VII SA/Wa 70/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi D. L. – R. i W. R. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 27 października 2022 r., znak DLI-I.7621.17.2022.LB.5 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia 27 października 2022 r., znak: DLI-III.7621.17.2022.LB.5, Minister Rozwoju i Technologii (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm., dalej: "k.p.a."), po przeprowadzeniu postępowania z wniosku D L oraz W R o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia 29 czerwca 2022r. odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r., oraz decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 28 marca 2017 r., znak: AP-2.7840.47.2017.AN, - w części dotyczącej działek nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) i nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) z obrębu [...] i umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji w pozostałej części- utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., Nr [...], zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej łączącej drogę powiatową [...]- [...]z drogą krajowa nr [...] wraz z budową drogi gminnej do Centrum Magazynowego wzdłuż drogi krajowej nr [...] wraz z przebudową skrzyżowania z drogą krajową nr [...]" i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na słuszny interes społeczny zgodnie z wnioskiem inwestora. Od decyzji Starosty [...] zostało wniesione odwołanie. Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia 28 marca 2017 r., znak: AP-2.7840.47.2017.AN, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]z [...] lutego 2017 r. Pismem z dnia 7 września 2020 r. D L oraz W R wnieśli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący wyjaśnili, iż "organ wydając przedmiotową decyzję, zaniedbał kwestię dostępu do drogi publicznej działki [...] dokonując wadliwego podziału działki [...], a w konsekwencji wydzielenie działki nr [...] bez zapewnienia tej działce dostępu do drogi publicznej poprzez działki będące we władaniu Skarbu Państwa lub Gminy [...]", co ich zdaniem świadczy o rażącym naruszeniu prawa. Po zapoznaniu się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]z [...] lutego 2017 r. MRIT decyzją z 29 czerwca 2022 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] oraz decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 28 marca 2017 r., utrzymującej w mocy ww. decyzję Starosty [...] - w części dotyczącej działek nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) i nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) z obrębu [...]; w pozostałej części umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...]Nr [...]z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...]oraz decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 28 marca 2017 r., znak: AP-2.7840.47.2017.AN. Następnie po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister decyzją z dnia 27 października 2022r. utrzymał w mocy własna decyzję z dnia 29 czerwca 2022r. W uzasadnieniu MRIT wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Oznacza to, że Minister, rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy weryfikuje ten akt administracyjny. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. Minister stwierdził, że decyzja Starosty [...]i decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego nie są obarczone żadną z wad skutkujących stwierdzeniem ich nieważności, gdyż nie zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, nie zostały wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, nie zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie były niewykonalne w dniu ich wydania, w razie ich wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawierają wady powodującej ich nieważność z mocy prawa. W przedmiotowym wniosku o stwierdzenie nieważności skarżący sformułowali przede wszystkim zarzuty dotyczące pozbawienia dostępu do drogi publicznej działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], obręb [...] i powiązali to z zarzutem rażącego naruszenia art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zw. z art. 23 specustawy drogowej. Organ wskazał, że sposób sformułowania zarzutów dotyczących pozbawienia dostępu do drogi publicznej ww. działki nr [...] i następnie ich uzasadnienie, jednoznacznie wskazują na to, że skarżący domagają się kontroli decyzji Starosty [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego w sposób właściwy i zastrzeżony dla postępowania zwykłego (postępowania odwoławczego w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), a nie w sposób właściwy dla postępowania nadzwyczajnego (w sprawie stwierdzenia nieważności). Minister podkreślił, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może być ponowne rozpatrzenie sprawy, co do istoty i nie może ono przeradzać się w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się wszystkie zarzuty stron. Taka praktyka stanowiłaby naruszenie zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 k.p.a. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art. 156-158 k.p.a. i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy zachodzą lub też nie zachodzą przesłanki takiego orzeczenia, wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. MRiT wyjaśnił, że wszystkie inne uchybienia przepisów, czy to prawa materialnego, czy to prawa procesowego, które nie stanowią rażącego naruszenia prawa, powinny być kwestionowane w zwyczajnym toku postępowania administracyjnego. W analizowanym przypadku Skarżący nie wnieśli odwołania od decyzji Starosty [...], a zatem wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, nie może oczekiwać rozpoznania jego sprawy w taki sposób, jaki rozpatruje się odwołanie od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W odniesieniu do zarzutów, MRiT wskazał, że dostęp do drogi publicznej może mieć charakter bezpośredni lub pośredni. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie działki względem drogi publicznej, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej tej działki z wyłączeniem konieczności wykorzystania innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Natomiast dostęp pośredni do drogi publicznej polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki oddzielającej daną działkę od drogi publicznej i jest możliwy poprzez ustanowienie służebności drogowej, bądź poprzez drogę wewnętrzną. Organ wyjaśnił, że na inwestorze realizującym inwestycję drogową ciąży jedynie obowiązek zapewnienia nieruchomościom dostępu do drogi publicznej. Dojazd ten ma być odpowiedni, co nie oznacza, że ma być zgodny z oczekiwaniami stron skarżących. Brak jest bowiem przepisu prawa, który nakazywałby zapewnienie określonego charakteru dostępu do drogi publicznej, bądź projektowanie dostępu zgodnie z żądaniem osoby zainteresowanej. Organ zauważył, że z przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego, wynika że do działki nr [...], zaprojektowany został zjazd w km 0+077.30 na działce nr [...], objętej obowiązkiem przebudowy zjazdu. W związku z tym ww. działka [...] została w części ograniczona w korzystaniu ze względu na konieczność budowy tego zjazdu. MRiT wyjaśnił, że przepisy specustawy drogowej, jako aktu o szczególnych charakterze, regulującego w sposób ekstraordynaryjny kwestie budowy dróg, w tym zasady lokalizowania i budowy zjazdów, wprost przewidują możliwość budowy zjazdów na nieruchomościach niestanowiących pasa drogowego (art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h, i, j tej ustawy). Istotą tych przepisów jest umożliwienie budowy tego rodzaju elementów, bez konieczności przejmowania nieruchomości prywatnych właścicieli, jedynie na podstawie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, czyli tzw. służebności publicznej. Działka nr [...], mimo że pozostaje własnością dotychczasowego właściciela, jest ograniczona w korzystaniu w związku z koniecznością zapewnienia dostępu do drogi dla działki nr [...]oraz nr [...] a tym samym zostaje zapewniony dostęp do drogi publicznej dla tej ostatniej działki. Organ wskazał, że zarzut skarżących co do naruszenia art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 specustawy drogowej, nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż inwestor zapewnił skarżącym dostęp do drogi publicznej poprzez ww. zjazd. Oznacza to także, iż podział działek nr [...]i [...] został dokonany w sposób prawidłowy. Zdaniem organu inwestor wypełnił ciążący na nim obowiązek zapewnienia nieruchomości skarżących dostępu do drogi publicznej, zaś organ orzekający w sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej nie posiadał uprawnień do nakazania inwestorowi zmiany przyjętych rozwiązań, w tym w zakresie zaprojektowanego zjazdu, w sytuacji gdy pozostają one zgodne z obowiązującymi przepisami. Podsumowując, organ odwoławczy wskazał, że decyzja Starosty [...], utrzymana w mocy decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego w części dotyczącej działki nr. [...], nie jest obarczona wadą wymienioną wart. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. nie została w ww. zakresie wydana z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Ponadto, jak już wskazano w niniejszej decyzji, Minister uznał, iż zaskarżona decyzja w ww. części nie jest obarczona żadną inną wadą kwalifikowaną, stanowiącą podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli D L i W R, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący zarzucili kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...], chociaż wydzielona w wyniku tej decyzji działka nr [...]nie posiada dostępu do drogi publicznej, art. 7 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez nierozważenie przez Organ możliwości orzeczenia, iż zaskarżona decyzja Starosty [...]została wydana z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę MRiT wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 27 października 2022r. , utrzymująca w mocy własne rozstrzygniecie z dnia 29 czerwca 2022r. odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 28 marca 2017r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...]Nr [...] z dnia [...] lutego 2017r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej łączącej drogę powiatową [...]- [...] z drogą krajowa nr [...]wraz z budową drogi gminnej do Centrum Magazynowego wzdłuż drogi krajowej nr [...]wraz z przebudową skrzyżowania z drogą krajową nr [...]". Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż wydana ona została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex Nr 299851), w którym Sąd przyjął, iż "działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego". Zatem, organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W omawianym postępowaniu organ nadzoru ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości natury procesowej, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się -co należy w tym miejscu podkreślić- na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawa, który obowiązywał w dniu wydania tej decyzji. Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071). Uchybienie powodujące rażące naruszenie prawa, jest oczywistym naruszeniem prawa i kiedy wywołuje skutki społeczne, których nie można zaakceptować w praworządnym państwie, a dobrami szczególnie chronionymi powinno być ludzkie życie, zdrowie oraz mienie (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2013 r., VII SA/Wa 1802/13, LEX nr 1408022). Tym samym dopiero jeżeli stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej, może być ocenione jako naruszenie rażące (por. też wyrok NSA z 9 września 1998 r., II SA 1249/97, LEX nr 41819: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia. W świetle przedstawionej argumentacji należało podzielić stanowisko organu, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 28 marca 2017r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...]z dnia [...] lutego 2017r. W pierwszej kolejności na aprobatę zasługuje, ograniczenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...] lutego 2017r oraz Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 28 marca 2017r. jedynie co do działki nr ew. [...] powstałej z podziału działki nr ew. [...]) i działki nr ew. [...] ( powstałej z podziału działki nr ew. [...]) z obrębu [...], bowiem jedynie w tej części wnioskodawcy mieli interes prawny w żądaniu prowadzenia postępowania nadzorczego wobec tej decyzji. Działka nr ew. [...] stanowi bowiem własność skarżących ( KW Nr [...]), zaś na działce nr ew. [...]zlokalizowany został zjazd do działki nr ew. [...]. W pozostałym zakresie prowadzenie postepowania nadzorczego w stosunku do omawianych decyzji było bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Kontrolowane w trybie nadzoru decyzje zostały wydane w reżimie prawnym wynikającym z ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, ze zm., dalej: specustawa drogowa). Wskazać należy, iż w przypadku inwestycji liniowych – takich jak przedsięwzięcie, którego dotyczy zaskarżona decyzja – zakres chronionego interesu prawnego stron jest zasadniczo determinowany tym, na ile przedmiotowa inwestycja oddziałuje na ich prawa rzeczowe wynikające zwłaszcza z własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Powyższe powoduje, że o tym, czy dany podmiot jest stroną danego postępowania i jakie w tym zakresie uzyskuje uprawnienia procesowe, decyduje przysługujący mu interes prawny. Jego realność i konkretność powodują, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej (dalej: ZRID) wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy drogowej może podlegać badaniu na żądanie strony tylko w tej części, w której odnosi się ona do jej interesu prawnego (por. wyrok NSA z 6 stycznia 2006 r., II OSK 364/05; wyrok NSA z 29 listopada 2013 r., II OSK 1539/12, wyrok WSA w Warszawie z 22 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 1396/20, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy wyjaśnić, że zarzuty skarżących koncentrowały się na okoliczności pozbawienia bezpośredniego dostępu do drogi publicznej działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], obręb [...]., na skutek wydania decyzji Starosty [...]z dnia [...] lutego 2017r. Jak wynika z projektu budowalnego zatwierdzonego powyższą decyzją, do działki nr ew. [...]zaprojektowany został zjazd w km 0+077.30 na działce nr ew. [...], objętej obowiązkiem przebudowy zjazdu. W związku z tym działka nr ew. [...] została w części ograniczona w korzystaniu z uwagi na konieczność budowy zjazdu. Takie rozwiązanie znajduje podstawę w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. "h" specustawy drogowej. Zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. W ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że w związku z realizacją inwestycji drogowej konieczne jest zapewnienie, aby każda nieruchomość posiadała dostęp do drogi publicznej. Dlatego też w ramach realizacji inwestycji drogowej możliwe jest ograniczenie korzystania a nawet wywłaszczenie nieruchomości w celu budowy zjazdu, w tym także do innej nieruchomości (por. wyroki NSA z 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1472/18, z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2572/15). Zgodnie z art. 93 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 specustawy drogowej( odsyłającego w sprawach nieuregulowanych do u.g.n.)- podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie działki względem drogi publicznej, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej tej działki z wyłączeniem konieczności wykorzystania innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Natomiast dostęp pośredni do drogi publicznej polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki oddzielającej daną działkę od drogi publicznej i jest możliwy poprzez ustanowienie służebności drogowej, bądź poprzez drogę wewnętrzną. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca, ani w specustawie drogowej ani w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie nałożył na inwestora realizującego inwestycję drogową obowiązku zapewnienia nieruchomością bezpośredniego dostępu do drogi publicznej czy też uwzględnienia żądania podmiotu zainteresowanego co do charakteru takiego dostępu. Nie ulega natomiast wątpliwości, że dostęp pośredni dla działki nr ew. [...]został przez inwestora zapewniony poprzez zjazd z drogi publicznej na działkę nr ew. [...]i ograniczenie właściciela w korzystaniu z niej w związku z koniecznością zapewnienia takiego dostępu. Dodatkowo zauważyć trzeba, iż zgodnie z § 8a ust 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, z późn. zm.), obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej może być realizowana m.in. przez inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym. W kontekście powyższych ustaleń, nie sposób czynić Wojewodzie Zachodniopomorskiemu zarzutu dotyczącego naruszenia art. 93 ust. 3 oraz art. 120 u.g.n. w zw. z art. 23 specustawy drogowej. Podkreślić przy tym trzeba, że liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją, zaś proporcjonalność rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej w zakresie ograniczenia prawa własności była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, w którym Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi (por. wyr. NSA z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 156/21). Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a). Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w art. 11f ust. 1 specustawy, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. Niedopuszczalna jest ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora (tak NSA w wyrokach: z 25 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 524/16 i z 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 762/13, z 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 203/17, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice (zob. wyroki NSA: z 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1705/17, z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2572/15, z 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1373/16, z 25 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 524/16, z 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 2334/15, z 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 106/15, z 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 3221/14, z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2621/12, z 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 93/14, z 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 762/13, z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 432/13, z 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1968/10, z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2416/10). Konkludując należało uznać za prawidłowe stanowisko organów obu instancji , że decyzja Starosty [...]z dnia [...] lutego 2017r. i utrzymująca ja w mocy decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 28 marca 2017r. nie wypełniła dyspozycji art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., co czyni zarzuty skargi nieuzasadnionymi. Skoro więc kontrolowane w trybie nadzoru decyzje nie są dotknięte rażącymi naruszeniami prawa, to wbrew zarzutowi skargi, nie ma miejsca dla zastosowania art. 158 § 2 k.p.a., którego możliwość zastosowania jest uzależniona od wypełnienia dyspozycji art. 156 § 1 i § 2 k.p.a. Kwestia ta została również wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. W warunkach wskazanych art. 31 ust. 1 specustawy drogowej nawet wystąpienie przyczyn nieważnościowych z art. 156 k.p.a. nie uzasadnia stwierdzenia jej nieważności, a stwierdzenie jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w tych przepisach. W takiej sytuacji decyzja obarczona wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności będzie nadal obowiązywała, a stronom, które poniosły szkodę z powodu wydania decyzji obarczonej taką wadą będą przysługiwały roszczenia odszkodowawcze. Taka wykładnia wskazanego przepisu uzyskała aprobatę w przeważającej części orzecznictwa sądowoadministracyjnego, czego wyrazem były wyroki NSA z 7 września 2010 r., II OSK 1299/10, z dnia 17 września 2009 r., II OSK 993/09 i z dnia 3 listopada 2011 r., II OSK 1947/11. Jednak, czego skarżący nie chcą zauważyć, warunkiem sine qua non zastosowania powyższego przepisu jest "wystąpienie przyczyn nieważnościowych z art. 156 k.p.a". które w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2022r., poz.329).