VII SAB/Wa 35/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. z siedzibą we W. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w postępowaniu zażaleniowym znak DOZ-OAiK.650.944.2021.KS I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do wydania aktu, II. stwierdza, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych, IV. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Stowarzyszenia E. z siedzibą we W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Pismem z 17 stycznia 2023 r. Stowarzyszenie [...] (dalej: "Stowarzyszenie") wniosło skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister") w zakresie rozpoznania sprawy w przedmiocie zażalenia na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 7 czerwca 2021 r. nr 391/2021 dotyczącego budynku przy ul. N. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 35 § 1, 2, 3 k.p.a. w z art. 12 § 1 w z art. 6 k.p.a. poprzez brak załatwienia sprawy we wskazanych w k.p.a. terminach. W związku z tym wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w ciągu jednego miesiąca oraz o stwierdzenie dopuszczenia się bezczynności przez Ministra z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowo-administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa, wedle norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Z akt sprawy wynika, że pismem z 21 czerwca 2021 r. skarżący wniósł zażalenie na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 7 czerwca 2021 r. nr 388/2021. Pismem z 15 stycznia 2023 r. Stowarzyszenie wniosło ponaglenie dotyczące rozpatrzenia zażalenia na postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 7 czerwca 2021 r. nr 388/2021 w związku z niezałatwieniem sprawy w ustawowym terminie oraz brakiem podania przyczyn opóźnienia. 2. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że sprawa została zakończona postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 15 marca 2023 r., sygn. DOZ-OAiK.650.944.2021.KS. oraz wniósł o umorzenie postępowania. Organ w uzasadnieniu stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ocenił fakt, że Stowarzyszenie jest organizacją społeczną, a ochrona zabytków należy do jego zadań statutowych, jak również to, że Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło, że za wszczęciem postępowania w sprawie wpisu budynku położonego przy ul. N. w O. oraz za udziałem Stowarzyszenia w tym postępowaniu przemawia interes społeczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. 1. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie formy – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zakresie braku rozpoznania zażalenia złożonego przez skarżące Stowarzyszenie na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 7 czerwca 2021 r. w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. Z art. 53 § 2 b p.p.s.a. wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z akt sprawy wynika, że takie ponaglenie skarżącej wpłynęło do organu. W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym stanowi art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Z kolei w myśl art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. 2. Przechodząc do rozważań czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze bezczynności Ministra w załatwieniu sprawy dotyczącej rozpatrzenia zażalenia wskazać należy, że z akt sprawy wynikają następujące ustalenia i sekwencje zdarzeń, mające istotne znaczenie w sprawie: - pismem z dnia 21 czerwca 2021 r. Stowarzyszenie wniosło zażalenie na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 7 czerwca 2021 r.; - pismem z dnia 15 stycznia 2023 r. Stowarzyszenie złożyło ponaglenie; - pismem z dnia 17 stycznia 2023 r. Stowarzyszenie wniosło do WSA w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zakresie rozpoznania sprawy w przedmiocie zażalenia na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 7 czerwca 2021 r,; - sprawa w II instancji została zakończona postanowieniem Ministra z 15 marca 2023 r., sygn. akt DOZ-OAiK.650.944.2021.KS. W związku z taką sekwencją zdarzeń i innych okoliczności sprawy Sąd uznał, że skarga częściowo zasługiwała na uwzględnienie. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, nie budzi wątpliwości Sądu, iż Minister nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki i pozostawał w bezczynności, nie dotrzymując terminów wynikających z k.p.a. 3. Zgodnie z art. 149 §1 p.p.s.a. "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania". Skoro jednak Minister w dniu 15 marca 2023 r. wydał postanowienie załatwiające sprawę skarżącego Stowarzyszenia (tzn. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą we W. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym), Sąd orzekając w niniejszej sprawie przyjął, iż postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania postanowienia stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Skoro bowiem przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez Sąd, doszło do wydania przez Ministra postanowienia z 15 marca 2023 r. to tym samym brak było podstaw do zobowiązania tego organu do wydania aktu w tym przedmiocie. 3. Jednocześnie Sąd stwierdził, że Minister dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia zażalenia skarżącego Stowarzyszenia i bezczynność ta miała miejsce z "rażącym" naruszeniem prawa. Stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności wymaga również dokonania oceny, czy bezczynność miała charakter "rażący" (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przyjmuje się, że "rażącym" naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. Sytuacja taka zachodzi, gdy potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok WSA w Poznaniu z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 106/19). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie wystarczyło proste zestawienie dat, aby stwierdzić "rażącą" bezczynność organu: a) zażalenie Stowarzyszenia zostało złożone do organu w piśmie z 21 czerwca 2021 r.; b) Minister rozpoznał zażalenie dopiero 15 marca 2023 r. wydając stosowne postanowienie. Zatem bezczynność Ministra w niniejszej sprawie trwała prawie 2 lata. W tym przypadku Sąd ocenił opóźnienie organu w wydaniu aktu jako mające miejsce z "rażącym" naruszeniem prawa. Dokonując takiej oceny Sąd miał na uwadze czas pozostawania organu w zwłoce po wpłynięciu do organu zażalenia skarżącego, oczywisty brak podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności przez ten okres oraz długość trwania całego postępowania w niniejszej sprawie, które zostało załatwione dopiero postanowieniem z 15 marca 2023 r. Zatem nie ulega wątpliwości, że sprawa była "procedowana" w organie przez prawie 2 lata. Nierozpoznanie przez organ zażalenia w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. niewątpliwie godzi w zasadę szybkości postępowania oraz zasadę zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej. Z tych też przyczyn Sąd uwzględnił skargę i stwierdził, że Minister dopuścił się bezczynności z "rażącym" naruszeniem prawa. 4. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej - charakter kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącej. Ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego uprawnienie do rozstrzygania w tym zakresie (w przywołanych przepisach użyto słowa "może"). Zarówno więc wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 listopada 2019 r., sygn. akt III SAB/Gd 58/19). Ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, czy przewlekłości (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 164/19). Sąd uznał, że w niniejszej sprawie wymierzenie grzywny organowi z urzędu (pomimo braku wniosku strony w tym zakresie) jest w pełni zasadne i konieczne. Wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona niedopuszczalnego, celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SAB/Gd 39/19). Taka naganna sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. W związku z tym Sąd wymierzył Ministrowi grzywnę w wysokości 500 zł (por. pkt III sentencji wyroku). 5. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł jak sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.