I GSK 1236/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Bd 332/18 w sprawie ze skargi R. L. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 26 lutego 2018 r. nr 0401-IEE.711.33.2018 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postepowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Bd 332/18 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę R. L. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 26 lutego 2018 r. nr 0401-IEE.711.33.2018 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 5 grudnia 2017 r. wpłynął do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy wniosek Pani R. L. z dnia 29 listopada 2017 r. o "wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów przez zobowiązanego [...] z dnia 28 sierpnia 2017 r." Postanowieniem z dnia 3 stycznia 2018 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – powoływanej dalej jako K.p.a) w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm. – powoływanej dalej jako u.p.e.a.) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącej o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Rozpoznając sprawę w postępowaniu zażaleniowym Dyrektor Izby Administracji Skarbowej postanowieniem z dnia 26 lutego 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia 3 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Bd 332/18 skargę R. L. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 26 lutego 2018 r. stwierdził, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącej o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zobowiązany składając taki wniosek nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Organ nadzoru może z urzędu wstrzymać czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne, nie może jednak wszcząć postępowania w takiej sprawie na wniosek zobowiązanego i to niezależnie od uzasadnienia tego wniosku. W sytuacji, gdy zobowiązany złoży wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny jest zobowiązany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji zasadnie zatem organ odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 i 23 § 1 i § 6 u.p.e.a. W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 1. art. 3 § 1 i 2 pkt 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że działanie organów administracji publicznej było prawidłowe, co uzasadniało oddalenie skargi, 2. art. 61 a) k.p.a. w związku z art. z art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez: - przyjęcie, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy odmowa wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zgłoszonych zarzutów była uzasadniona, - jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie daje podstaw do kwestionowania zasadności ustalenia przez organ nadzoru, niewystępowania "szczególnie uzasadnionego przypadku" dającego podstawę do wstrzymania egzekucji. Poza tym zarzucono naruszenie prawa materialnego w postaci art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że sprowadzają się one w gruncie rzeczy do kwestionowania stwierdzonego przez organ, a zaakceptowanego w zaskarżonym wyroku stanowiska, zgodnie z którym brak jest w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji regulacji umożliwiających wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w administracji na wniosek zobowiązanego, dlatego nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie takiego wniosku, a w konsekwencji w sprawie znajdował zastosowanie art. 61a K.p.a. w związku z art. 18 i 23 § 1 i § 6 u.p.e.a. Odnosząc się do tego zagadnienia prawnego należy wskazać, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, na podstawie art. 23 § 6 u.p.e.a. organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Literalne brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że ustawa nie normuje instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek dłużnika. Wniosek taki może jedynie stanowić podstawę do podjęcia przez ten organ czynności nadzorczych z urzędu (por. wyroki NSA z dnia 21 kwietnia 2023 r., sygn. akt III FSK 906/22, z dnia 23 lutego 2023 r., sygn. akt III FSK 192/22 oraz z dnia 14 listopada 2023 r., sygn. akt I GSK 72/20, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze powyższego przepisu wynika również, że wstrzymanie z urzędu postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych jest uprawnieniem organu nadzoru, a nie obowiązkiem i pozostaje w sferze tzw. uznania administracyjnego. Zgodnie zaś z orzecznictwem sądowym pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" odnosi się do sytuacji na jakie strona nie miała wpływu i które niezależne są od sposobu jej postępowania (jak np. w przypadku klęski żywiołowej, pożaru itp.). Innymi słowy, zobowiązany nie może swoim wnioskiem wymusić woli organu nadzoru nad organem egzekucyjnym w zakresie wstrzymania czynności egzekucyjnych. Wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego w trybie art. 23 § 6 u.p.e.a. nie ma charakteru przysługującego uczestnikom środka zaskarżenia, lecz jest środkiem nadzoru. Dlatego może zostać zastosowany wyłącznie z urzędu i zależy od uznania organu nadzoru. Z tego względu nie było podstaw prawnych do uruchomienia tego środka nadzoru na wniosek zobowiązanego, zatem nie doszło do naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., co zostało prawidłowo ocenione w zaskarżonym wyroku. Podkreślić przy tym należy, że na gruncie rozpatrywanej sprawy odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego, powołując art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 i 23 § 1 i § 6 u.p.e.a. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym, a zatem w rozpatrywanej sprawie ocenie podlegały przesłanki zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Poza powyższym należy stwierdzić, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 2 w związku z art. 151 p.p.s.a., ponieważ przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Naruszeniem tego przepisu indywidualnie mogłoby być orzeczenie przez sąd pierwszej instancji w innej sprawie niż należącej do kognicji sądowoadministracyjnej. Z kolei, przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter wynikowy i jego zastosowanie jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, autor skargi kasacyjnej jest zobowiązany bezpośrednio powiązać go z naruszeniem innych konkretnych przepisów, które to naruszenie Sąd I instancji wadliwie zaakceptował. W tym kontekście podkreślenia wymaga, że argumenty dotyczące bezzasadności zarzutu naruszenia art. 61a k.p.a. oraz 23 § 6 u.p.e.a., świadczą o dokonaniu przez sąd administracyjny w sposób prawidłowy kontroli działania administracji publicznej, w wyniku której oddalona została skarga, a zatem zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. jest bezzasadny. W kontekście zarzutu naruszenia przewidzianej na gruncie art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa należy stwierdzić, że niezadowolenie strony postępowania z wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem wynikającego z art. 8 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie sposób przyjąć, że wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej będzie zachowany tylko wówczas, gdy organy administracji będą wydawać rozstrzygnięcia, których oczekuje strona postępowania. Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, mając na uwadze charakter rozpoznawanej sprawy oraz wynikającą z akt sprawy trudną sytuację życiową skarżącej, który musiałby zostać obciążony kosztami postępowania. W odniesieniu do wniosku o przyznanie wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu – wymaga wyjaśnienia, że nie może być uznany za skuteczny z tego powodu, że jego adresatem nie jest Naczelny Sąd Administracyjny. Wynagrodzenie pełnomocnika wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu jest należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) i jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów art. 258 – 261 p.p.s.a. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym należało pozostawić do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.