VII SAB/Wa 148/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M.G. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie sprawowania nadzoru nad niepaństwowym zasobem archiwalnym postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz skarżącego M.G. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.

M. G. pismem z 9 sierpnia 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej Minister, Organ). Wnosił w niej o: stwierdzenie, że MKiDN dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie MKiDN do pełnienia nadzoru nad niepaństwowym zasobem archiwalnym, a szczególnie o pełnienie tego nadzoru nad Archiwum i Biblioteką Kapituły Katedralnej w Ł. (dalej: AiBKK) oraz nad Archiwum Diecezji Ł. (dalej: AD.); nałożenie grzywny na MKiDN. Jeśli jest to dopuszczalne przez prawo, to o zasądzenie tej grzywny na jego rzecz. W szczególności, o zobowiązanie MKiDN do przyznania na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 par. 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zgodnie z art. 149 par. 2); o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych. Uzasadniając skargę M. G. (dalej Skarżący) podniósł, że w jego ocenie bezczynność, której dopuścił się Minister, jest bezczynnością, o której mowa w art. 3 § 2, punkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku określonym w punkcie 4. W ocenie Skarżącego Organ dopuścił się bezczynności w przypadku innych niż w punktach 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów wymienionych w ww. punkcie 4 ustawy). Obowiązkami wynikającymi z przepisów prawa, z których nie wywiązało się MKiDN, są: - obowiązek nadzoru nad narodowym zasobem archiwalnym w zakresie zasobu niepaństwowego (mówią o tym art. 4 ust. 1 oraz art. 2 ust. 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach). - Udzielenie mu informacji gdzie obecnie znajdują się rejestry niepaństwowego zasobu archiwalnego, o których mowa w (uchylonym) art. 41 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, o co prosił w piśmie z 23 października 2022 r. (na s. 7, w części VII) i nie dostałem na to odpowiedzi. - Udzielenie mu odpowiedzi na argumenty i wyjaśnienie dlaczego Organ odmawia jakichkolwiek działań, aby rozwiązać problemy ze wskazanymi instytucjami w L., Np. nie dostał żadnej odpowiedzi w kwestii postulatów, które wymienił w piśmie z 23 października 2022 r. na s. 6 i 7, w części V. W dalszej części uzasadnienia, Skarżący wyjaśnił, że w dniu 25 września 2022 r. zwrócił się do Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych (dalej: NDAP) z wnioskiem o interwencję w AiBKK oraz AD. W piśmie wyszczególnił jakich nieprawidłowości dopuszczają się te instytucje. NDAP odmówił interwencji uzasadniając, że nie ma uprawnień do kontroli archiwów niepaństwowych (a więc także kościelnych). NDAP zupełnie pominął fakt, że dostał od ustawodawcy uprawnienie - a wręcz obowiązek - do nadzoru zasobów archiwów niepaństwowych (a więc także kościelnych). Art. 4 ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach brzmi: Nadzór nad narodowym zasobem archiwalnym sprawuje minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego za pośrednictwem Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych. Skarżący stwierdził, ze nie zgadza się z postawą NDAP, złożył skargę, gdyż NDAP ma obowiązek nadzorować niepaństwowy zasób archiwalny. Z kolei Minister zdaniem Skarżącego zignorował jakiekolwiek argumenty. Zaznaczył, że skarga dotyczy Organu, a ponadto w dniu 17 lipca 2023 r. zwrócił się ze skargą do Prezesa Rady Ministrów, przy czym nie przyniosła ona pomyślnych rezultatów. Konkludując swoje stanowisko zaznaczył, że wobec bezczynności Ministra praktycznie wszystkie obowiązki archiwów niepaństwowych wyrażone w rozdziale 4 "Niepaństwowy zasób archiwalny" mogą być zaniedbywane i nikt nie stoi na straży aby je przestrzegano. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska przedstawił stan sprawy, okoliczności skargi Skarżącego na NDAP do Organu, oraz kwestie związane z zasobem archiwów kościelnych. Wyjaśnił, że po przeanalizowaniu sprawy Minister pismem z 16 listopada 2022 r. (znak pisma: DMP-WA.050.15.2022.HS) uznał powyższą skargę za bezzasadną wskazując, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, NDAP jest centralnym organem administracji rządowej w zakresie państwowego zasobu archiwalnego. NDAP, jak i podległe mu archiwa państwowe nie posiadają kompetencji do kontroli postępowania z materiałami archiwalnymi w niepaństwowych jednostkach organizacyjnych, do jakich zaliczają się archiwa kościelne. Minister szczegółowo odniósł się do postawionych w skardze zarzutów i w rezultacie uznał, iż nie zaistniały okoliczności wskazujące na bezczynność Organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd uznał, że skarga jest niedopuszczalna. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), dalej: k.p.a. postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Wyłączenia spod właściwości sądów administracyjnych określa art. 5 p.p.s.a. Jak wskazano powyżej, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Oznacza to, że skarga na bezczynność przysługuje jedynie w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje i postanowienia oraz akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego (por. np. postanowienia NSA: z 21 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 423/17; z 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 801/10). W kontrolowanej sprawie Skarżący upatruje bezczynności Ministra w braku nadzoru nad niepaństwowym zasobem archiwalnym i tych przyczyn w jego ocenie istnieje bezczynność Ministra i NDAP. Jedynie w jednym zdaniu skargi wskazuje, że wnosił o udzielenie mu odpowiedzi gdzie znajdują się rejestry niepaństwowego zasobu archiwalnego (w piśmie z 23 października 2022 r) i nie otrzymał odpowiedzi. Jednocześnie co należy zaznaczyć Skarżący podnosi argumenty odnoszące się zarówno do Ministra jak i NDAP. Także z przedstawionych Sądowi akt wynika, że Skarżący złożył skargę na Ministra i NDAP do Prezesa Rady Ministrów. Pismem z 14 lipca 2023 r. złożył ponaglenie do Prezesa Rady Ministrów z powodu odmowy pełnienia ustawowego obowiązku nadzoru nad niepaństwowym zasobem archiwalnym. Analiza akt sprawy potwierdza także, że w piśmie z 23 października 2022 r. (k.74 akt) skierowanym do Ministra i zatytułowanym "Skarga na NDAP", Skarżący wnosił o udzielenie mu odpowiedzi gdzie znajdują się rejestry niepaństwowego zasobu archiwalnego. Odpowiedź na powyższe pismo Skarżący otrzymał pismem z 16 listopada 2022 r. Niewątpliwie pisma skierowane do Ministra czy NDAP, w tym skarga skierowana do Sądu, wskazują, że Skarżący jest zainteresowany prawidłowym nadzorem nad niepaństwowym zasobem archiwalnym. W tym tez upatruje bezczynności Ministra, domagając się aby Sąd zobowiązał Organ do pełnienia nadzoru nad niepaństwowym zasobem archiwalnym. Jak wynika z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2020 r. poz. 164 ze zm.), Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych jest naczelnym organem administracji rządowej w sprawach państwowego zasobu archiwalnego. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy, do zakresu jego działania należy w szczególności: koordynowanie działalności archiwalnej na terenie Państwa (pkt 1), wydawanie zezwoleń na czasowy wywóz określonych materiałów archiwalnych (pkt 3), czy nadzór nad gromadzeniem, ewidencjonowaniem, przechowywaniem, opracowywaniem, udostępnianiem i zabezpieczaniem materiałów archiwalnych oraz brakowaniem dokumentacji niearchiwalnej (pkt 4). Art. 4 ust. 1 ustawy powierza nadzór nad narodowym zasobem archiwalnym ministrowi , nadzór ten ma być realizowany za pośrednictwem NDAP. Zdaniem Sądu skarga podlega odrzuceniu, stosownie bowiem do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zarzucana w skardze Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego bezczynność dotycząca pełnienia nadzoru nad niepaństwowym zasobem archiwalnym - związana jest z realizacją uprawnień nadzorczych Ministra. Poza tym zarzucana przez Skarżącego bezczynność zarówno Ministra, jak i NDAP dotyczy braku udzielenia satysfakcjonującej odpowiedzi na jej pisma, a więc nie jest związana z żądaniem wydania aktu lub dokonaniem czynności, których obowiązek wydania lub dokonania wynikałby z przepisu prawa. Kognicja sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawie jest więc wyłączona (por. postanowienia WSA w Warszawie z: 11 kwietnia 2012 r., VII SAB/Wa 55/12, z 9 maja 2017 r., VII SA/Wa 2411/16). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając powyższe na względzie odrzucił skargę jako niedopuszczalną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż bezczynność organu nie dotyczyła prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., co oznacza, że sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi sąd orzekł w pkt 2 sentencji postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.