruszeń uniemożliwia doprowadzenie choćby części obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, a ocena możliwości legalizacji samowolnie pobudowanego obiektu ograniczona jest wyłącznie do jego obecnego stanu, bez uwzględnienia możliwości wprowadzenia zmian, celem doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji w uzasadnieniu wyroku NSA wskazano, iż należy poddać ocenie to, czy konieczne jest rozebranie całości budynku czy też jego części, a także jakie prace należy wykonać, by doprowadzić obiekt lub jego część do zgodności z prawem. Uchybienia te powielił GINB, który w sposób nieuzasadniony przyjął, że braki i zaniechania w tym zakresie nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, nawet jeżeli stałoby to w sprzeczności z wytycznymi NSA. Skarżący dalej podniósł, że niezależnie od powyższego, fakt wydania przez WINB decyzji z dnia [...]września 2018 r. z rażącym naruszeniem prawa potwierdzają okoliczności i sposób przeprowadzenia postępowania przez ten organ. W toku ponownego rozpoznania sprawy, organ I instancji postanowieniem z [...]grudnia 2017 r. wstrzymał budowę obiektu budowlanego, a także nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 maja 2018 r. dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 p.b. Skarżący tak sformułowanego obowiązku nie wykonał, ponieważ go nie zrozumiał i w konsekwencji wykonać go nie mógł. Nie wiadomo było bowiem, jakich konkretnie dokumentów żądał organ, skoro wyliczenie w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2017 r. miało charakter a także odwoływało się do bliżej niesprecyzowanych przepisów (brak wskazania aktów normatywnych, poprzestanie na określeniu jedynie jednostek redakcyjnych). Uchybienie to nie zostało dostrzeżone przez [...]WINB orzekający jako organ II instancji. W decyzji z [...] lipca 2018 r. PINB nieprawidłowo przyjął, iż skoro nie wykonano obowiązku z art. 48 ust. 3 p.b., zatem należało nakazać rozbiórkę całego obiektu. W istocie organy wszystkich instancji zignorowały wskazania co dalszego toku postępowania i ocenę prawną wyrażoną w wyroku NSA z 20 października 2017 r. Przyjęły bowiem całkiem odmienną wykładnię art. 48 ust. 2 p.b., ale także zaniechały zbadania okoliczności, które zbadać nakazano. W ocenie skarżącego naruszenie przez organy obydwu instancji w niniejszej sprawie art. 153 p.p.s.a w zw. z art. 193 p.p.s.a. stanowi takie naruszenie prawa, które dyskwalifikuje wadliwe decyzje i wymaga stwierdzenia ich nieważności. Jest to rażące naruszenie prawa, bowiem dotyczy kluczowej zasady postępowania administracyjnego i pozycji sądów administracyjnych. Organy administracji obowiązane są przyjąć wykładnię przepisu prawa określoną przez Sąd oraz podjąć takie czynności, jakie wynikają z treści wyroku sądowego. Kwestia zgodności z oceną prawną i wytycznymi ma charakter zasadniczy, brak tej zgodności stanowić będzie rażące naruszenie prawa, które uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji. Pogląd odmienny prowadziłby do zaakceptowania funkcjonowania w obrocie decyzji administracyjnych, które zostały wydane z pogwałceniem obowiązku wynikającego z art. 153 p.p.s.a. Wydaje się, że w niniejszej sprawie zasada trwałości decyzji administracyjnej winna ustąpić zasadzie prymatu sądów administracyjnych i sądowej kontroli aktów administracji. Decyzja [...]WINB z [...]września 2018 r. nie wywołuje jeszcze skutków prawnych tego rodzaju, które nakazywałyby uznać, że w interesie społecznym i prywatnym jest pozostawienie jej w obrocie mimo jawnej sprzeczności z treścią wyroku sądowego. Podsumowując wskazano, że w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] września 2018 r. kluczowym było ustalenie jaka część obiektu może być zalegalizowana, a jak winna być rozebrana. Okoliczność ta jest tym bardziej uzasadniona, że sporny obiekt został posadowiony na dwóch działkach gruntu: nr [...] oraz częściowo na działce nr [...]stanowiącej koryto rzeki [...]wraz ze skarpami, a organy administracji uprzednio utrzymywały, iż takie posadowienie hali narusza przepisy art. 25 ustawy Prawo wodne. 6. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do oceny rozstrzygnięć organów w których decyzją z [...] października 2020 r., znak: [...]GINB utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z [...]września 2018 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...] , którą na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 p.b. nakazano [...] Sp. z o.o. rozbiórkę obiektu budowlanego użytkowanego jako budynek magazynowy o wymiarach 6,66 x 22,80 m na działce nr [...]przy ul. [...]. Zatem w niniejszej sprawie istotną kwestia jest to, czy w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym istnieją podstawy prawne do kwestionowania tzw. decyzji rozbiórkowej budynku magazynowego. 2. Przypomnieć trzeba, że wskazany tryb postępowania administracyjnego ma charakter wyjątkowy. Służy bowiem wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi kwalifikowanymi wadami, których zamknięty katalog został zawarty w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości rozstrzygnięć ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem nie może rozpatrywać sprawy, co do jej istoty (tak jak w postępowaniu zwykłym). Działanie organu w tym trybie ogranicza się do oceny kwestii ściśle prawnych, czyli do ustalenia czy badana decyzja dotknięta jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym taka ocena dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji, a organ rozpoznając sprawę w trybie stwierdzenia nieważności nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy. Skarżący w skardze podnosi dwie podstawy nieważnościowe – art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Niewykonalność decyzji oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane i niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna to brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1583/18). Nie stanowią powodu niewykonalności decyzji ani przeszkody ekonomiczne, ani finansowe, czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1977/20). Niewykonalność decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., musi być rezultatem niesuwalnych przeszkód, a nie trudności choćby bardzo poważnych związanych z jej wykonaniem (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2685/17). Z kolei przesłanka "rażącego naruszenia prawa", o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wymaga spełnienia łącznie trzech elementów, tj. oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności (por. wyrok WSA w Kielcach z 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Ke 115/21). Rażącym naruszeniem prawa nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji (por. wyrok NSA z 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2886/18). 3. Zdaniem Sądu, w pierwszej kolejności można odnieść się do zarzutu skargi wskazującego na niewykonalności decyzji o rozbiórce obiektu ze wskazaniem jego częściowego położenia na innej działce, niż on się rzeczywiście znajduje i nie należącej do adresatów decyzji. Wskazać należy, że decyzja niewykonalna to taka, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązku. Sytuacja taka nie ma miejsca, gdy mimo wskazania w decyzji błędnego numeru działki nie istnieją jakiekolwiek wątpliwości, o jaki obiekt budowlany chodzi (por. wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1274/18). Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności, mające istotne znaczenie dla niniejszej sprawy: - PINB w [...]prowadził postępowanie w sprawie budowy obiektu budowlanego, użytkowanego jako magazyn, położonego na działce nr [...], przy ul. [...] w miejscowości [...]; - podczas czynności kontrolnych [...]lutego 2015 r. ustalono, że na działce nr [...] w [...], znajduje się obiekt budowlany, który posiada konstrukcję stalową szkieletową, a przymocowany jest do podłoża za pomocą stalowych śrub przymocowanych do kostki brukowej; użytkowany jest jako magazyn nasion; - obiekt ten został wybudowany w styczniu 2015 r. przez Centralę Nasienną w [...]sp. z o.o.; inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę (zob. oświadczenie złożone do protokołu kontroli przez Prezesa Zarządu Spółki R K); - obiekt został usytuowany w większości na działce nr [...]oraz częściowo na działce nr [...], stanowiącej koryto rzeki [...] wraz ze skarpami, będących w zarządzie [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych (obecnie: Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Zarząd Zlewni w [...]); - przedstawiciel [...]Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych - A S, oświadczył do protokołu kontroli, że nie wyraża zgody na jego legalizację oraz wniósł o jego rozbiórkę i przywrócenie skarp rzeki do stanu poprzedniego; - ze względu na brak możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu magazynowego, wynikający z posadowienia go w sposób niezgodny z warunkami technicznymi, jakim powinny podlegać budynki i ich usytuowanie, a także z naruszeniem linii brzegowej rzeki [...] , organ powiatowy decyzją z [...] marca 2015 r. nakazał Spółce jego rozbiórkę; [...]WINB decyzją z [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji; - WSA w Kielcach wyrokiem z 14 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Ke 720/15) oddalił skargę Spółki na ww. decyzję; w uzasadnieniu wyroku wskazano między innymi na to, że tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b., lecz nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę - taki obiekt budowlany należy uznać za postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę; - NSA wyrokiem z 20 października 2017 r., (sygn. akt II OSK 299/16) uchylił wyrok sądu I instancji oraz obie decyzje organów nadzoru budowlanego, wskazując jednocześnie, że nakaz rozbiórki tego obiektu został orzeczony przedwcześnie, ponieważ organy nadzoru budowlanego nie dokonały oceny czy stwierdzone naruszenie w zakresie przepisów techniczno-budowlanych uniemożliwia doprowadzenie tego obiektu lub choćby jego części do stanu zgodnego z prawem; - podczas ponownego rozpatrywania sprawy, PINB w [...] postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia we wskazanym terminie dokumentów celem legalizacji magazynowego obiektu budowlanego; - w związku z nieprzedłożeniem przez inwestora żądanych dokumentów PINB w [...]decyzją z [...]lipca 2018 r. nakazał Spółce rozbiórkę obiektu budowlanego; [...]WINB decyzją z [...]września 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie Sądu, nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżone decyzje obarczone są wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., polegającą na niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną. Aby stwierdzić nieważność decyzji ostatecznej z tej przyczyny, ustawodawca wymaga, by kwestionowane rozstrzygnięcie, było niewykonalne w dniu jego wydania i aby ta niewykonalność miała charakter trwały. Pojęcie "niewykonalności o charakterze trwałym" oznacza sytuację, w której adresat decyzji jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw, bądź trwale pozbawiony możliwości wykonania nałożonych przezeń obowiązków (por. wyrok NSA z 7 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 3388/15). Przesłanka niewykonalności decyzji może się odnosić, zarówno do sfery faktycznej, poprzez techniczny brak możliwości zrealizowania decyzji, jak również do sfery prawnej, w przypadku istnienia przepisu zabraniającego realizacji decyzji lub nakazującego inny rodzaj zachowania. Tymczasem w niniejszej sprawie: - obowiązek nałożony decyzją organu wojewódzkiego z [...]września 2018 r. jest wykonalny, zarówno w sensie faktycznym, jak i w sensie prawnym; - decyzja ta jest wykonalna zarówno pod względem technicznym, finansowym, organizacyjnym jak i prawnym; - spółka posiada wszelkie zasoby organizacyjne i techniczne sprzyjające wykonaniu obowiązku zawartego w decyzji [...]WINB z [...]września 2018 r.; - w rozstrzygnięciu organu wojewódzkiego prawidłowo określono adresata tego obowiązku, a więc "inwestora" przedmiotowego obiektu magazynowego, który dodatkowo posiada tytuł prawny do działki nr [...]w [...], na której posadowiona jest większość samowolnie wybudowanego obiektu; - faktu prawidłowości nałożonego tą decyzją obowiązku nie zmienia, że w samej sentencji tej decyzji nie określono, że w pewnym zakresie przedmiotowy obiekt znajduje się również na działce nr [...]; akta sprawy dowodzą, że okoliczność ta nie budziła żadnych wątpliwości; zarządca działki nr [...], od początku trwania tego postępowania domagał się rozbiórki przedmiotowego obiektu magazynowego nielegalnie posadowionego na tej działce (por. pismo z [...] lutego 2015 r. oraz oświadczenie A S z [...] lutego 2015 r. do protokołu kontroli, że wnosi o jego rozbiórkę i przywrócenie skarp rzeki do stanu poprzedniego). Zatem w ocenie Sądu, nie ulega żadnej wątpliwości to, że decyzja organu wojewódzkiego z [...]września 2018 r., jest wykonalna, zarówno w sensie faktycznym jak i prawnym. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem całkowicie bezzasadny. 4. Zdaniem Sądu, również powołanie się przez skarżącego na obarczenie kontrolowanej decyzji wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażącego naruszenia prawa) nie znajduje uzasadnienia. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zgodnie z art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1-3 p.b. (według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem, o którym mowa w ust. 2 i 3, organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 p.b. nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury legalizacyjnej, a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia zażądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki (por. wyrok WSA w Szczecinie z 18 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 505/20). W niniejszej sprawie: - przedstawiciel inwestora sam oświadczył w dniu 26 lutego 2015 r. do protokołu kontroli, że przedmiotowy obiekt magazynowy powstał w warunkach samowoli budowlanej; - inwestor nie kwestionował również tych ustaleń na żadnym etapie postępowania prowadzonego przez terenowe organy nadzoru budowlanego; - NSA w wyroku z 20 października 2017 r. (sygn. akt II OSK 299/16) nie zakwestionował kwalifikacji prawnej tego obiektu (budynek magazynowy, podlegający obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę) wskazując jedynie na to, że: "(...) brak jest zatem ustaleń co do możliwości doprowadzenia samowolnie zrealizowanego budynku do stanu zgodności z przepisami Prawa wodnego, chociażby poprzez rozbiórkę tej jego części, która posadowiona jest na skarpie rzeki, względnie w sposób powodujący niszczenie bądź uszkodzenie brzegu"; - badając możliwość legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku NSA z 20 października 2017 r. (sygn. akt II OSK 299/16) PINB w [...] postanowieniem z [...] grudnia 2017 r., nałożył na Spółkę obowiązek dostarczenia literalnie wymienionych w tym postanowieniu dokumentów; w postanowieniu organ zobowiązuje inwestora do dostarczenia odpowiedniej dokumentacji, niezbędnej do legalizacji samowoli; podkreślić należy, że inwestor nie jest jednak zobowiązany do przedłożenia dokumentacji, jeśli samowoli legalizować nie zamierza (por. wyrok WSA w Gliwicach z 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 862/20); - wbrew twierdzeniom skarżącego, postanowienie organu wojewódzkiego zawierało wszystkie wskazane w art. 48 ust. 3 p.b. elementy, a obowiązek nałożony tym rozstrzygnięciem był obiektywnie zrozumiały; ponadto 5-miesięczny termin zakreślony Spółce do wykonania tego obowiązku był realny; zatem tłumaczenia skarżącego (skarga s. 5), że "nie wykonał obowiązków, bo ich nie zrozumiał" jest kuriozalne; - w przypadku braku możliwości jego dotrzymania ze względu na okoliczności leżące po stronie Inwestora, Spółka mogła złożyć umotywowany wniosek o jego wydłużenie, a w przypadku braku aprobaty dla tego postanowienia skorzystać z zażalenia przysługującego na nie stronie (art. 48 ust. 2 zd. 2 p.b.); - inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych postanowieniem PINB w [...]z [...] grudnia 2017 r.; nałożenie obowiązków (o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b.) stanowi jeden z etapów legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia; dopuszczona przez ustawodawcę procedura legalizacyjna, tylko w przypadku wykonania przez Inwestora tego obowiązku skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki i wydaniem przez organ decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 601/18); - konsekwencją niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b. jest obligatoryjne orzeczenie przez organ rozbiórki obiektu zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 517/17). Zasadnie wskazują również organy na to, że w odniesieniu do adresata badanego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 52 p.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Celem art. 52 p.b. jest doprowadzenie do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj. aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania (por. wyrok WSA w Gdańsku z 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 23/19). Przedstawiciel Spółki wprost przyznał, że była ona inwestorem przedmiotowego obiektu. Posiada ona również tytuł prawny do działki nr [...], na której posadowiona jest zasadnicza część samowolnie wybudowanego obiektu. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sadowoadministracyjnego, organ powinien w pierwszej kolejności nakładać obowiązki wynikające z art. 48 p.b. na inwestora gdyż to on jest sprawcą samowoli budowlanej, a rozbiórka obiektu budowlanego jest w istocie likwidacją stanu niezgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1530/19). Z reguły inwestor będzie jednocześnie właścicielem nieruchomości gruntowej, na której posadowiony jest samowolnie wybudowany obiekt. Tak jak ma to miejsce w przypadku orzeczenia wykonania obowiązku rozbiórki przez Spółkę w stosunku do działki nr [...]. Jednakże, w przypadku nieposiadania przez inwestora tytułu prawnego do działki, na której wybudował on samowolnie obiekt, w pewnych sytuacjach również jest możliwe skierowanie do niego tego obowiązku. Jest to możliwe, gdy inwestor dopuścił się samowoli bez zgody właściciela, a także wtedy gdy właściciel nie sprzeciwia się nałożeniu na inwestora obowiązku wykonania rozbiórki (por. wyrok NSA z 19 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2558/17). W takiej sytuacji, skierowanie nakazu rozbiórki do właścicieli nieruchomości powodowałoby nie tylko nieuzasadnione zwolnienie inwestora z odpowiedzialności za swoje działania, ale również narażałoby na dodatkowe i nieuzasadnione koszty właściciela nieruchomości (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 243/11, wyrok NSA z 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 576/10). W związku z powyższym, nałożenie na Spółkę, będącą inwestorem, obowiązku rozbiórki przedmiotowego budynku magazynowego, posadowionego w większej części na działce, do której posiada tytuł prawny, przy jednoczesnym braku udzielenia zgody na jego legalizację przez właściciela działki sąsiedniej, na której został również posadowiony ten obiekt, należy uznać za zgodne z prawem. 5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.