VII SA/Wa 641/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Andrzej Siwek, Asesor WSA Anna Milicka- Stojek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) postanowieniem z [...] lutego 2022 r. [...], na mocy art. 59 § 2 w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. - odmówił przywrócenia Rejonowemu Zarządowi Infrastruktury w K. terminu do wniesienia odwołania od decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z [...] listopada 2021 r. nr [...] nakazującej usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego zespołu strzelnic sportowych i myśliwskich w kompleksie wojskowym [...] przy ul. P. w K. Organ wskazał, że decyzję z [...] listopada 2021 r. doręczono skarżącemu przez platformę ePUAP 8 listopada 2021 r. (zgodnie z UPP). Termin do wniesienia odwołania upływał zatem 22 listopada 2021 r. Natomiast odwołanie wniesiono 23 listopada 2021 r., a więc z uchybieniem terminu. GINB zaznaczył, że 29 grudnia 2021 r., na mocy art. 15zzzzzn² ust. 1 i 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej ustawa COViD-19) wyznaczył skarżącemu 30 dniowy termin od otrzymania pisma na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (art. 58 k.p.a.). W dniu 4 lutego 2022 r. skarżący wniósł o przywrócenie ww. terminu twierdząc, że art. 15zzzzzn² ustawy COViD-19 nie wymaga uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu, a więc "organ w każdym przypadku zobowiązany jest taki termin przywrócić". Ponadto podał, że doręczenie decyzji według UPP jest niezgodne z prawdą. UPP jest jedynie urzędowym poświadczeniem przedłożenia a nie doręczenia. Skarżący wskazał, że skoro nie występuje w sprawie jako organ tylko strona, "to dla skutecznego doręczenia istotne znaczenie ma nie tylko umieszczenie pisma na platformie ePUAP, ale i pobranie go przez pracownika. Datą wpływu jest wtedy moment, gdy pracownik zalogował się do platformy i pobrał dokument. Jeżeli pobranie dokumentu 8 listopada 2021 r. nie było możliwe, bo decyzja wpłynęła na platformę ePUAP poza godzinami pracy (7:00 - 15:00), bo o 16:44, to jej doręczenie nastąpiło dopiero 9 listopada 2021 r. Złożenie odwołania 23 listopada 2021 r. nastąpiło zatem w terminie. GINB podkreślił, że przesyłkę skierowano do skarżącego, jako podmiotu publicznego. Fakt nadania przesyłki, a zarazem jej doręczenia (pozostawienia adresatowi do zapoznania się) dokumentuje zatem tylko UPP (Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia). Nie ma bowiem możliwości wygenerowania dokumentu UPD (Urzędowego Poświadczenia Doręczenia) podmiotowi publicznemu. Ustawodawca wyszedł z założenia, że podmioty publiczne powinny odbierać korespondencję na innych zasadach niż prywatne. UPD odpowiada tzw. ZPO, czyli zwrotne potwierdzeniu odbioru. Dokumenty ZPO i UPD mają umożliwiać przyjęcie fikcji doręczenia, po upływie 14 dni od przekazania korespondencji na skrzynkę elektroniczną adresata, gdyby adresat nie chciał korespondencji odebrać. Organ dodał, że odnośnie podmiotów publicznych ustawodawca przyjął, że ww. fikcja prawna nie jest uzasadniona, gdyż podmioty te nie mogą korespondencji nie przyjąć. Wskazał też, że w przypadku gdy stroną lub innym uczestnikiem postępowania jest podmiot publiczny obowiązany do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na podstawie art. 16 ust. 1a ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (DZ.U. z 2021 r. poz. 2070, dalej ustawa o informatyzacji), doręczenia dokonuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu. Nie jest wówczas możliwe wygenerowanie w systemie potwierdzenia doręczenia (UPD), w odróżnieniu od obiegu dokumentów elektronicznych między podmiotem publicznym a podmiotem zewnętrznym niepublicznym - po uprzednim złożeniu podpisu elektronicznego w sposób nieautomatyczny, ale przez wykonanie czynności przez adresata. Powyższe wynika wprost m.in. z art. 3 pkt 20 lit. c ustawy informatyzacji. Dalej GINB odwołał się do § 15 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 180, dalej rozporządzenie) i wskazał, że doręczenie podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym nie następuje na elektroniczną skrzynkę podawczą i przez wprowadzenie do systemu teleinformatycznego tego podmiotu (automatycznie - § 13 ust. 1 rozporządzenia), ale w systemie informatycznym po podpisaniu poświadczenia doręczenia (§ 16 rozporządzenia). Stąd wymaganie w korespondencji między podmiotami publicznymi wykazania doręczenia (za pomocą UPD, jak w korespondencji elektronicznej między podmiotem publicznym a zewnętrznym) nie wynika z przepisów prawa (wyrok WSA w Gdańsku z 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 257/20). Wskazał ponadto, że potwierdza to również § 9 ust. 1 rozporządzenia. GINB stwierdził, że jeżeli wniesiono dokument elektroniczny na informatycznym nośniku danych, zgodnie z warunkami korzystania z platformy ePUAP, to automatyczne wygenerowanie UPP oznacza, że dokument ten wpłynął do urzędu, a samo UPP - stosownie do § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia - stanowi potwierdzenie doręczenia dokumentu elektronicznego. Zdaniem GINB, skoro wygenerowanie dokumentu UPD nie jest możliwe (system ePUAP nie przewiduje takiej funkcjonalności, gdyż nie przewidziano jej w przepisach), to doręczenie przesyłki następuje w dacie wprowadzenia przesyłki do systemu elektronicznego i wygenerowania przez system (a nie nadawcę) dokumentu UPP. Organ nie podzielił argumentacji skarżącego, by za datę doręczenia decyzji uznać dzień, "w którym upoważniony pracownik zalogował się do platformy i pobrał dokument", a nie dzień wygenerowania przez system ePUAP umieszczenia dokumentu w skrzynce odbiorczej ePUAP skarżącego. Podniósł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym od dawna i jednolicie wskazuje się, że przepisy rozporządzenia z 14 września 2011 r. nie odnoszą się do tego, aby dopiero czynność "zmaterializowania" (np. wydrukowania) przez stronę przesyłanego do niej drogą elektroniczną dokumentu, warunkowała bieg terminu procesowego. Przy takiej wykładni przepisów odnoszących się do skutku doręczenia dokumentu przesyłanego drogą elektroniczną, to faktyczne działania strony kreowałyby rozpoczęcie biegu terminu, sam zaś cel posługiwania się taką formą przekazywania korespondencji stronie stawiałby pod znakiem zapytania jej walor pewności w aspekcie niewątpliwego ustalenia daty doręczenia (wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 465/20). Zaznaczył, że przyjęcie za datę doręczenia daty pobrania dokumentu i przystawienia prezentaty prowadzić mogłoby do oczywistych nadużyć. Natomiast orzeczenie sądowe, które zostało przytoczone celem poparcia tej argumentacji, jest wiążące tylko w sprawie, w której zostało wydane i wyraża - w ocenie GINB - linię orzeczniczą tracącą na aktualności i zasadności, co wynika głównie z upowszechnienia stosowania (również w sądach administracyjnych) doręczeń elektronicznych za pomocą platformy ePUAP. GINB zwrócił również uwagę, że przepisy prawa nie przewidują, aby skutek doręczenia następował wyłącznie w godzinach pracy danego podmiotu publicznego (które, co oczywiste, mogą się różnić w poszczególnych urzędach), albo by skutek był różny w zależności od godzin funkcjonowania urzędu. Bez znaczenia jest to, że korespondencja elektroniczna wpłynęła już po godzinach pracy. Wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania nie zasługiwał więc na uwzględnienie. W świetle art. 58 § 1 k.p.a. przywrócenie terminu na prośbę zainteresowanego jest możliwe tylko, gdy uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Dodał ponadto, że wbrew twierdzeniom skarżącego, jeżeli przyczyną przywrócenia terminu są okoliczności związane z COVID-19, konieczne jest także wykazanie ich wpływu na brak możliwości zrealizowania czynności w terminie i brak winy w jego niedochowaniu. Tego jednak zobowiązany nawet nie próbował wykazać. Skargę na ww. postanowienie GINB z [...] lutego 2022 r. złożył Rejonowy Zarząd Infrastruktury w K. i domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił naruszenie: - art. 39¹ k.p.a. w zw. z art. 46 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wskazana w UPP data i godzina stanowi potwierdzenie doręczenia decyzji, a tym samym uznanie, że doręczenie ww. decyzji nastąpiło 8 listopada 2021 r., co doprowadziło do błędnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy ustalenia, że doręczenie decyzji w 8 listopada 2021 r., a nie w dniu faktycznego jej odbioru - 9 listopada 2021 r., a w konsekwencji przyjęcia, że nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania; - art. 15 zzzzzn² ustawy COVID-19 w zw. z art. 58 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że we wniosku o przywrócenie terminu strona winna uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu; - art. 7a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej wyrażonej w art. 15 zzzzn² ww. ustawy, co doprowadziło do niesłusznego nałożenia na stronę obowiązku uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania; - art. 7 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, w tym m.in. wyjaśnieniach skarżącego, co doprowadziło do przyjęcia, że nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. - § 8 ust. 3, § 13 ust. 1 i § 14 pkt 5 rozporządzenia przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że poświadczenie doręczenia korespondencji elektronicznej jest tożsame z jej odebraniem. Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej p.p.s.a.) w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd kontrolował w tej sprawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2022 r. odmawiające - na mocy art. 59 § 2 w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. - przywrócenia Rejonowemu Zarządowi Infrastruktury w K. terminu do wniesienia odwołania od decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z [...] listopada 2021 r. nr [...] nakazującej usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego strzelnic sportowych i myśliwskich w kompleksie wojskowym [...] przy ul. P. w K. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kwestią sporną w rozpatrywanej było to, kiedy doszło do doręczenia doręczenia skarżącemu Rejonowemu Zarządowi Infrastruktury w K. jako podmiotowi publicznoprawnemu, będącemu jednocześnie stroną postępowania decyzji WINB z [...] listopada 2021r., a w konsekwencji czy skarżący zachował czternastodniowy termin do złożenia odwołania. |Sąd miał na uwadze, że w związku ze statusem publicznym skarżącego, doręczenia były dokonywane na jego elektroniczną skrzynkę podawczą | |zgodnie z art. 39² k.p.a., który stanowi, że w przypadku gdy stroną lub innym uczestnikiem postępowania jest podmiot publiczny | |obowiązany do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na podstawie art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o | |informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne doręczenia dokonuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą tego | |podmiotu. Przepisu art. 39¹ nie stosuje się. W takiej sytuacji zasady doręczeń określa m.in. art. 46 § 10 k.p.a., zgodnie z którym | |doręczenie pisma w formie dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3, | |następuje przez elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu, w sposób określony w tej ustawie. W przypadku doręczania pisma stronie | |będącej podmiotem publicznym na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu (ePUAP) następuje ono z chwilą wygenerowania urzędowego | |poświadczenia odbioru (poświadczenie przedłożenia), co następuje automatycznie z chwilą wprowadzenia pisma do systemu odbiorcy. Zgodnie| |bowiem z § 8 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów | |elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych – Dz.U. z 2018 r. poz. 180) doręczenia | |dokonywane za pomocą ePUAP uważa się za dokonane przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego, który utworzył na ePUAP | |elektroniczną skrzynkę podawczą. Za pomocą ePUAP możliwe jest przekazywanie doręczanych podmiotowi publicznemu dokumentów | |elektronicznych do jego systemu teleinformatycznego. Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia przesyłki skierowane na adres poczty | |elektronicznej podmiotu publicznego traktuje się jako przesyłki złożone w trybie niewymagającym potwierdzenia wniesienia podania. | |Stosownie do § 13 ust. 1 cyt. rozporządzenia w przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą | |podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system | |teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń (zob. opracowanie pt. "Wnoszenie o doręczanie pism za pomocą środków komunikacji | |elektronicznej w e-Urzędzie" – B. Czerwińska. Uniwersytet Wrocławski, str. 177) | |Poświadczenie doręczenia (przedłożenia) dokumentu elektronicznego w takim przypadku stanowi urzędowe poświadczenie odbioru (zob. wyroki| |NSA z 15 marca 2017 r., I OSK 1729/15 i z 19 maja 2017 r., I OSK 61/17 – CBOSA). Moment doręczenia prawodawca powiązał zatem wyłącznie | |z automatycznym odbiorem korespondencji przez podmiot publiczny. | Słuszne jest zatem stanowisko organu, że fakt nadania przesyłki i jednocześnie jej doręczenie dokumentuje wyłącznie UPP (Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia) i nie istnieje możliwość wygenerowania dokumentu UPD (Urzędowego Poświadczenia Doręczenia) podmiotowi publicznemu, jak zarzucał skarżący. Skoro w niniejszej sprawie dokument elektroniczny został wniesiony na informatycznym nośniku danych, zgodnie z warunkami korzystania z platformy ePUAP, to system automatyczne wygenerował UPP, które potwierdza, że dokument ten wpłynął do urzędu (§ 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). W związku z powyższym oraz wobec faktu, że decyzję z [...] listopada 2021 r. doręczono skarżącemu przez platformę ePUAP w dniu 8 listopada 2021 r. (zgodnie z UPP), to termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 22 listopada 2021 r. Natomiast odwołanie skarżący złożył 23 listopada 2021 r., a więc po terminie. Nie wykazał również, że uchybienie to nastąpiło bez jego winy. W świetle przytoczonych regulacji prawnych nie można było zgodzić się z argumentacją przedstawioną w skardze dotyczącą obowiązku wygenerowania Urzędowego Podpisu Doręczenia pisma podmiotowi publicznemu. Jeszcze raz powtórzyć należy, że ani ustawa o informatyzacji, ani rozporządzenie wykonawcze do tej ustawy nie przewidują dla elektronicznego doręczenia pisma podmiotowi publicznemu, nawet występującemu jako strona postępowania - wygenerowania UPD dla wykazania tego doręczenia. Odbywa się ono wyłącznie automatycznie przez wprowadzenie lub przeniesienie dokumentu do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego (art. 3 pkt 20 lit. b ustawy o informatyzacji). Skoro moment doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego został szczegółowo uregulowany w ww. przepisach i organ, zgodnie z zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP) - nie może odstąpić od ich stosowania, to rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało ocenić jako prawidłowe. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 151 p.p.s.a – skargę oddalił.