I GSK 1388/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 maja 2025 r. sygn. akt III SA/Po 22/25 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 24 października 2024 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od Zarządu Województwa Wielkopolskiego na rzecz M. K. 10056 (dziesięć tysięcy pięćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji) wyrokiem z 27 maja 2025 r., sygn. akt III SA/Po 22/25, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935, obecnie: Dz.U.2026.143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę M. K. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego (dalej: organ) z 24 października 2024 r. w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu. W uzasadnieniu Sąd podał, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję tego organu z 27 czerwca 2024 r. określającą do zwrotu skarżącemu kwotę w wysokości 371.118,38 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych oraz wyłączono okres naliczania odsetek od 5 lutego do 1 lipca 2024 r. Ponadto wyłączono okres naliczania odsetek od 16 września 2024 r. do dnia doręczenia przedmiotowej decyzji, włącznie z tym dniem. W uzasadnieniu wskazano, że 27 maja 2019 r. między Instytucją Zarządzającą Wielkopolskim Regionalnym Programem Operacyjnym (dalej: IZ WRPO) a skarżącym zawarto umowę o dofinansowanie projektu i przyznano mu łącznie dofinansowanie w kwocie 872.424.000 zł wydatków kwalifikowanych. Projekt miał być realizowany w okresie od 1 marca 2019 do 29 listopada 2020 r. Celem projektu było zwiększenie poziomu zatrudnienia i aktywności zawodowej 38 osób sprawujących opiekę nad dziećmi w wieku do 3 lat (35 kobiet) z terenu MOF Poznania oraz realizacja działań aktywizacyjnych dla 20 osób (18 kobiet) poprzez stworzenie 38 miejsc opieki w okresie od 1 marca 2019 r. do 29 listopada 2020 r. Rezultatami projektu miało być utworzenie i utrzymanie przez 24 miesiące po zakończeniu projektu 30 miejsc w klubie dziecięcym w S. oraz 8 miejsc w żłobku w gminie D. a także przystosowanie do opieki nad dziećmi do 3 roku życia całego budynku przeznaczonego do działalności klubu dziecięcego/sali w oddziale żłobkowym. Po przeprowadzeniu kontroli planowej projektu oraz wizyty monitoringowej w Klubie (dalej: Klub), a także kontroli trwałości projektu w Klubie oraz w Żłobku (dalej: Żłobek), IZ WRPO wskazała, że nie utworzono 8 miejsc opieki nad dziećmi. Po skorygowaniu ostatecznej informacji pokontrolnej pismem z 20 grudnia 2022 r. wezwano beneficjenta do zwrotu kwoty w wysokości 17812,50 zł wraz z odsetkami. Informacją z 6 kwietnia 2023 r. wskazano kwotę wydatków zatwierdzonych na 224.106,91 zł, w tym dofinansowanie 180.050,89 zł. Pismem z 10 maja 2023 r. wezwano beneficjenta do zwrotu kwoty w wysokości 320.122,25 zł wraz z odsetkami. Wobec niedokonania zwrotu środków organ wszczął postępowanie administracyjne w wyniku czego zostały wydane decyzje. Oddalając skargę strony WSA stwierdził, że zasadnie uznał organ II instancji, że z materiału dowodowego wynika, że doszło do naruszenia określonych procedur przy realizowaniu projektu, co skutkować winno zwrotem środków we wskazanej wysokości. Organ II instancji wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji zastrzeżenia odnośnie do: miejsc opieki nad dziećmi do lat 3 w Żłobku; rozliczenia wynagrodzeń dwóch opiekunek dziecięcych przed uzyskaniem wpisu do Rejestru żłobków i klubów dziecięcych; wydatków niekwalifikowane w końcowym WoP; rozliczenia Projektu z zastosowaniem reguły proporcjonalności. Wszystkie wydatki dotyczące Partnera nr 2 zostały uznane za niekwalifikowalne lub nieprawidłowe. W ocenie Sądu prawidłowo wyłączono okres naliczania odsetek w decyzji I instancyjnej tj. od wszczęcia postępowania w dniu 5 lutego 2024 do jej doręczenia i jest to wyliczenie prawidłowe w oparciu o treść art. 54 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej. Podobnie jak w decyzji II instancyjnej okres od 16 września 2024 do doręczenia decyzji w oparciu o art. 54 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, który stanowi, że odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia następnego po upływie terminu wskazanego w art. 139 § 3 Ordynacji podatkowej, do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego, jeżeli decyzja tego organu nie została wydana w terminie wskazanym w art. 139 § 3 Ordynacji podatkowej. W dniu 19 grudnia 2024 roku, czyli już po wydaniu decyzji ostatecznej strona złożyła wniosek o dalsze wyłączenie okresu naliczania odsetek tj. od 12 listopada 2024 do dnia rozpoznania skargi. Brak w ocenie sądu podstaw do wyłączenia naliczania odsetek za ten okres na gruncie Ordynacji podatkowej. Sąd nie podzielił również zarzutów związanych z kwestią zapewnienia miejsc opieki nad dziećmi do lat 3 w Żłobku. Niezasadne były także zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 i art. 107 § 3 kpa. Materiał dowodowy został bowiem zdaniem Sądu zebrany i oceniony prawidłowo, a ponadto dokonano jego szczegółowej analizy w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nietrafne były ponadto zdaniem Sądu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. Skargę kasacyjną od wymienionego wyżej wyroku wniósł skarżący, zaskarżając orzeczenie w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, w oparciu o treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.; 1. niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7 kpa, a także w związku z art. 184 ust. 1 i art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp oraz § 4 ust. 1 pkt 1 i 22 Umowy wskutek oddalenia skargi na decyzję oraz nieuprawnione przyjęcie przez Sąd I instancji w wyroku ustaleń, w świetle których skuteczna realizacja Projektu wymagała utworzenia łącznie 54 miejsc opieki nad dziećmi w obiekcie: żłobku wskutek utworzenia całkowicie nowych dodatkowych 8 miejsc opieki, podlegających obligatoryjnemu zgłoszeniu do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, a także do Rejestru żłobków i klubów dziecięcych (co zdaniem WSA wynikało bezpośrednio i jednoznacznie z treści Umowy oraz z prostego sumowania matematycznego stosownych danych), w konsekwencji dokonanie w wyroku błędnej kontroli decyzji, opartej na nietrafnej tezie jakoby skarżący winien wykazać i przedłożyć dowody potwierdzające utworzenie dodatkowych 8 miejsc opieki powiększających ich łączny stan do 54 w tym urzędowy dokument wydany przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego na tę okoliczność, aby zgodnie z procedurą określoną umową zrealizować projekt, naruszenie to miało charakter istotny, ponieważ przy prawidłowej kontroli sądowej WSA powinien był rozpoznać w okolicznościach sprawy uwzględniając jej kompleksowy materiał; że realizacja celu projektu oraz jego rezultatów określona w umowie, we Wniosku o dofinansowanie, a także w harmonogramie planowanych działań projektu uzgodnionych i zaakceptowanych wg właściwej procedury przez Instytucję Zarządzającą (w tym za pośrednictwem platformy komunikacji elektronicznej SL2014) w sposób jednoznaczny identyfikowała wykonanie tych elementów z uwzględnieniem istniejącej bazy lokalowej Żłobka, a więc bez konieczności powiększania tego obiektu oraz bez konieczności zwiększenia maksymalnej liczby miejsc opieki nad dziećmi tej placówki z 46 do 54, w konsekwencji WSA – w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. – winien był więc uchylić decyzję w całości celem przekazania sprawy Zarządowi do ponownego prawidłowego rozpoznania, 2. niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 6, art. 7 i art. 80 kpa, a także w związku z art. 184 ust. 1 i art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp wskutek oddalenia skargi na decyzję oraz błędne uznanie w wyroku, że skarżący naruszył reguły procedowania projektu, w tym zawartą z Zarządem umowę, wskutek nieutworzenia 8 miejsc opieki nad dziećmi w Żłobku, pomimo że sytuacja taka w sprawie nie miała miejsca, a zawarta przez Beneficjenta umowa, obowiązujące w zakresie projektu wytyczne o kwalifikowalności, a także obowiązujący w sprawie Regulamin konkursu (oraz inne regulacje prawne stosowane przy projekcie) nie warunkowały uznania realizacji projektu: wymogiem formalnym wzrostu maksymalnej liczby dotychczasowych miejsc w żłobku ujętych odpowiednio w decyzji komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej, względnie w decyzji właściwego państwowego inspektora sanitarnego – wydawanych w oparciu o art. 25 ust. 2 i 2a Ustawy o opiece nad dziećmi dla potrzeb określenia wymagań lokalowych i sanitarnych obiektów żłobka, bądź wymogiem formalnym wzrostu liczby dotychczasowych miejsc w żłobku zadeklarowanych przez Beneficjenta w Rejestrze żłobków i klubów dziecięcych w stosownym organie gminy, naruszenie to miało charakter istotny, ponieważ przy prawidłowo przeprowadzonej przez WSA kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, w tym zwłaszcza prawidłowo dokonanej wykładni umowy, wytycznych o kwalifikowalności, a także obowiązującego w sprawie Regulamin konkursu (oraz innych regulacji prawnych stosowanych przy projekcie), z ujęciem reguł praworządności i prawdy obiektywnej. Sąd I instancji winien był uchylić decyzję celem przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Instytucji Zarządzającej - odpowiednio w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., taki kierunek postępowania był uzasadniony z perspektywy regulacji wspomnianych dokumentów programowych, umożliwiających między innymi rozliczenie projektu w zakresie liczby nowoutworzonych miejsc opieki nad dzieckiem do 3 roku życia z uwzględnieniem arkuszy organizacyjnych żłobka (klubu dziecięcego), umów z opiekunami oraz protokołów zdawczo-odbiorczych, a także stosownej dokumentacji fotograficznej czynionej w tym zakresie (por. między innymi pkt 7.2.11 Regulaminu konkursu). 3. niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 8 § 1, art. 11, a także w związku z art. 184 ust. 1 i art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp na skutek nieuprawnionego oddalenia skargi na decyzję, wydaną z pominięciem reguły zaufania do władzy publicznej i jej uprzednich działań oraz z pominięciem zasady przekonywania, naruszenie to wynikało z nieuprawnionej aprobaty przez WSA działania Instytucji Zarządzającej, która w pierwszej kolejności dokonała wyboru projektu skarżącego, następnie zaakceptowała treści i ustalenia wniosku o dofinansowanie, w pełni akceptowała czynione wtoku realizacji projektu uzgodnienia pomiędzy Beneficjentem a Zarządem w zakresie działań projektu i ich zmian (w tym za pośrednictwem systemu SL2014) odnoszące się do realizacji zadania nr 2 w Żłobku utworzenia nowych 8 miejsc opieki nad dziećmi w oparciu o dotychczasową bazę lokalową tej placówki, by następnie wydać decyzję I instancji oraz decyzję, które zakwestionowały dotychczasowy sposób postępowania i zakreśliły obowiązek zwrotu dofinansowania z uwagi na brak administracyjnoprawnego potwierdzenia maksymalnej liczby miejsc żłobka urzędowym dokumentem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz zgłoszeniem stosownej zmiany w Rejestrze żłobków i klubów dziecięcych właściwego organu informujących o wzroście liczby miejsc opieki z 46 do 54 w placówce, naruszenie to dotyczyło również sformułowania w wyroku nieuprawnionych tez, jakoby bez znaczenia pozostawał fakt pominięcia przez Zarząd w 2019 roku rzekomego uchybienia Partnera nr 2, bowiem nie było ono wówczas przedmiotem kontroli, a skarżący wyłącznie w sposób samodzielny winien był monitorować przebieg realizacji projektu i nie miał prawa oczekiwać od organu jakiejkolwiek inicjatywy zmierzającej do prawidłowej realizacji projektu, w sytuacji gdy sformułował uprzednio warunki przewyższające wymagania wystarczające do należytego wykonania zadania, naruszenia powyższe miały charakter istotny ponieważ prawidłowa kontrola decyzji przez Sąd I instancji w oparciu o powołane na wstępie regulacje prawne, winna spowodować uchylenie decyzji w całości, bowiem działania Beneficjenta – w świetle materii dowodowej sprawy, zwłaszcza regulowanego prawnie sposobu wyboru projektu, szczegółowego określenia zasad składania i weryfikacji przez Instytucję Zarządzającą wniosku o dofinansowanie Beneficjenta, a także przedstawionej przez skarżącego i zaakceptowanej przez Zarząd treści Wniosku o dofinansowanie ujmującej wprost określenie sposobu realizacji zadania utworzenia miejsc opieki przy wykorzystaniu istniejącej bazy lokalowej żłobku bez zwiększenia maksymalnej liczby miejsc opieki – winny zostać określone jako zgodne z procedurami Projektu i prawidłowe w perspektywie zawartej Umowy, 4. niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 6, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, a także w związku z art. 184 ust. 1 i art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp wskutek oddalenia skargi na decyzję oraz dokonania błędnej oceny w wyroku istnienia naruszenia przez skarżącego procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE skutkujących obowiązkiem zastosowania korekt i zwrotu środków unijnych wypełniających znamiona określone w art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013, podczas gdy działanie Beneficjenta związane z realizacją i rozliczeniem projektu nie wyczerpywało znamion wykorzystania środków unijnych z naruszeniem procedur stanowiących o "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 cytowanego rozporządzenia, jak również nie powodowało zaistnienia w sprawie jakiejkolwiek szkody motywowanej działaniem skarżącego bądź prawdopodobieństwa zaistnienia takiej szkody (w postaci możliwości uszczuplenia środków unijnych). ocena działania skarżącego czyniona z uwzględnieniem całokształtu okoliczności sprawy oraz materiału dowodowego obejmującego rzeczywiste brzmienie umowy, wniosku o dofinansowanie, Regulaminu konkursu oraz pozostałych dokumentów programowych i obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych, winna prowadzić do wskazania wypełnienia przez Beneficjenta w sposób prawidłowy procedur projektu w zakresie utworzenia 8 miejsc w Żłobku (zwłaszcza w świetle zapisów umowy oraz wniosku o dofinansowanie), a także winna prowadzić do indywidualnego zaakceptowania i dostosowania zakreślonych w Projekcie wskaźników utworzenia miejsc opieki nad dziećmi w Klubie (25 zamiast 30) bez negatywnych dla skarżącego konsekwencji, z uwagi na powstałe w sprawie przeszkody w wykonaniu zaplanowanych działań projektu spowodowane wystąpieniem COVID (stanu zagrożenia epidemicznego a następnie epidemii koronawirusa) tj. siły wyższej, na którą Beneficjent nie miał wpływu, opisane powyżej naruszenie miało charakter istotny, ponieważ przy prawidłowej kontroli sądowej decyzji, WSA powinien był – w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. – uchylić decyzję w całości celem przekazania sprawy Zarządowi do ponownego rozpoznania, z uwzględnieniem właściwych oraz zindywidualizowanych kryteriów oceny realizacji i rozliczenia projektu, 5. niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 6 i art. 7 kpa, a także w związku z art. 184 ust. 1 i art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp stosowanymi łącznie z § 11 ust. 21 i § 31 ust. 1 pkt 2 Umowy oraz art. 354 § 1 i art. 357(1) Kodeksu cywilnego na skutek nieuprawnionego oddalenia skargi skarżącego na decyzję, którą Instytucja Zarządzająca utrzymała w mocy decyzję I instancji orzekającą o częściowym zwrocie dofinansowania czynionego w oparciu o wskaźnik 83,33 % określony z uwzględnieniem reguły proporcjonalności, w sytuacji w której okoliczność braku realizacji wskaźnika utworzonych miejsc opieki nad dziećmi w Klubie (25 zamiast 30) była skutkiem wystąpienia siły wyższej stanu zagrożenia koronawirusem, na którą Beneficjent nie miał wpływu, a w toku której zaplanowanych czynności Projektu w pełnym zakresie nie mógł realizować, nadto naruszenie to polegało równolegle na niepełnym i błędnym rozpoznaniu przez WSA (mimo obowiązku zakreślonego treścią art. 134 p.p.s.a.) faktów i okoliczności stanu faktycznego sprawy wskutek nieuprawnionego przyjęcia, że skarżący zobowiązany był do utworzenia miejsc w Klubie już we wrześniu 2019 r., czyli przed wybuchem pandemii, w związku z czym COVID nie mógł mieć wpływu na realizację projektu w tym zakresie, podczas gdy istniejące w sprawie dokumenty źródłowe akt sprawy, w tym zwłaszcza: umowy, wniosku o dofinansowanie, a także integralnie powiązanych z nimi uzgodnień czynionych przez skarżącego z Instytucją Zarządzającą za pośrednictwem systemu SL2014 wskazywały jednoznacznie na realizację stosownego w tym zakresie zadania w okresie od września 2019 r. do listopada 2020 r., a także ukazywały wielokrotną komunikację przez Beneficjenta opóźnień w realizacji zaplanowanych działań projektu wyłącznie z powodu braku możliwości prawnej i faktycznej ich przedsiębrania z uwagi na ograniczenia spowodowane wystąpieniem COVID od marca 2020 r., opisane powyżej naruszenia miały charakter istotny, ponieważ prawidłowe ustalenie przez WSA okoliczności i faktów powodujących niezawinione nieosiągnięcie stosownych wskaźników i celu projektu, winno było spowodować uchylenie decyzji w całości – w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. – celem przekazania sprawy Zarządowi do ponownego rozpoznania, z uwzględnieniem prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. 6. niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 7a § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 kpa, a także w związku z art. 184 ust. 1 i art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp na skutek nieuprawnionego oddalenia skargi na decyzję, wydaną w oparciu o błędnie przeprowadzone przez Zarząd postępowanie dowodowe oraz w oparciu o kierunkową a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, w zakresie dotyczącym: 1) pominięcia i niewyjaśnienia rzeczywistej przyczyny istnienia różnic w ilości deklarowanych miejsc opieki nad dziećmi w żłobku, ujawnionej we wniosku o dofinansowanie oraz następnie w oświadczeniach składanych w toku postępowania administracyjnego przez Beneficjenta oraz Partnera 1, a także wskazywanych przez Wójta Gminy Dopiewo w poszczególnych pismach adresowanych do Zarządu oraz Beneficjenta opisanych w treści decyzji, 2) nieistnienia w jakichkolwiek regulacjach i procedurach projektu – w tym zwłaszcza w zawartej przez Beneficjenta Umowie, Wytycznych o kwalifikowalności, obowiązującego w sprawie Regulamin konkursu – wymogu formalnego wzrostu maksymalnej liczby dotychczasowych miejsc w żłobku ujętych w decyzji komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej, względnie w decyzji właściwego państwowego inspektora sanitarnego-wydawanych w oparciu o art. 25 ust. 2 i 2a Ustawy o opiece nad dziećmi dla potrzeb określenia wymagań lokalowych i sanitarnych obiektów żłobka bądź wymogu formalnego wzrostu liczby dotychczasowych miejsc w żłobku zadeklarowanych przez Beneficjenta w Rejestrze żłobków i klubów dziecięcych w stosownym organie gminy. 3) prawidłowego regulowania w sprawie jakichkolwiek należności pochodnych od wynagrodzeń, w szczególności pominięcia obowiązku urzędowego zgromadzenia przez Zarząd w toku postępowania administracyjnego stosownych w tym zakresie danych co do nadpłaty względnie zaległości we właściwych tytułach publicznoprawnych, niezależnie od inicjatyw skarżącego w tym zakresie. 4) istnienia korespondencji tradycyjnej i elektronicznej w sprawie (czynionej z wykorzystaniem SL2014), ukazującej przyczyny i fakty dotyczące COVID, mające wpływ na przesunięcie planowanych działań projektu oraz przesunięcie terminu osiągnięcia celów i rezultatów projektu, a także niezawinione przez skarżącego nieutworzenie 30 miejsc opieki w jednej z placówek oraz korespondencji i uzgodnień aprobujących zmiany w działaniach projektu przez Instytucję Zarządzającą, naruszenie to miało charakter istotny ponieważ prawidłowa ocena przez WSA postępowania dowodowego oraz poczynionej oceny materii dowodowej Instytucji Zarządzającej, a także uwzględnienie zasady rozstrzygania jakichkolwiek wątpliwości prawnych i faktycznych na korzyść strony postępowania, winno było doprowadzić do zniwelowania wszelkich niejasności materii dowodowej na korzyść skarżącego i w konsekwencji uchylenia decyzji przez Sąd I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., celem przekazania sprawy Zarządowi do ponownego rozpoznania. 7. niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 p.p.s.a. wskutek wyrażenia przez Sąd I instancji niejednoznacznego stanowiska w zakresie ustaleń stanu faktycznego przyjętego przez WSA za podstawę rozstrzygnięcia sprawy w zakresie obejmującym następujące okoliczności: z jednej strony WSA jednoznacznie wskazał w wyroku okres realizacji projektu wynikający z wniosku o dofinansowanie oraz dokumentów akt sprawy (w tym akt elektronicznych obejmujących komunikację stron za pośrednictwem systemu SL2014) ti. od 1 marca 2019 r. do 29 listopada 2020 r. w którym Beneficjent zobowiązany był osiągnąć jego cele oraz zakładane rezultaty, z drugiej strony natomiast równoległe WSA zakreślił obowiązek osiągnięcia przez skarżącego pełnego celu Projektu oraz jego rezultatów w zakresie utworzenia miejsc opieki w żłobku i klubie malucha już we wrześniu 2019 r. tj. na samym wstępie realizacji projektu, czyli - zdaniem Sądu I instancji - przed wybuchem pandemii COVID, oznacza to, że WSA zidentyfikował przedstawiając stan faktyczny sprawy w sposób prawidłowy okres realizacji Projektu jako: 1 marca 2019 r. do 29 listopada 2020 r., który przeznaczony był dla Beneficjenta na osiągniecie celów i rezultatów projektu (w tym utworzenie stosownych miejsc opieki nad dziećmi), by następnie - odnosząc się do zarzutów skarżącego w zakresie wpływu pandemii COVID na realizację projektu i prowadzenia przez strony wielokrotnej korespondencji oraz komunikacji za pośrednictwem SL2014 (dokumenty w aktach elektronicznych i tradycyjnych sprawy) - tę korespondencję pominąć oraz pominąć poczynione w tym zakresie ustalenia - przyjmując obowiązek zapewnienia przez skarżącego celu i rezultatów projektu już we wrześniu 2019 r., a więc na początku realizacji projektu, naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ niejednoznaczny sposób określenia przez Sąd I instancji obowiązku osiągnięcia celów i rezultatów projektu przez skarżącego nie odzwierciedla prawidłowej kontroli decyzji, zwłaszcza że skarżący ustalenia Instytucji Zarządzającej w zakresie braku wpływu COVID na realizację projektu kwestionował, odnosząc się wprost do czynionych uzgodnień stron podczas realizacji projektu (odzwierciedlonych w aktach sprawy w tym zgromadzonych za pośrednictwem SL2014), nadto taki sposób działania WSA spowodował w ogóle pominięcie faktów w zakresie uzgadniania przez skarżącego i Zarząd realizacji projektu, stosownych przesunięć okresu realizacji, a także przyczyn prowadzonej przez strony korespondencji tradycyjnej i elektronicznej w tym zakresie (uwidocznionych w aktach elektronicznych sprawy tj. w systemie SL2014), skoro WSA wskazał również, że skarżący nie wykazał w jakikolwiek sposób, że realizacja projektu nie była możliwa z powodu epidemii COVID, mimo licznej korespondencji uzgodnieniowej w tym zakresie znajdującej się w aktach sprawy (w tym w aktach elektronicznych). W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną zażądał jej oddalenia w całości jako bezzasadnej, a także zasądzenia od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie z dnia 28 kwietnia br. autor skargi kasacyjnej wsparł dodatkowo argumentację wniesionego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie zarzuty okazały zasadne, o czym obszernie niżej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed Sądem I instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010.3.40 – vide baza orzeczeń nsa.gov.pl). Informacyjnie należy wskazać, że podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa, a mianowicie – w obszarze stosowania przepisów prawa materialnego – błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom. Już w starożytności w dziele cesarza Justyniana, zatytułowanym Corpus iuris civilis w części poświęconej konstytucjom cesarskim zatytułowanym De errore advocatorum vel libellos seu preces concipientium - O błędach adwokatów i tych, którzy układają różne pisma i prośby, zwrócono uwagę, że Ea, quae advocati praesentibus his quorum cause aguntur adlegant, perinde habenda sunt, ac si ab ipsis dominis litium proferantur (C.2.9.1.) – To, co adwokaci wygłaszają w obecności osób, których sprawę prowadzą, ma być traktowane tak, jak gdyby było wypowiedziane przez tych, którzy są zastępowani w procesie; konstatacja ta ma bowiem ponadczasowe znaczenie, której odzwierciedleniem są rozwiązania przyjęte przez ustawodawcę w p.p.s.a., a na ten temat wad skargi kasacyjnej i związanymi z tym skutkami obszernie niżej (znaczenie prawa rzymskiego w kontekście dzisiejszego stosowania prawa omawiają H. Kupiszewski: Prawo rzymskie a współczesność, Warszawa 1988, a także I. Subera: Metodologia historyczno-prawna, Warszawa 1972). Przed zasadniczą oceną wszystkich zarzutów wskazać należy, iż najistotniejszym jest ostatni z nich; dotyczy on bowiem niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Otóż w doktrynie – por. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI – słusznie zwraca się uwagę na znaczenie procesowe uzasadnienia, a uwidacznia się ono w tym, że: 1) ma dać rękojmię, iż sąd dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; 2) ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne. Pozwolić ma ono na odtworzenie procesu myślowego, jaki towarzyszył sądowi przy podejmowaniu orzeczenia, a z drugiej strony umożliwić sądowi odwoławczemu ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd pierwszej instancji, są trafne, a zwłaszcza czy zostało wyjaśnione w sposób dostateczny zastosowanie norm prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2014 r., sygn. akt I GSK 439/14 LEX nr 1729592). Uzasadnienie, które nie podejmuje analizy problemu prawnego sprawy w jej całokształcie i nie wyjaśnia należycie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie spełnia funkcji przekonywania (por. wyrok NSA z 27 listopada 2014 r., sygn. akt I GSK 255/13, LEX nr 1770297); 3) ma - w razie wątpliwości - umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (na takie znaczenie uzasadnienia wyroku wskazuje J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 161–164 i wyrok NSA z 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 265/08, ZNSA2010.1.152). Dodatkowo dostrzec wypada – w odniesieniu do wyroku uwzględniającego skargę – że jeżeli w wyniku jej uwzględnienia sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania w sprawie i w ten sposób determinuje ono dalsze postępowanie administracyjne w sprawie oraz powinno zapobiegać powtórzeniu przez organ administracji publicznej wad postępowania, które spowodowały uwzględnienie skargi. Sporządzone w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie przez Sąd I instancji powyższych funkcji nie realizuje. Otóż lektura skargi i obszernego pisma z 12 marca 2025 r. (stanowiącego uzupełnienie zarzutów) pozwala ustalić, iż wskazano tam przepisy które zostały naruszone, a także sformułowano precyzyjnie zarzuty, które prawidłowo uzasadniono. Tymczasem Sąd i instancji pomieścił na str. 3 - 4 motywów jedynie wykaz naruszonych przepisów – podobnie jak uczynił to ze skargą - bez ich powiązania z treścią sformułowanych zarzutów. Już to – zdaniem Sądu II instancji – sprawia, że nie został w praktyce zrealizowany wyżej przytoczony postulat T. Wosia, a mianowicie, że Sąd winien dawać rękojmię należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, skoro nawet nie wykazał należytej troski o określenie przedmiotu ww. pism procesowych (wszak każdy przepis był powiązany z konkretnym opisem – vide poszczególne zarzuty w wyżej wskazanych pismach procesowych, tj. skargi i pisma z dnia 12 marca 2025r.). Brak tych konkretów uniemożliwia Sądowi II instancji ocenę, czy przesłanki na których oparł się Sąd niższej instancji, są trafne. Nie pozwala również to na odtworzenie procesu myślowego, jaki towarzyszył Sądowi I instancji przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia; uniemożliwia także należytą ocenę, czy przesłanki, na których oparł się Sąd I instancji, są trafne, a zwłaszcza czy zostało wyjaśnione w sposób dostateczny zastosowanie norm prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej (vide pkt 2 stanowiska T. Wosia). Za niedopuszczalne uznać należy oczekiwanie, że Naczelny Sąd Administracyjny będzie dokonywał rekonstrukcji wszystkich zarzutów poprzez sumowanie zapisów uzasadnienia i poszukiwanie adekwatnych treści we wskazanych wyżej pismach strony skarżącej. Sąd II instancji – w tym składzie – jest zdania, że uzasadnienie Sądu I instancji winno stanowić całościowy dokument obrazujący, w jakim obszarze sprawowano kontrolę i jakie są tego wyniki (arg. z art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 3 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.). Przyjmując – tylko hipotetycznie - taką wadliwą praktykę Sądu I instancji za prawidłową można byłoby "pójść" nieco dalej i przyjąć za równie trafną koncepcję jednozdaniowego wskazania jedynie, że strona wniosła skargę i pismo procesowe z 12 marca 2025 r. (z całkowitym pominięciem ich treści) co już byłoby sprzeczne z wynikami wykładni reductio ad absurdum. Przechodząc do pozostałych zarzutów procesowych wypada in gremio stwierdzić, że w odniesieniu do wszystkich pozostałych – mających oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – nie wskazano wyraźnie, że ich konsekwencją jest "istotny wpływ na wynik sprawy", a także nie sporządzono właściwego uzasadnienia w rozumieniu art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. z którego jednoznacznie wynikałoby, że naruszenie przepisów miało wyżej określony charakter. Przez "wpływ", o którym jest mowa w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., należy rozumieć – w myśl wyroku NSA z 26 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2509/21 – istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu I instancji byłby (mógłby być) inny. Innymi słowy – stosownie do treści wyroku NSA z 12 lutego 2025 r., sygn. akt III FSK 619/23 – wskazać należy, że wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia istotnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony i w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić wykazując, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. Reasumując, wadą wszystkich pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest to, iż jej autor wskazuje w odniesieniu do każdego z nich, że "naruszenie to miało charakter istotny": nie jest to podstawa, na której można budować zarzuty mających oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ponieważ są one prawie wierną kopią zarzutów zawartych w piśmie skarżącego z 12 marca 2025 r. należy dostrzec, że tam – w każdym z nich – wskazano na "naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy". Ujęta wyżej – w cudzysłowie – treść jest właściwa w świetle regulacji art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jednak – z przyczyn Sądowi II instancji nieznanych –w skardze kasacyjnej się nie znalazła. Skoro tej formułki nie wykorzystano w postępowaniu kasacyjnym przeto zarzuty wymienione a pkt 1 -6 petitum skargi kasacyjnej pozostają poza kognicją Sądu II instancji. W praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego – w zakresie tak rygorystycznie określonych podstaw kasacyjnych – nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone między innymi w art. 176 p.p.s.a (uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09). Sąd II instancji nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia przez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Do NSA nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). NSA wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, ani też zastępować autora skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia zarzutów. Istotne jest oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. np. wyroki NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13 i z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji winien sporządzić uzasadnienie w myśl wymogów określonych art. 141 § 4 p.p.s.a., z którego treści będą wynikać także zarzuty umożliwiające ustalenie zakresu sprawowanej kontroli. Ich ocena winna umożliwić stronie – a w sytuacji wniesienia kolejnej skargi kasacyjnej – Sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki na których oparł się Sąd niższej instancji, są trafne. Z racji na treść pisma strony (uzupełniającego zarzuty w postępowaniu przed Sądem I instancji), które w znacznej mierze jest tożsame ze skargą kasacyjną, zaś merytoryczną jego ocenę podejmie Sąd do którego niniejsza sprawa zostaje przekazana. Mając na względzie treść art. 185 § 1 p.p.s.a należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 203 pkt 1 p.p.s.a.