VII SA/Wa 538/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi G. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia G. Z. – utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) z [...] października 2020 r. nr [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2013 r. nr [...] nakazującą rozbiórkę budowli wchodzących w skład wytwórni elementów betonowych na działce nr [...], przy ul. [...] w [...], gm. [...], zrealizowanych pozwolenia na budowę. Po przytoczeniu art. 145 § 1 k.p.a. organ wyjaśnił, że postępowanie wznowieniowe składa się z dwóch etapów. Pierwszy polega na badaniu formalnych podstaw wszczęcia postępowania i może zakończyć się postanowieniem o wznowieniu, bądź odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 1, § 3 k.p.a.). W tej fazie organ sprawdza, czy wniosek złożyła strona, czy powołała podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zachowała termin do wniesienia podania z art. 148 k.p.a. Dopiero po wystąpieniu ww. przesłanek organ może badać przesłanki wznowienia i wydać decyzję przewidzianą w art. 151 k.p.a. W tej sprawie podaniem z 8 września 2020 r. skarżący wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z [...] stycznia 2014 r., wskazując na fałszywość protokołu kontroli PINB z 10 września 2010 r. wobec braku jego podpisu pod protokołem. Do wniosku dołączył skany 5 protokołów kontroli PINB-u z 10 września 2010 r. [...]WINB wezwał skarżącego do wskazania kiedy i w jakich okolicznościach dowiedział się o przesłankach wznowieniowych i przesłania dokumentu, stanowiącego podstawę wznowienia. W odpowiedzi skarżący podał, że o podstawie wznowienia postępowania dowiedział się "podczas spotkania z prawnikiem w dniu 27 sierpnia 2020 r." GINB wskazał, że treść załączonych do wniosku protokołów, w tym także brak podpisu pod jednym z nich, był skarżącemu znany już 9 lat wcześniej. Świadczy o tym jego własnoręczna adnotacja na piśmie z 31 stycznia 2011 r., którym zwrócił się do organu powiatowego o wydanie kopii ww. protokołów, potwierdzająca osobisty odbiór 6 sztuk tych protokołów 9 lutego 2011 r. Wiedzę o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia skarżący posiadał zatem już 9 grudnia 2011 r., a więc wniosek z 8 września 2020 r., złożono z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Organ dodał, że żądanie wznowienia postępowania skarżący motywuje sfałszowaniem dowodu istotnego dla rozstrzygnięcia tej sprawy, tj. ww. protokołu kontroli z 10 września 2010 r. Nie złożył jednak dowodu świadczącego o sfałszowaniu protokołu, a zatem świadczącego o spełnieniu przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. ani do podania o wznowienie postępowania, ani do zażalenia. Okoliczność, w której skarżący upatruje przesłanek wznowieniowych nie została zatem udokumentowana. Skargę na ww. postanowienie złożył G. Z. zarzucając naruszenie: - art. 150, art. 145 § 1 pkt 1 i 2 i art. 148 k.p.a. poprzez uznanie, że nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...]WINB z [...] stycznia 2014 r. [...] w sytuacji protokół kontroli z 10 września 2010 r. okazał się fałszywy i tym samym decyzja została wydana w wyniku przestępstwa; - art. 148 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że o przesłance wznowienia dowiedział się 9 lutego 2011 r. tj. w momencie odbioru 6 szt. protokołów w organie powiatowym w sytuacji, gdy z potwierdzenia odbioru protokołów nie wynika, że odebrał sfałszowany protokół. Jednocześnie zaprzeczył, że 2011 r. odebrał ww. protokół, a więc wniosek złożył z zachowaniem ustawowego terminu. Uzasadniając skargę skarżący wyjaśnił, że 10 września 2010 r. uczestniczył w kontroli PINB, czego wyrazem było podpisanie protokołów nr [...],[...],[...]. W aktach znalazł się jednak jeszcze jeden protokół z 10 września 2010 r. w treści i formie odmiennej od ww. protokołów, którego nie przedstawiono mu do podpisu. Protokół ten poświadcza nieprawdę, w związku z czym prowadzone jest postępowanie karne. Zdaniem skarżącego zachodzą zatem podstawy do wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2020 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z [...] stycznia 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2013 r. nakazującą rozbiórkę opisanych budowli przy ul. [...] w [...], gm. [...] (dz. nr [...]). Na wstępie podkreślić należy, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych. Ta instytucja procesowa stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, w sytuacji gdy postępowanie, w którym zapadło weryfikowane rozstrzygnięcie, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a. i z tego powodu, może być stosowany tylko w przypadkach ściśle określonych w ustawie i po spełnieniu opisanych tam warunków (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 sierpnia 2012 r., VII SA/Wa 198/12). Zaznaczyć również trzeba, że we wstępnej fazie regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub art. 145a k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Dopiero spełnienie tego wymogu skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które w kolejnej - drugiej fazie - stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania oznacza więc, że organ zmierza do merytorycznego rozpoznania sprawy, która może zakończyć się wyłącznie jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 i 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 16 maja 2018 r., sygn. II SA/Gd 51/18), to jest uchyleniem lub odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Jeżeli natomiast z podania wynika, że żądający wznowienia nie powołał żadnej z podstaw określonych w art. 145 § 1 k.p.a., 145 a k.p.a. lub art. 145b k.p.a., czy uchybił terminowi do złożenia żądania (art. 148 § 1 i 2 k.p.a.), organ postanowieniem odmawia wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie jako przesłanki wznowienia postępowania skarżący wskazał przepisy zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. to jest: dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe oraz decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, obu upatrując w sfałszowaniu protokołu z organu powiatowego z dnia [...] września 2010 r., pod którym nie złożył podpisu. Wyjaśnić zatem należy, że co do obu wymienionych wyżej przesłanek jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że - co do zasady - wznowienie postępowania możliwe jest dopiero po stwierdzeniu orzeczeniem sądu sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa. Strona, która domaga się wznowienia postępowania na tych podstawach musi zatem przedstawić organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego te okoliczności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA 1123/99, LEX nr 55743). Przed wydaniem takiego orzeczenia wznowienie jest możliwe tylko wówczas: gdy sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste i jednocześnie wznowienie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego (art. 145 § 2 k.p.a.), a także gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn wynikających z przepisów prawa np. przedawnienie ścigania i orzekania, amnestia, abolicja czy ograniczenia wynikające z immunitetu (art. 145 § 3 k.p.a.). Nie może być kwestionowane, że w niniejszej sprawie takich prawomocnych orzeczeń skarżący nie przedłożył, jak i nie zachodziły podstawy odstąpienia od powyższego wymogu określone w art. 145 § 2 i 3 k.p.a., zatem już tylko z tej przyczyny wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania zakończonego decyzją z [...] stycznia 2014 r. było prawidłowe. Ponadto - wbrew zarzutom skargi - skarżący nie zachował terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., a więc jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wprawdzie w dniu 9 lutego 2011r. skarżący potwierdził własnoręcznym podpisem (na piśmie z 31 stycznia 2011 r.) osobisty odbiór kopii 6 sztuk protokołów, jednak tylko na tej podstawie – jak słusznie zarzucił skarżący - nie można stwierdzić, czy odebrał również protokół, którego sfałszowanie zarzuca. W oparciu o powyższy fakt nie można zatem jednoznacznie przyjąć, że właśnie w tej dacie skarżący dowiedział się o podstawie wznowienia. Niemniej, w aktach sprawy znajduje się pismo skarżącego z dnia 21 lutego 2018r. skierowane do Ministra Inwestycji i Rozwoju (przekazane wg. właściwości do Starosty – tom IV akt w łączącej się sprawie sygn. akt 3035/18), w którym skarżący jednoznacznie wskazuje, że protokół z dnia 10 września 2010r. nie został mu doręczony. Oznacza to, że najpóźniej w tej dacie skarżący dowiedział się o podstawie wznowienia, natomiast wniosek złożył dopiero w dniu 8 września 2020 r., a więc po terminie. Kończąc Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że z punktu widzenia art. 148 § 1 k.p.a. istotne jest to, kiedy skarżący dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a nie moment "dostrzeżenia" (zorientowania się) przez skarżącego, że dana okoliczność świadczyła o wydaniu decyzji w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2020 r. sygn.II OSK 2240/18 – CBOSA). W konsekwencji, wobec niespełnienia przesłanek formalnych, organy prawidłowo odmówiły wznowienia postępowania w tej sprawie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie ar. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.