I GSK 122/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. SKA w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2026/23 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. SKA w K. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 7 września 2023 r. nr DOPI-84000-OR1400029/22 w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A Sp. z o.o. SKA w K. na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2026/23 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę A sp. z o.o. sp. komandytowo-akcyjnej z siedzibą w K. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 7 września 2023 r. nr DOPI-84000-OR1400029/22 w przedmiocie oceny wniosku o objęcie przedsięwzięcia wsparciem. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 14 listopada 2022 r. A spółka (z o. o., czy komandytowo-akcyjna) z siedzibą w K. złożyła wniosek o objęcie wsparciem przedsięwzięcia "[...]", w ramach inwestycji finansowanych ze środków planu rozwojowego Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO). Celem realizacji projektu jest ograniczenie wpływu kosztów energii elektrycznej przewidzianych na produkcję podłoża do produkcji pieczarek. Pismem z dnia 7 grudnia 2022 r. ARiMR w Warszawie poinformowała, że przedsięwzięcie nie podlega wsparciu z uwagi na niespełnienie warunku określonego w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 sierpnia 2022 r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielenia wsparcia dla mikro, małych i średnich przedsiębiorstw na wykonywanie działalności w zakresie przetwórstwa lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, rybołówstwa lub akwakultury w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz. U. z 2022 r., poz. 1819 – powoływanego dalej jak rozporządzenie KPO). ARiMR wskazała, że z dokumentów dostarczonych przez spółkę wynika, że prowadzi ona działalność polegającą na produkcji podłoża do hodowli pieczarek i przedsięwzięcie opisane we wniosku także dotyczy tej działalności. W przypadku takiej działalności nie został spełniony warunek wskazany w rozporządzeniu KPO. Planowana inwestycja zakłada przetwarzanie produktów nierolnych (gips, pomiot kurzy, grzybnia, dodatek białkowy), a cała działalność dotyczy produkcji roślinnej (rozmnażania roślin) i nie wpisuje się w plan rozwoju dla działania "Inwestycje na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych oraz budowy odporności podmiotów uczestniczących w łańcuchu". Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ARiMR pismem z dnia 7 września 2023 r. podtrzymała stanowisko zawarte w piśmie z dnia 7 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2026/23 skargę spółki A z siedzibą w K. na informację ARiMR z dnia 7 września 2023 r. w przedmiocie oceny wniosku o objęcie przedsięwzięcia wsparciem skargę stwierdził, że powodem odmowy przyznania wnioskowanego wsparcia było to, że planowane przez skarżącą przedsięwzięcie nie spełniło warunku określonego w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia KPO. Wynikało to z tego, że planowana przez spółkę inwestycja polegająca na produkcji podłoża do uprawy pieczarek zakłada przetwarzanie także produktów nieobjętych załącznikiem I do TFUE. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że sformułowanie w § 3 ust. 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia KPO "przetwarzanie lub wprowadzanie do obrotu produktów rolnych, rybołówstwa lub akwakultury objętych załącznikiem I do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (...)" ma charakter katalogu zamkniętego produktów. Sąd wskazał, że omawiany załącznik I do TFUE zawiera listę, o której mowa w art. 38 Traktatu, w którym – w jego ust. 1 – zdefiniowano "produkty rolne", przez które należy rozumieć płody ziemi, produkty pochodzące z hodowli i rybołówstwa, jak również produkty pierwszego przetworzenia, które pozostają w bezpośrednim związku z tymi produktami. Zdaniem Sądu I instancji objęcie wsparciem w rozpoznawanej sprawie mogłaby zostać produkcja podłoża do uprawy pieczarek, gdyby do jej wytworzenia użyte były wyłącznie surowce wymienione w załączniku I do TFUE. W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 i 3 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wraz z załącznikiem I do TFUE, przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że surowce służące do produkcji podłoża nie stanowią produktów rolnych, gdy z analizy stanu faktycznego oraz prawnego wynika, że surowce te stanowią produkty rolne zgodnie z załącznikiem I do TFUE, co w konsekwencji do dokonania błędnych ustaleń faktycznych; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia KPO, przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżąca przetwarza produkty rolne i wytwarza w ramach tego procesu produkty nierolne, a zatem spełnia przesłanki objęcia wsparciem finansowym, o którym mowa w niezastosowanym przepisie; 3) rażące naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (dalej: u.z.p.p.r.) poprzez brak wszechstronnego rozważenia przedstawionych przez skarżącą okoliczności oraz odmowę dofinansowania projektu w oparciu o przesłankę, która nie znajduje oparcia w aktach regulujących przeprowadzenie konkursu, co narusza zasadę przejrzystości reguł, a w szczególności poprzez przyjęcie, że wniosek o dofinansowanie zawiera dane niezgodne ze stanem faktycznym przy braku podstaw faktycznych i prawnych dla takiego ustalenia. Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy w pierwszej kolejności wskazać, że sposób ich sformułowania na gruncie rozpatrywanej sprawy powoduje, że mogą one podlegać łącznej ocenie zarówno w zakresie naruszeń prawa materialnego, jak i procesowego. W gruncie rzeczy sprowadzają się one do kwestionowania stwierdzonego przez organ, a zaakceptowanego w zaskarżonym wyroku stanowiska, zgodnie z którym brak jest podstaw do przypisania działalności prowadzonej przez skarżącą spółkę cech uzasadniających objęcie wsparciem przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej na potrzeby produkcji podłoża do uprawy pieczarek. Skarżący kasacyjnie podnosi naruszenie zarówno przepisów krajowych w postaci art. § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia KPO oraz art. 28 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a także prawa europejskiego w postaci art. 38 ust. 1 i 3 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w z załącznikiem I do TFUE. W ocenie autora skargi kasacyjnej niektóre z kwestionowanych przez organ administracji, przy akceptacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, składniki wykorzystywane do produkcji podłoża do pieczarek stanowią produkty rolne w rozumieniu załącznika, o którym mowa w art. 38 ust. 3 Traktatu. Podnosi w szczególności, że pomiot kurzy stanowiący 14,64% produktu powinien zostać zaklasyfikowany jako pozostałość i odpad przemysłu spożywczego (rozdział 23 załącznika), a dodatek białkowy stanowiący 10,69% produktu powinien zostać zakwalifikowany jako produkty przemysłu młynarskiego, o którym mowa w rozdziale 11 załącznika pierwszego do TFUE. Poza dyskusją, w ocenie autora skargi kasacyjnej w załączniku nie został wymieniony gips, stanowiący jednak jedynie 0,45% podłoża do pieczarek. Poza tym w skardze kasacyjnej podniesiono, że załącznik wymieniający produkty rolne był tworzony wiele lat temu i odbiega od realiów dzisiejszych czasów. Naczelny Sąd Administracyjny doceniając powagę podnoszonych w skardze kasacyjnej argumentów podzielił jednak zaprezentowane w tej sprawie stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że możliwość wydatkowania środków publicznych w tej sprawie podlega ścisłym unormowaniom przewidzianym zarówno w prawie krajowym, jak i europejskim, a obowiązkiem zarówno organu ARiMR orzekającego w sprawie, jak i Sądu I instancji kontrolującego legalność działania organu powinno być w szczególności uwzględnienie pierwszoplanowego celu jaki w tej sprawie stanowi wsparcie w zakresie przetwórstwa lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, rybołówstwa lub akwakultury w ramach inwestycji. Co warte podkreślenie wydatkowanie tego typu środków podlega ścisłej interpretacji i swoistemu rygorowi prawnemu, który powinien towarzyszyć wydatkowaniu środków publicznych, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Od początku bowiem wskazywano, że powodem odmowy przyznania wnioskowanego wsparcia było to, że planowane przez skarżącą przedsięwzięcie nie spełniło warunku określonego w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia KPO. Wynikało to z tego, że planowana przez spółkę inwestycja w postaci produkcji podłoża do uprawy pieczarek zakładała przetwarzanie także produktów nieobjętych załącznikiem I do TFUE. Stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego w tej sprawie wyroku jest prawidłowe i nie wpływa na nie kwestionowane w skardze kasacyjnej niezaliczenie dwóch produktów w postaci pomiotu kurzego i dodatku białkowego do produktów rolnych wymienionych w art. 38 ust. 1 i 3 (oraz załączniku) TFUE. Składniki te nie zostały bowiem wprost wymienione w załączniku do Traktatu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje zatem, że wsparciem producentów w zakresie przetwórstwa lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, rybołówstwa lub akwakultury w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia KPO w związku z art. 38 ust. 1 i 3 (z załącznikiem I) TFUE może zostać objęta produkcja rolnicza, w tym produkcja podłoża do uprawy pieczarek wówczas, gdy do jej wytworzenia użyte zostały wyłącznie surowce wymienione w załączniku I do TFUE. Innymi słowy, na podstawie art. 38 ust. 1 Traktatu przez "produkty rolne" należy rozumieć płody ziemi, produkty pochodzące z hodowli i rybołówstwa, jak również produkty pierwszego przetworzenia, które pozostają w bezpośrednim związku z tymi produktami. Z kolei, art. 38 ust. 3 Traktatu wprowadza bardziej specyficzne i precyzyjne wyliczenie odsyłając do listy produktów rolnych zawartej w załączniku I do Traktatu. Nie budzi wątpliwości, że nie wszystkie składniki użyte do produkcji podłoża do produkcji pieczarek zostały wymienione we wspomnianym unormowaniu europejskim. Tym samym nie został spełniony warunek, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia KPO, co prawidłowo skutkowało odmową przyznania wsparcia dla przedsięwzięcia "[...]", w ramach inwestycji finansowanych ze środków planu rozwojowego Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności. Tym samym z chybione należało uznać zarzuty naruszenia w zaskarżonym wyroku prawa materialnego w postaci art. 38 ust. 1 i 3 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wraz z załącznikiem I do TFUE oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia KPO, jak również zarzut naruszenia przepisu procesowego w postaci art. 28 ust. 2 u.z.p.p.r. Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).