I GSK 1298/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 1720/24 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. w J. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 10 kwietnia 2024 r. nr DRP.WPAV.411.256.2024.3.JZ w przedmiocie zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracownika niepełnosprawnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. Sp. z o.o. w J. na rzecz Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 24 stycznia 2025 r., sygn. V SA/Wa 1720/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie) po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. sp. z o.o. w J. (dalej zwanej skarżącą lub spółką) na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Fundusz dalej zwany PFRON) z dnia 10 kwietnia 2024 r., nr DRP.WPAV.411.256.2024.3.JZ, w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, oddalił skargę. W stanie faktycznym sprawy organ, na podstawie posiadanej dokumentacji, stwierdził nieprawidłowości w zakresie pobierania dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego. Między spółką, a pracownikiem niepełnosprawnym – T. T. został zawarty w dniu 1 września 2021 r. kontrakt menadżerski, który jest umową cywilnoprawną, podczas gdy pracownikiem, na którego przysługuje dofinansowanie jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Ponadto na podstawie pism otrzymanych z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) z 2 lutego 2022 r. oraz 26 września 2023 r. organ stwierdził, że pracownica nie została zgłoszona do ubezpieczenia. Organ wskazał, że na podstawie art. 26a ust. 1 ustawy dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 44, dalej: "ustawa o rehabilitacji"), pracodawcy przysługuje ze środków Funduszu miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego o ile pracownik ten został ujęty w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych. Pracownikiem, na którego przysługuje dofinansowanie, jest osoba zatrudniona zgodnie z przepisami prawa pracy. Na podstawie art. 2 ustawy kodeks pracy (Dz.U. Dz.U. 2023 poz. 1465), pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Dofinansowanie nie przysługuje na osoby, z którymi zawarto umowy cywilnoprawne (o dzieło, umowa zlecenia). Organ podkreślił, że na podstawie art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, miesięczne dofinansowanie nie przysługuje, jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Jako koszty płacy w myśl art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji należy rozumieć wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe naliczone od tego wynagrodzenia i obowiązkowe składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Kwota miesięcznych należnych składek, o których mowa w art. 2 pkt 4a, opłaconych z uchybieniem terminu, o którym mowa w ust. lal pkt 3, nie może przekroczyć wysokości 2% składek należnych za dany miesiąc. Mając na uwadze powyższe, pismem z dnia 25 października 2023 r., spółka została wezwana do zwrotu środków Funduszu za okresy sprawozdawcze: wrzesień i październik 2021 r. oraz od marca do sierpnia 2023 r. wraz z należnymi odsetkami. W związku niezwróceniem kwoty określonej w wezwaniu do zwrotu, pismem z dnia 27 lutego 2024 r. PFRON wszczął z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu kwoty nienależne pobranego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego za w/w okresy sprawozdawcze. Jednocześnie, spółka została wezwana do przedstawienia w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia wszelkich wniosków, uwag i informacji mających znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy. W toku postępowania, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, organ ustalił, że za okresy rozliczeniowe: wrzesień i październik 2021 r. oraz od marca do sierpnia 2023 r. składki ZUS od wynagrodzenia pracownika nie zostały odprowadzone, a więc miesięczne dofinansowanie za okresy sprawozdawcze: wrzesień i październik 2021 r. oraz od marca do sierpnia 2023 r. zostało pobrane nienależnie. Mając na uwadze powyższe, decyzją z dnia 10 kwietnia 2024 r., spółka została zobowiązana do zwrotu środków PFRON za okresy sprawozdawcze: wrzesień i październik 2021 r. oraz od marca do sierpnia 2023 r. wraz z należnymi odsetkami. WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi spółki na decyzję PFRON oddalił skargę. Sąd podkreślił, że zgodnie z prawidłowymi ustaleniami organu T. T. nie była zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę, nie została zgłoszona do ubezpieczenia społecznego. Za niezasadne WSA w Warszawie uznał również zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniosła spółka, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy: a) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 81a K.p.a. - poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony prawidłowo, podczas gdy organ nie uwzględnił istotnych dokumentów potwierdzających rzeczywistą formę zatrudnienia pracownika niepełnosprawnego oraz terminowe opłacenie składek, w konsekwencji błędnie uznając, że nie została spełniona przesłanka poniesienia kosztów płacy, b) art. 80 w zw. z art. 11 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 45a ust. 3a i art. 66 ustawy o rehabilitacji - przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na pismach z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, które nie rozstrzygają, czy składki zostały faktycznie i terminowo opłacone na pracowników niepełnosprawnych w spornych okresach, jedynie przedstawiają ogólny stan rozliczeń, c) art. 80 K.p.a. w zw. z art. 45a ust. 3a i art. 66 ustawy o rehabilitacji - poprzez zaniechanie wydania decyzji o umorzeniu postępowania w zakresie żądanej kwoty, mimo iż z prawidłowej wykładni art 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji oraz z dowodów przedłożonych przez spółkę wynikało, że wobec spornego pracownika niepełnosprawnego zachowano wszystkie warunki do wypłaty dofinansowania, a środki wypłacono zasadnie. II. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj. art. 26a ust. 1a1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w przypadku wątpliwości co do faktycznej podstawy zatrudnienia (umowa o pracę vs. umowa cywilnoprawna) automatycznie nie dochodzi do terminowego poniesienia kosztów płacy, co prowadzi do bezzasadnego żądania zwrotu dofinansowania. Tymczasem z zebranego materiału dowodowego wynika, że kontrakt menadżerski, na który powołał się organ, został rozwiązany przed wejściem w życie właściwej umowy o pracę i w spornych okresach pracownik zatrudniony był wyłącznie na podstawie umowy o pracę. Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że spółka wykazała, iż kontrakt menadżerski, na który powoływał się organ, został rozwiązany 10 września 2021 r., a od tego momentu pracownik niepełnosprawny wykonywał pracę wyłącznie w oparciu o umowę o pracę. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, nadmienić należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się jedynie ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać na czym ten błąd polegał. Najpełniejszą formą wskazania błędnego rozumienia przez sąd konkretnego przepisu jest zaś podanie, jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany. Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, w formie pozytywnej, wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, zaś w formie negatywnej, z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego (zob. np. wyrok NSA z dnia z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 – dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący kasacyjnie formułując tego rodzaju zarzut winien jednoznacznie wskazać którą konkretnie postać błędu subsumpcji podnosi, tj. czy jego zdaniem wojewódzki sąd administracyjny niewłaściwie uznał, że stan faktyczny ustalony w sprawie nie odpowiada hipotezie normy prawnej zawartej w konkretnym przepisie prawa czy też błędnie przyjął, że stan ten odpowiada normie wyrażonej we wskazanej przez niego regulacji. W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd pierwszej instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie spółka sformułowała przeciwko wyrokowi WSA w Warszawie łącznie cztery zarzuty, trzy spośród których oparła na twierdzeniach dotyczących naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, jeden zaś regulacji prawa materialnego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych stwierdzić należy że nie zasługują one na uwzględnienie, co jest wynikiem tego, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wymienionych w podstawach prawnych zarzutów przepisów, w szczególności w sposób przedstawiony przez spółkę. I tak w ramach dwóch pierwszych zarzutów, oznaczonych w skardze kasacyjnej numerami I a) i c), spółka zarzuciła WSA w Warszawie niezasadne zaakceptowanie nieprawidłowej oceny przez organ zebranych w sprawie dowodów, tj. ich wybiórcze potraktowanie, przejawiające się w pominięciu dowodów mających świadczyć o rzeczywistej formie zatrudnienia osoby niepełnosprawnej i oparcie się wyłącznie na dokumentacji pozyskanej od ZUS. Odnosząc się do tego rodzaju twierdzeń już na wstępie należy zaznaczyć, że skarżąca kasacyjnie, pomimo skierowania do niej w trakcie postępowania administracyjnego wezwania, nie przedstawiła żadnych wiarygodnych dowodów wskazujących na to, że wymieniona w decyzji organu osoba rzeczywiście wykonywała swoje obowiązki w odniesieniu do spółki, na podstawie umowy o pracę, a nie kontraktu menedżerskiego. Za taki dowód nie można bowiem uznać pisma z którego treści wynika, że osoba ta wystąpiła do spółki o rozwiązanie kontraktu menedżerskiego. Wniosek tego rodzaju, nie wiadomo zresztą jak potraktowany przez skarżącą kasacyjnie, w żaden sposób nie stanowi bowiem podstawy przyjęcia nawiązania stosunku pracy, na podstawie umowy o pracę, tj. dwustronnej czynności prawnej opartej na zgodnych oświadczeniach woli obu jej stron. Przeciwne twierdzenia spółki są gołosłowne i z tego względu nie mogą stanowić podstawy zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym właśnie aspekcie. Podobnie spółka nie przedstawiła, ani nie wskazała na żadne dowody, które miałyby świadczyć o opłaceniu przez nią składek na ubezpieczenia społeczne za rzekomo zatrudnianą, w ramach stosunku pracy, osobę. Na podstawie informacji uzyskanej z ZUS, a więc podmiotu w zakresie działania którego leży pobór i ewidencjonowanie składek nie wynika, aby składki tego rodzaju zostały faktycznie uiszczone. Skarżąca kasacyjnie tymczasem nie wskazała na jakiekolwiek inne dowody, które chociażby pośrednio wskazywały na poniesienie przez nią tego rodzaju kosztów. W związku z powyższym brak jest jakichkolwiek podstaw do zakwestionowania stanowiska WSA w Warszawie, uznającego dochowanie przez organ wymogów odnoszących się do gromadzenia i oceny dowodów w sprawie (art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a.). Nie można też zasadnie mówić o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 81a K.p.a., z którego wynika nakaz rozstrzygania na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości faktycznych, gdyż na gruncie niniejszej sprawy z tego rodzaju wątpliwościami nie mamy do czynienia. W jej bowiem okolicznościach niewykonywanie przez osobę niepełnosprawną pracy na rzecz spółki, w ramach stosunku pracy, a także nieuiszczenie za nią składek z tego właśnie tytułu zostało jednoznacznie stwierdzone, w oparciu o dane wynikające z odpowiednich rejestrów ZUS, i jako takie nie budzi żadnych wątpliwości. Jeżeli chodzi o zarzut I. c) skargi kasacyjnej, to również w tym wypadku nie sposób jest uznać jego zasadności. Nie można bowiem zasadnie mówić o tym, że WSA w Warszawie dopuścił się naruszenia prawa nie uznając konieczności uchylenia poddanej jego kontroli decyzji i nie umarzając postępowania w sprawie. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała bowiem, odwołując się do konkretnych regulacji prawych i adekwatnych z tego punktu widzenia okoliczności faktycznych, że takie umorzenie byłoby zasadne. Jej twierdzenia odnośnie tego, że wobec "spornego pracownika niepełnosprawnego zachowano wszystkie warunki do wypłaty dofinansowania" nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywiści i jako gołosłowne nie mogą być uznane za zasługujące na uwzględnienie. Jak to bowiem zostało wyjaśnione w ramach oceny poprzednich zarzutów, nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że wskazywana przez spółkę osoba była zatrudniona na podstawie umowy o pracę oraz że z tego tytułu uiszczone zostały za nią należne składki. Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego również nie sposób stwierdzić jego zasadności, co jest głównie następstwem wadliwego sposobu jego skonstruowania. Otóż w ramach tego zarzutu, opartego na podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., podniesiono obie wymienione w tym przepisie postaci uchybienia regulacjom prawa materialnego, bez wskazania na czym w tym właśnie wypadku naruszenie prawa miałoby polegać. Spółka nie wyjaśniła w jaki sposób Sąd pierwszej instancji błędnie wyłożył wymienione w podstawie prawnej zarzutu przepisy, a także z czym miałoby się wiązać ich nieprawidłowe, zdaniem skarżącej kasacyjnie, zastosowanie. W związku z powyższym stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, wobec nieskonkretyzowania wskazywanych w omawianym zarzucie postaci naruszenia prawa materialnego, nie był w stanie się do niego merytorycznie odnieść, co sprawia, że zarzut ten uznać należało za nieskuteczny. Niezależnie jednak od powyższego dodać należy, że w ramach twierdzeń przedmiotowego zarzutu, jego autor koncentruje się nie na postaciach wskazywanego przez siebie naruszenia prawa materialnego, jakiego miał się dopuścić Sąd pierwszej instancji, ale zagadnieniach związanych bezpośrednio z oceną prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Tak bowiem należy zakwalifikować jego stwierdzenia odnośnie zatrudnienia osoby niepełnosprawnej na podstawie umowy o pracę, po rozwiązaniu kontraktu menedżerskiego. Tymczasem zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem, oceny prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń nie można kwestionować w ramach zarzutów opartych na twierdzeniach związanych z naruszeniem prawa materialnego. Taki zaś charakter ma omawiany zarzut. W tym miejscu zauważyć również należy, że spółka nie podważyła prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń, jako że jej zarzuty procesowe okazały nie niezasadne. W związku z tym, również z uwagi właśnie na to, w sprawie nie można mówić o naruszeniu przez WSA w Warszawie art. 26a ust. 1a1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji. Co do zasady bowiem, warunkiem skuteczności zarzutu dotyczącego błędu subsumpcji, jest skuteczne podważenie poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, z czym na gruncie niniejszej sprawy nie mamy jednak do czynienia. Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 209, art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu – Prezesa Zarządu PFRON kwotę 240 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Obejmuje ona zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, która sporządziła odpowiedź na skargę kasacyjną.