VII SA/Wa 526/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Justyna Wtulich – Gruszczyńska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. sp. z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 stycznia 2023 r. nr 53/2023 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę

Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2023 r. nr 53/2023 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351) po rozpatrzeniu zażalenia A. sp. z o. o., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N.z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia - uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia organ wojewódzki podał, że w związku z niewykonaniem przez A.sp. z o. o. obowiązku wskazanego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N.z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego parkingu powyżej 10 stanowisk postojowych na działce nr ew. [...] obręb [...] w Z., organ powiatowy działając na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427, dalej: "u.p.e.a.") wszczął postępowanie mające na celu wyegzekwowanie powyższego obowiązku. W dniu 31 maja 2016 r. podmiotowi zobowiązanemu doręczono skierowane przez organ powiatowy upomnienie wzywające do wykonania obowiązku. W trakcie przeprowadzonych w dniu 24 sierpnia 2016 r. oględzin z zewnątrz działki ustalono, że obowiązek nie został wykonany. W dniu 12 grudnia 2016 r. doręczono podmiotowi zobowiązanemu Tytuł wykonawczy z dnia 2 grudnia 2016 r. nr [...]. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 8 marca 2017 r. nr 506/17 utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], o nieuwzględnieniu zarzutów złożonych w toku postepowania egzekucyjnego. W dniu 23 września 2022 r. przedstawiciele organu powiatowego dokonali czynności kontrolnych na działce nr ew. [...] obręb [...] w Z., podczas których stwierdzono brak wykonania egzekwowanego obowiązku. W związku z uchylaniem się przed podmiot zobowiązany od wykonania ciążącego na nim obowiązku, organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] września 2022 r. nr [...] nałożył na A.sp. z o. o. grzywnę w wysokości 30 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 4 stycznia 2013 r. Po przedstawieniu przebiegu postępowania, MWINB przytoczył art. 6 § 1 oraz art. 122 § 2 u.p.e.a. i stwierdził, że postanowienie organu powiatowego naruszało ostatni z ww. przepisów. W ocenie organu wojewódzkiego, choć nakładając grzywnę w celu przymuszenia oraz wzywając do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N.wskazał terminy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a., to zostały one określone nieadekwatnie do charakteru obowiązku nałożonego decyzją. Organ powiatowy nie uzasadnił również z jakich powodów uznał, że termin wyznaczony na zapłacenie grzywny w celu przymuszenia (30 dni od dnia doręczenia postanowienia) oraz termin wyznaczony na wykonania obowiązku (tj. 30 dni od daty doręczenia postanowienia) jest zasadny. Określając te terminy powinien mieć bowiem na uwadze cel grzywny oraz konsekwencje prawne wynikające z dniem niewykonania poszczególnych obowiązków przez zobowiązanego. Przy określaniu terminu uiszczenia grzywny i realizacji obowiązku objętego tytułem wykonanym organ egzekucyjny powinien wyznaczyć taki termin, by realizacja egzekwowanego obowiązku była możliwa. W przeciwnym razie nałożenie grzywny traci charakter środka przymuszającego do realizacji obowiązku i wobec obiektywnego braku możliwości jego wykonania w zakreślonym terminie przybiera charakter kary za brak jego wykonania z konsekwencjami wykonania zastępczego. MWINB ocenił, że wyznaczenie 30-dniowego terminu na wykonanie obowiązku rozbiórki samowolnie zrealizowanego parkingu powyżej 10 stanowisk postojowych jest niewystarczające. Wykonanie robót może być w terminie 30 dni utrudnione chociażby z uwagi na konieczność wyłonienia i podpisania umowy z firmą specjalizującą się w wykonywaniu takich prac. Uzasadnienie postanowienia organu powiatowego nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia, co do powodu uznania, że termin na wykonane obowiązku jest zasadny, do czego organ był zobowiązany. Organ wojewódzki przedstawił reguły postępowania, wynikające z art. 80, art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. po czym stwierdził, że w sytuacji, gdy obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki nie jest budynkiem zgodnie z definicją zawartą w Prawie budowlanym, kwota grzywny w celu przymuszenia winna być ustalona na podstawie art. 121 § 4 u.p.e.a. Organ egzekucyjny ma obowiązek uzasadnić w sposób niebudzący wątpliwości zasadność nałożenia tej grzywny. MWINB podał, że organ I instancji nie uzasadnił kwoty nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Nie wskazał przesłanek, które w jego ocenie uzasadniałyby nałożenie grzywny w kwocie 30 000 zł. Wskazane uchybienia, spowodowały uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N.z dnia [...] września 2022 r. A.sp. z o. o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 stycznia 2023 r., zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem postanowienie organu I instancji nie było obarczone uchybieniami, które nakazywałyby uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdyż zakres sprawy który jest konieczny do wyjaśnienia i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ II instancji nie ma tak istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy i mógł zostać uzupełniony przez organ II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga okazała się bezzasadna. Rzeczą Sądu w niniejszym postępowaniu było dokonanie oceny, czy Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego mocą zaskarżonego postanowienia prawidłowo zastosował przepisy art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylając postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N.o nałożeniu na skarżącą spółkę w celu przymuszenia grzywny w wysokości 30 000 zł i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z powołanej powyżej podstawy prawnej wynika, że organ zażaleniowy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu, organ wojewódzki nie naruszył w kontrolowanym postępowaniu art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. i tym samym zarzuty wskazane przez skarżącą spółkę uznane zostały za niezasadne. Materialnoprawną podstawę postanowień stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm., dalej: "u.p.e.a."). Stosownie do art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). W myśl art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej. Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej (art. 3 § 1 u.p.e.a.). Nałożenie grzywny w celu przymuszenia może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek nie został przez niego wykonany. Niewątpliwie do obowiązków o charakterze niepieniężnym należy zaliczyć objęty ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N.z dnia [...]stycznia 2013 r. obowiązek nakazu rozbiórki parkingu powyżej 10 stanowisk na działce o nr ew. [...] obręb [...]położonej w Z.. Z niekwestionowanych ustaleń organu powiatowego poczynionych w toku postępowania wynika, że obowiązek ten nie został wykonany. Zasadnym więc było wydanie postanowienia w trybie art. 122 u.p.e.a. Zgodnie z § 2 tego przepisu, postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Przy czym przepisy u.p.e.a. nie określają przesłanek nałożenia grzywny w celu przymuszenia w określonej kwocie, a jedynie wyznaczają górne granice grzywny wskazując, że nie może przekroczyć kwoty 50 000 zł wobec osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej (art. 121 § 2 u.p.e.a.). Ustawodawca wprowadzając tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawił organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to jednak uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Choć w niniejszej sprawie organ powiatowy prawidłowo uwzględnił okoliczność, że – co do zasady - względniejszym dla podmiotu zobowiązanego jest nałożenie na niego grzywny w celu przymuszenia, niż skierowanie obowiązku do wykonania zastępczego, to nie przedstawił w postanowieniu z dnia [...] września 2022 r. z jakich powodów uznał, że termin wyznaczony do uiszczenia grzywny oraz termin wyznaczony na wykonanie obowiązku rozbiórki parkingu jest zasadny, jak również nie wskazał okoliczności, które w jego ocenie uzasadniałaby nałożenie na skarżącą spółkę grzywny w kwocie 30 000 zł. Trafnie w tym kontekście stwierdził organ zażaleniowy, powołując się na judykaturę sądów administracyjnych, że wyznaczenie terminów przewidzianych w art. 122 § 2 u.p.e.a. jest istotnym elementem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i rolą organu jest wyznaczenie takiego terminu, by realizacja egzekwowanego obowiązku była możliwa i nie traciła charakteru środka przymuszającego do realizacji obowiązku. Prawidłowe również było stanowisko, co do konieczności uzasadnienia kwoty nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Organ powiatowy nie wyjaśnił, jakie okoliczności determinowały wyznaczenie 30-dniowych terminów na uiszczenie grzywny oraz wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego. Z treści postanowienia organu I instancji nie wynika, by organ rozważył obiektywną możliwość realizacji przez podmiot zobowiązany obowiązku wynikającego z nakazu rozbiórki parkingu. Powyższe stanowiło o naruszeniu art. 122 § 2 u.p.e.a. oraz art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N.nie wyjaśnił w żaden sposób kwestii istotnych z punktu widzenia wyznaczenia skarżącej spółce terminu na uiszczenie grzywny oraz na realizację obowiązku rozbiórki parkingu. Organ powiatowy nie umotywował również w żaden sposób nałożenia na skarżącą spółkę grzywny w wysokości 30 000 zł Obowiązkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlane w N., jako wierzyciela, jest doprowadzenie do wykonania przez zobowiązaną spółkę obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki parkingu. Przy czym nałożenie grzywny w celu przymuszenia w trybie art. 122 u.p.e.a. nie może być dokonane w sposób dowolny i arbitralny. Dostrzeżone wady w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji, a przede wszystkim tkwiące w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] września 2022 r., uprawniały Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do uchylenia postanowienia organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wydanie przez organ wojewódzki rozstrzygnięcia, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 albo pkt 2 k.p.a., co jak wynika ze skargi jest intencją skarżącej spółki, stanowiłoby w realiach niniejszej sprawy naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Brak zastosowania możliwości, przewidzianej w art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., oznaczałby bowiem, że MWINB po raz pierwszy dokonał merytorycznej oceny kwestii zarówno co do zasadności wyznaczenia wysokości kwoty nałożonej grzywny, jak i terminów do jej uiszczenia oraz wykonania obowiązku rozbiórki parkingu, zastępując tym samym organ I instancji. Niewyjaśnienie przez organ powiatowy w zakresie wskazanym przez organ zażaleniowy - kwestii, niezbędnych z punktu widzenia prawidłowości nałożenia na skarżącą spółkę grzywny w trybie art. 122 u.p.e.a., bez wątpienia mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.