VII SA/Wa 502/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2021 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Przedmiotem skargi Towarzystwa Ogrodniczego w K. jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...], którą umarzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji od 2012 r. prowadzone było postępowanie, zainicjowane wnioskiem Towarzystwa Ogrodniczego w K. o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. K. z [...] lutego 1965 r., nr [...] w części dotyczącej przeznaczenia majątku zlikwidowanego Towarzystwa Ogrodniczego w K. Na ostatnim etapie postępowania, Minister Spraw Wewnętrzny i Administracji decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...], na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491, dalej: "ustawa nowelizująca"), umorzył postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 1965 r. w części przeznaczenia majątku zlikwidowanego Towarzystwa Ogrodniczego w K. . W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister podkreślił, że w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa nowelizująca kodeks postępowania administracyjnego i zacytował dodany przez nią do art. 158 § 3 kpa. Organ przytoczył ponadto art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej. Opierając się na powyższych przepisach Minister stwierdził, że wniosek strony skarżącej, inicjujący postępowanie nadzwyczajne, wpłynął do organu w dniu 25 czerwca 2012 r., czyli po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji datowanej na dzień 26 lutego 1965 r. W konsekwencji wskazał, że toczące się postępowanie podlega umorzeniu z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Po rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pk1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 16 września 2021 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister zacytował treść art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, po czym stwierdził, że okoliczności sprawy wypełniały przesłanki do zastosowania tego przepisu. Podkreślił, że powoływany przepis nie daje, w przypadku wystąpienia wskazanych w nim okoliczności, możliwości podjęcia innej decyzji, jak o umorzeniu postępowania. Wskazany przepis stanowi o umorzeniu postępowania z mocy prawa, tym samym wydawana na jego podstawie decyzja ma charakter deklaratoryjny. Przyczyny upływu tak długiego czasu, nie mogą podważyć skutku wynikającego z normy ustawowej. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, braku ówczesnego doręczenia decyzji z dnia 26 lutego 1965 r., Minister stwierdził, że podnoszona okoliczność nie ma odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem m. in. pismo Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia 16 października 1964 r. skierowane do Wydziału Rolnego Komitetu Wojewódzkiego PZPR, z treści którego wynika, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 1964 r. została przyjęta rezygnacja zarządu Towarzystwa Ogrodniczego w K. i został ustanowiony kurator J. K.. Powyższe znajduje potwierdzenie w treści aktu notarialnego z dnia 24 lutego 1965 r. obejmującego umowę sprzedaży zawartą pomiędzy Towarzystwem Ogrodniczym w K., reprezentowanym przez tego kuratora, a Skarbem Państwa. Decyzja z dnia [...] lutego 1965 r., będąca przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, została przekazana do wykonania m. in. ustanowionemu likwidatorowi w osobie J. K., który wcześniej (tj. do dnia wydania decyzji z 26 lutego 1965 r.) pełnił funkcję kuratora. W ocenie organu fakt, iż kurator przystąpił w 1965 r. do wykonania decyzji poprzez likwidację majątku Towarzystwa Ogrodniczego w K., pozwala przyjąć, że decyzja ta został mu wówczas doręczona lub ogłoszona jako osobie uprawnionej do reprezentowania Towarzystwa. Podsumowując Minister stwierdził, że skoro wniosek skarżącej zawierający zadanie stwierdzenia nieważności wpłynął do organu w dniu 25 czerwca 2012 r., a więc po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji datowanej na dzień 26 lutego 1965 r., to postępowanie podlegało umorzeniu z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej kodeks postepowania administracyjnego. Pismem z dnia 28 stycznia 2022r. Towarzystwo Ogrodnicze w K., wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra z dnia [..] grudnia 2021 r., zarzucając naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przez odmowę uchylenia decyzji umarzającej postępowanie administracyjne toczące się od 2012 r., z naruszeniem terminów załatwienia sprawy. Organ pozostawał bezczynny w sytuacji, gdy związany był decyzją MSWiA z dnia [...] października 2002 r., znak [...], stwierdzająca nieważność decyzji PRN w K. z 1965 r. bezprawnie likwidującej Towarzystwo Ogrodnicze w K. z 1893 r. Organ swoim zaniechaniem wywołał stan, który skutkował umorzeniem postępowania. Działał w sposób sprzeczny z Konstytucją RP i zagwarantowanym prawem do sądu, prawem do wynagrodzenia szkody; - art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy przepis ten jest oczywiście niezgodny z Konstytucją RP. Konsekwencją umorzenia toczącego się od 2012 r. postępowania nieważnościowego jest pozbawienie strony prawa do sądu oraz możliwości uzyskania odszkodowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra z dnia [...] października 2021 r. oraz stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...]lutego 1965 r., w części dotyczącej przeznaczenia majątku zlikwidowanego Towarzystwa Ogrodniczego w K., ewentualnie o uchylenie obu decyzji i stwierdzenie wydania decyzji PRN z 1965 r. z naruszeniem prawa. Uzasadniając skargę, pełnomocnik strony skarżącej podkreślił, że ocena działania organu powinna być dokonana z uwzględnieniem czasu trwania postępowania i bezczynność Ministra oraz faktu, że umorzenie postępowania nastąpiło na podstawie przepisu, którego konstytucyjność wywołuje poważne i uzasadnione wątpliwości. Podniesiono, że dopuszczenie działania prawa wstecz możliwe jest tylko w sytuacjach wyjątkowych i wymaga wyczerpującego umotywowania, czemu nowelizacja nie zadośćuczyniła. Ustawa nowelizująca nie jest do pogodzenia z zasadą pewności prawa oraz zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa i prawa. Narusza zasadę ochrony interesów w toku, jak również konstytucyjną zasadę równości i ochrony prawnej własności i innych praw majątkowych. Wskutek nowelizacji strona została pozbawiona prawa do sądu z naruszeniem art. 77 ust. 1 oraz 2 Konstytucji RP. Sąd administracyjny ma obowiązek wydania rozstrzygnięcia, które doprowadzi do stanu zgodności z Konstytucją RP. Sąd może odmówić zastosowania niekonstytucyjnego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga była bezzasadna. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji kwestionowaną decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., po rozpatrzeniu wniosku Towarzystwa Ogrodniczego w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2021 r., umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] lutego 1965 r., w części dotyczącej przeznaczenia majątku zlikwidowanego Towarzystwa Ogrodniczego w K. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra, Sąd uznał, że nie zawierają one wad, powodujących konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd podziela argumentację zawartą w uzasadnieniach decyzji organu. W konsekwencji skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu stanowił art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. – o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491). Na mocy art. 1 pkt 2 powyższej ustawy nowelizującej do systemu prawnego wprowadzono art. 158 § 3 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Natomiast w myśl stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją, umarza się z mocy prawa. Możliwość rozstrzygania sprawy administracyjnej, której przedmiotem jest żądanie stwierdzenia nieważności, jest więc w obecnym stanie prawnym limitowana m. in. brzmieniem powyższego przepisu. Regulacja art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, od wejścia w życie, tj. od dnia 16 września 2021 r., kreuje w sprawach o stwierdzenie nieważności przesłankę umorzenia postępowania powodującą, w sytuacji opisanej w dyspozycji tego przepisu, brak prawnych możliwości wydania aktu rozstrzygającego co do istoty sprawę stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2021 r., sygn. I OSK 1407/20). W przytoczonym wyroku podkreślono również, że choć umorzenie postępowania na podstawie powyższego przepisu następuje z mocy samego prawa, to konieczne jest potwierdzenie zaistniałego stanu aktem stosowania prawa. Prawidłowe było ustalenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że stwierdzone w sprawie okoliczności wyczerpywały przesłanki, zawarte w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, upoważniając organ do umorzenia postępowania. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, kwestionowana w trybie nieważności decyzja weszła do obrotu prawnego w 1965 r. Stosownie do art. 61 § 3 k.p.a., postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia jej nieważności zostało wszczęte 25 czerwca 2012 r. (wniosek strony skarżącej). Nie ulega zatem wątpliwości, że wszczęcie omawianego postępowania w trybie stwierdzenia nieważności miało miejsce po upływie 30 lat od dnia doręczenia decyzji Prezydium z dnia [...] lutego 1965 r. Postępowanie to nie zostało jednocześnie zakończone przed dniem 16 września 2021 r. (data wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r.). Wobec podnoszonych zarzutów niezgodności przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z normami rangi konstytucyjnej należy podkreślić, iż – jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r. (por. druk sejmowy nr 1090) dokonana nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, którym Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasy, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powyższego orzeczenia podkreślił konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji RP, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywateli do państwa. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakładało na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 października 2018 r., sygn. I OSK 235/17; z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. I OSK 2441/17; z dnia 23 marca 2018 r., sygn. I OSK 978/16). W ustawie nowelizującej prawodawca przyjął, że wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenie prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu tej ustawy – powyższy okres skorelowany jest z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. W ocenie ustawodawcy, uzasadnione było rozciągnięcie stosowania wprowadzonego ograniczenia na postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Należy mieć również na względzie, że w dorobku orzecznictwa konstytucyjnego wielokrotnie dopuszczono możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę retroakcji, jak i retrospekcji. Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że choć zakaz retroaktywności prawa stanowi istotny element demokratycznego państwa prawa i powiązany jest z takimi wartościami jak pewność i przewidywalność prawa, to jednak nie ma on waloru absolutnego. Nie można wykluczyć istnienia wartości wymagających ochrony konstytucyjnych, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Tego rodzaju odstępstwo musi być jednak wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. SK 34/08; z dnia 15 września 1998 r., sygn. K 10/98). Sąd zauważa również, że zbliżoną regulację do art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej można także odnaleźć w polskim porządku prawnym – w art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw. Wprowadzenie do obrotu prawnego RP przepisu art. 63 ust. 2 ww. ustawy oznaczało w istocie, że od dnia jego wejścia w życie (tj. od 1 stycznia 1992 r.) nie ma prawnej możliwości wzruszenia aktów własności ziemi, wydawanych na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, które jako decyzje administracyjne uzyskały przymiot ostateczności. Natomiast art. 63 ust. 3 wspomnianej ustawy nakazuje organom administracji umorzyć postępowanie w sprawach wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, zmiany lub uchylenia aktów własności ziemi. Ma on charakter formalny, określający proceduralną konsekwencję rozwiązania wprowadzonego przez ustawodawcę w ust. 2. Badanie konstytucyjności przytoczonych przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw było dwukrotnie przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który zarówno w wyroku z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98, jak i wyroku z dnia 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99, nie dopatrzył się niezgodności tych przepisów z Konstytucją RP. Sąd konstytucyjny wskazał, iż ograniczenia czasowe możliwości wzruszalności ostatecznych decyzji administracyjnych są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, uznał, że wobec konfliktu zasad konstytucyjnych mającego miejsce w procedowanej sprawie, należało przyznać prymat zasadzie stabilizacji porządku prawnego i trwałości decyzji ostatecznych, skorelowanej z zasadą bezpieczeństwa prawnego, a w konsekwencji umorzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych ocenił jako uzasadnione. Tym niemniej wskazać należy, że przed Trybunałem Konstytucyjnym, z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej – w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W konsekwencji kompetencja do wydania wiążącego generalnie orzeczenia, co do konstytucyjności kwestionowanego przez stronę skarżącą art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, należeć będzie do sądu konstytucyjnego. Potencjalne uznanie przez Trybunał Konstytucyjny, iż powyższa regulacja jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, otwarłoby możliwość żądania wznowienia niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 272 § 1 p.p.s.a. Mając na uwadze treść obowiązującego przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej oraz domniemanie jego konstytucyjności, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo stwierdził, że w procedowanej sprawie ziściły się przesłanki w nim określone do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Argumenty skargi, związane z (niewątpliwie nagannym) czasem trwania przedmiotowego postępowania oraz bezczynnością organu, nie mogły doprowadzić do wzruszenia decyzji Ministra. Umorzenie postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej ma charakter deklaratoryjny, w istocie następuje z mocy samego prawa. Nadto z uprawnienia do wniesienia skargi na bezczynność Ministra, strona skarżąca w stosownym czasie również nie skorzystała. Z tych wszystkich przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.