VIII SA/Wa 109/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 2 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej także: "SKO", "organ odwoławczy", "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania M. T. (dalej: "skarżący", "strona"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022r., poz.2000, ze zm.; dalej "k.p.a.") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. (dalej: "Prezydent R.", "organ I instancji") z 13 października 2022r. odmawiającą stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzje zostały wydane w następującym stanie sprawy. Decyzją z 13 października 2022r. (nr [...]) wydaną z up. Prezydenta Miasta R. odmówiono skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wnioskowanego w związku z opieką nad L.T.. Z uzasadnienia decyzji wynika, że powodem odmowy był fakt, że skarżący orzeczeniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 19 sierpnia 2022r. uznany został za całkowicie niezdolnego do pracy. Tak więc, wyklucza to świadomą rezygnację z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Ze względu na wykluczające się wzajemnie przesłanki - zdolności do pracy i niezdolności do pracy - nie można przyjąć, aby jednocześnie posiadać prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ poinformował jednocześnie, że przy rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy pominięto zapisy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu od tej decyzji, skarżący nie podzielił stanowiska organu jakoby fakt, iż orzeczeniem ZUS uznany za całkowicie niezdolnego do pracy, mógł stanowić przeszkodę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jego zdaniem nie oznacza to, że nie może pracować zawodowo. ZUS nie zabrania bowiem pracy osobom posiadającym taka grupę, a co za tym idzie przysługuje mu świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z treścią art. 17 u.ś.r. i przepis ten nie wyklucza go z jego pobierania. Również - w jego ocenie - fakt, iż ma on ustalone prawo do renty nie jest samodzielną negatywną przesłanką przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego. W takiej sytuacji, możliwe jest bowiem zawieszenie prawa do renty, zaś w aktach sprawy znajduje się jego oświadczenie o zawieszeniu prawa do renty w przypadku pozytywnego rozpoznania wniosku przez MOPS i wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium, wydając powołane na wstępie rozstrzygniecie przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie wskazując, że strona, 26 lipca 2022r. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem P. L. T. (ur. [...] r., rozwiedzionym), który orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w R. z 5 kwietnia 2013r. nr akt [...] - uznany został za trwale niezdolnego do samodzielnej egzystencji od lutego 2013r. Z akt sprawy wynikało również, że skarżący orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w R. z 2 grudnia 2021r. nr akt [...] uznany został za częściowo niezdolnego do pracy do 31.12.2026r. i z tego tytułu miał przyznaną do tego okresu rentę. Następnie, 19 września 2022r. skarżący przedłożył w organie I instancji kolejne orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w R. z 19 sierpnia 2022r. nr akt [...], którym uznany został za całkowicie niezdolnego do pracy do 31.12.2026r. i w orzeczeniu wskazano jednocześnie, że data powstania całkowitej niezdolności do pracy: czerwiec 2022r. SKO odnosząc powyższe okoliczności do stanu prawnego sprawy powołało, że zasady ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uregulowane zostały w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022r., poz.615 ze zm.; dalej "u.ś.r.), tj. w art. 17 ust. 1 pkt 4. W świetle tego przepisu uznało, że jednym z podstawowych i koniecznych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przy czym zwróciło uwagę, że przesłankę niepodejmowania zatrudnienia przez opiekuna (rezygnacji z zatrudnienia) na gruncie powołanego przepisu należy przy tym rozumieć i wykładać zgodnie z treścią art. 3 pkt 22 uś.r., w którym ustawodawca zawarł legalną definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na gruncie ustawy. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć lub z której musi zrezygnować osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi osoby niepełnosprawnej strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z 21.08.2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18). A zatem, zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19). Nie negując zatem zakresu sprawowanej przez skarżącego opieki nad ojcem stwierdziło jednak, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie została spełniona przesłanka dotycząca istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaną opieką. Skarżący bowiem ma orzeczoną okresową całkowitą niezdolność do pracy i z tego tytułu pobiera rentę. Tak więc, należy przyjąć, że ze względów biologicznych utracił on zdolność do podjęcia zatrudnienia w ogóle. W tych okolicznościach nie sposób uznać, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad ojcem, skoro pracy tej w ogóle nie może podejmować ze względu na swój stan zdrowia, o czym orzekł organ rentowy. Co nie pozostaje bez znaczenia, uznanie strony za osobę całkowicie niezdolną do podjęcia pracy zbiegło się w czasie z wnioskowaniem o świadczenie pielęgnacyjne. Skoro więc skarżący nie może jakiejkolwiek pracy podjąć, nie może także z niej zrezygnować ani też zaniechać jej podjęcia w rozumieniu ustawy, gdyż warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest posiadanie możliwości zatrudnienia, z której jednak wnioskodawca świadomie rezygnuje w celu podjęcia opieki nad osobą niepełnosprawną. Przez "możliwość podjęcia pracy" natomiast należy rozumieć posiadanie takich warunków osobniczych, w które (przy założeniu, że istnieje praca, której można się podjąć) w momencie decyzji w przedmiocie jej podjęcia, nie stwarzają żadnych ograniczeń do jej rozpoczęcia. W sytuacji jednak, gdy skarżący nie posiada możliwości zatrudnienia, nie można zaliczyć go do osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy (por. wyrok WSA w Łodzi z 4 marca 2022 r., II SA/Łd 650/21). Reasumując, Kolegium uznało, że skarżący nie spełnił przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy, a tym samym nie może on w chwili obecnej być uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "Sąd"), która ma charakter opisowy skarżący powtórzył co do zasady dotychczas prezentowaną argumentację w sprawie wskazując, że odmowa mu wnioskowanego świadczenia jest bezzasadna. Odpowiadając na skargę, Kolegium wystąpiło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 259; dalej "ppsa"), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Świadczenie pielęgnacyjne jest obok zasiłku pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego jednym ze świadczeń opiekuńczych, zaliczanym do świadczeń rodzinnych (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Przesłanki materialnoprawne przyznania świadczenia zostały uregulowane w art. 17 u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: pkt 1 - matce albo ojcu, pkt 2 - opiekunowi faktycznemu dziecka, pkt 3 - osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, pkt 4 - innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Z powołanych przepisów jasno wynika zatem, jak słusznie wywiodły organy w sprawie, że jednym z podstawowych i koniecznych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by opiekun osoby niepełnosprawnej (którym z woli ustawodawcy mogą być podmioty wymienione expressis verbis w art. 17 ust. 1 pkt 1-4) odpowiednio: nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przy czym na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy, jeżeli niepodejmowanie aktualnie zatrudnienia jest spowodowane właśnie koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia, lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Należy przypomnieć zatem, że jest to świadczenie rekompensujące brak możliwości uzyskiwania dochodu z pracy, w związku z jej niepodjęciem lub rezygnacją z niej, w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zgodnie z założeniami ustawodawcy celem świadczeń opiekuńczych, do których należy świadczenie pielęgnacyjne, jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej. Świadczenie pielęgnacyjne ma charakter świadczenia zasiłkowego, które miało zastąpić instytucję zasiłku stałego z ustawy o pomocy społecznej. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć lub z której musi zrezygnować osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18; dostępny pod adresem http://cbois.nsa.gov.pl). A zatem, zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19). Odnosząc treść tych rozważań do realiów rozpoznawanej sprawy przypomnieć należy, że skarżący jak ustalono orzeczeniem ZUS z 19 sierpnia 2022r. uznany został za całkowicie niezdolnego do pracy do 31 grudnia 2026r. i pobiera z tego tytułu rentę. Dodać trzeba, że jest to okoliczność bezsporna, a zatem nie kwestionowana przez stronę na żadnym etapie postępowania administracyjnego, również przed sądem. Jak wynika z treść art. 17 ust. 4 u.ś.r. skarżący nie mieści się w katalogu osób uprawnionych do przyznania wnioskowanego świadczenia w rozumieniu tego przepisu, który stanowi wprost, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (...) z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli (...). Jak stanowi art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 504) niezdolną do pracy w rozumieniu ustawy jest osoba, która całkowicie lub częściowo utraciła zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje odzyskania zdolności do pracy po przekwalifikowaniu, przy czym za całkowicie niezdolną do pracy rozumie się osobę, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy. Jak wynika z orzecznictwa sądowego, dokonując analizy pojęcia "całkowita niezdolność do pracy" należy brać pod uwagę zarówno kryterium biologiczne (stan organizmu dotkniętego schorzeniami naruszającymi jego sprawność w stopniu powodującym całkowitą niezdolność do jakiejkolwiek pracy), jak i ekonomiczne (całkowita utrata zdolności do zarobkowania wykonywaniem jakiejkolwiek pracy). Jeżeli więc skarżący posiada rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, należy przyjąć, że za równo ze względów biologicznych jaki i ekonomicznych, przynajmniej do 31 grudnia 2026 r., utracił zdolność do podjęcia pracy w ogóle. W tych okolicznościach, nie sposób przyjąć by skarżący nie podejmował pracy lub z takiej zrezygnował, jeśli pracy tej obecnie w ogóle nie może podejmować. O fakcie tym z resztą orzekł niezależnie organ rentowy a skarżący tego na żadnym etapie nie kwestionował. Prawidłowe zatem jest stanowisko organów w sprawie, które przyjęły, że skoro skarżący nie może podjąć jakiejkolwiek pracy, nie może także z niej zrezygnować ani też zaniechać jej podjęcia w rozumieniu u.ś.r., gdyż warunkiem do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego jest posiadanie możliwości zarobkowania, z której jednak wnioskodawca świadomie rezygnuje w celu podjęcia opieki. Przez "możliwość podjęcia pracy" natomiast należy rozumieć posiadanie takich warunków osobniczych, w które (przy założeniu, że istnieje praca, której można się podjąć) w momencie decyzji w przedmiocie jej podjęcia, nie stwarzają nam żadnych ograniczeń do jej rozpoczęcia. W sytuacji jednak, gdy skarżący nawet samej ów "możliwości" nie posiada, nie można zaliczyć go do osoby uprawnionej do świadczenia w rozumieniu art. art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. Z tych względów zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają bowiem prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Nadto przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie wyjaśniające, odpowiadało wymogom k.p.a. Natomiast sam fakt, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z oczekiwaniami i stanowiskiem skarżącego nie świadczy w ocenie Sądu o jej wadliwości. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, czyli skargę oddalił.