VIII SA/Wa 225/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 3 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] listopada 2020 r. Nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty oddala skargę

Syg. akt VIII SA/Wa 225/22 Uzasadnienie Rada Gminy w P. działając na podstawie art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym( DZ.U z 2020 roku, poz. 713 ze zm. dalej usg), art. 6 k ust.1 pkt 1, art. 6k ust.4a ustawy z 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach( DZ.U z 2020 roku, poz. 1439 ze zm. dalej jako ucpg) w dniu 25 listopada 2020 roku podjęły - uchwałę nr [...] w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalania stawki tej opłaty oraz uchwałę nr [...] w sprawie zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Pismem z dnia 22 lutego 2022 roku Prokurator Rejonowy w Z. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 25 listopada 2020 roku, nr [...] w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty( Dziennik Urzędowy województwa Mazowieckiego nr 2020.11644 z dnia 27 listopada 2020 roku). Przedmiotowej uchwale zarzucał: - istotne naruszenie art. 6k ust.4a ucpg i istotne naruszenie art. 18 ust.2 pkt 15 usg poprzez nieuregulowanie w przepisach zaskarżonej uchwały zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące( odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszania kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych). Z uwagi na powyższe skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi podnosił, iż doszło do istotnego naruszenia art. 6 k ust.4a ucpg i istotnego naruszenia art. 18 ust.2 pkt 15 usg poprzez nieuregulowanie w przepisach zaskarżonej uchwały zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady( odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszania kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych). Zgodnie z art. 6k ust.4a przedmiotowej uchwały Rada Gminy w drodze uchwały zwalnia w części za opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady. W zaskarżonej uchwale nie przewidziano takiego zwolnienia. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów ustrojowych oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Nie jest konieczne jego rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia o jakim mowa w art. 156 §1 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podnosił, że zgodnie z art. 6k ust.4a ucpg rada gminy w drodze uchwały, zwalania w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszania kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Z przywołanego przepisu nie wynika obowiązek określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz zwolnienia w części z tej opłaty w tym samym akcie prawa miejscowego. Jest to o tyle kluczowe dla zasadności wniesionej skargi w sytuacji gdy podczas posiedzenia Rady Gminy [...] w dniu 25 listopada 2020 roku oprócz zaskarżonej uchwały podjęto również uchwałę nr [...] w sprawie zwolnienia z części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W jej treści organ powołując się na art. 6k ust.4a ucpg zwolniła w części z opłaty właścicieli nieruchomości kompostujących bioodpady w kompostowniku przydomowym określając wysokość zwolnienia. Tym samym gmina zrealizowała obowiązek wynikający z cytowanego przepisu ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 usg, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do usg, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 ww. ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy także mieć na uwadze zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Oznacza to, że za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając do niej koniecznych regulacji (wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., II SA/Gl 629/06, publ. Lex nr 340155). Zaskarżając uchwałę Prokurator zarzucił istotne w jego ocenie naruszenie art. 6k ust. 4a ustawy o utrzymaniu czystości i istotne naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 usg przez nieuregulowanie w przepisach zaskarżonej uchwały zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące (odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych). Sąd nie podzielił oceny Prokuratora, że uchwała jest dotknięta istotnym naruszeniem prawa, którego charakter uzasadnia wyeliminowanie jej w całości z obrotu prawnego, gdyż aktualnie jako niekompletna nie może funkcjonować w obrocie prawnym. W ocenie Sądu ma znaczenie i nie pozostaje bez wpływu okoliczność podjęcia przez Radę Gminy w [...] w dniu 7 marca 2022 r., również uchwały [...] w sprawie zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, która to uchwała została podjęta w wykonaniu dyspozycji zawartej w art. 6k ust. 4a ucpg. W takiej sytuacji nie można uznać, że doszło do istotnego naruszenia prawa w postaci pominięcia uchwałodawczego w zakresie nieuregulowania sprawy zwolnienia z części opłaty za odpady przez osoby mieszkające w domach jednorodzinnych i kompostujących bioodpady. Fakt, iż w tym zakresie zostały podjęte dwie uchwały regulujące tę problematykę nie można uznać za istotne naruszenie prawa. Kwestie zasad techniki prawodawczej zostały uregulowane w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 roku w sprawie ,, Zasad techniki prawodawczej ‘’( DZ.U z 2016 roku, poz. 283 dalej rozporządzenie). Zgodnie z § 143 rozporządzenia do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 132, w dziele I w rozdziałach 1 -7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych – również w dziale I w rozdziale 9, chyba , że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zgodnie z przywołanym przepisem zasady techniki prawodawczej stosuje się również do aktów prawa miejscowego. Jednocześnie ten przepis nakazuje stosować do tych projektów § 119 rozporządzenia, który wyraża zasadę, będąca przeciwieństwem zasady wyrażonej w § 138 ust. 2 rozporządzenia. Ponieważ akty prawa miejscowego są aktami powszechnie obowiązującymi, należy zdaniem Sądu opowiedzieć się za odpowiednim stosowaniem zasady wyrażonej w § 119, a nie zasady wyrażonej w § 138 ust.2 rozporządzenia. Tak więc w ocenie Sądu bardziej racjonalnie jest regulowanie kompleksowo spraw przekazanych do unormowania w upoważnieniu. Podobna zasada kompleksowości uregulowania odnosi się ustawy, która winna regulować wyczerpująco daną dziedzinę- § 2 rozporządzenia. Faktycznie jednym z czynników mających wpływ na skuteczność oddziaływań za pomocą prawa jest czytelność systemu prawnego. System powinien być tak skonstruowany, by umożliwić zainteresowanym odnajdywanie odpowiedzi na pytania prawne w możliwie najdogodniejszy sposób. Kwestia zasady kompletności uregulowań była przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego – między innymi w orzeczeniu z 26 września 1989 roku, K 3/89, OTK 1989 r, nr 1, poz. 5 gdzie sąd konstytucyjny wskazywał, że Konstytucja RP nie zawiera postanowień nakładających na sejm obowiązku ujmowania określonej materii w jednym akcie, regulującym ja w sposób wyczerpujący. Organ skorzystał z zasady z § 138 ust.2 rozporządzenia – na podstawie jednego przepisu prawnego, o którym mowa w §134, iż można wydać więcej niż jedną uchwałę albo więcej niż jedno zarządzenie. W ocenie Sądu zastosowany przez organ sposób aby materię związaną z wyborem metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty oraz materię w zakresie zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uregulować w dwóch odrębnych uchwałach, które zostały podjęte w jednej dacie można uznać za uchybienie, co do zasad techniki prawodawczej, ale nie można zakwalifikować go jako istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust.4 usg. Wbrew stanowisku strony skarżącej nie doszło do pominięcia uchwałodawczego i poza regulacją prawną nie pozostała kwestia zwolnienia z części opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.