I GSK 1448/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 maja 2025 r. sygn. akt III SA/Gl 51/25 w sprawie ze skargi H. D. na zarządzenie Burmistrza Strumienia z dnia 14 listopada 2024 r. nr 185.2024 w przedmiocie aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na rok 2022 oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 12 maja 2025 r., sygn. akt III SA/Gd 51/25, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę H. D. (dalej: "skarżąca") na zarządzenie Burmistrza Strumienia (dalej: "organ") z dnia 14 listopada 2024 r. w przedmiocie aktualizacji kwoty dotacji dla przedszkoli na rok 2022 r. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Wyrokami z 15 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 125/23 i z 29 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 934/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził bezskuteczność dokonanych przez organ, na podstawie odpowiednio art. 44 ust. 1 pkt 3 i art. 44 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (obecnie t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 439, dalej: u.f.z.o.), aktualizacji podstawowej kwoty dotacji (dalej również jako PKD) przypadającej na jedno dziecko uczęszczające do przedszkola prowadzonego przez skarżącą tj. Niepublicznego Przedszkola "K." w P. W obydwu tych sprawach sąd za przedmiot sporu uznał prawidłowość ustalenia podstawowej kwoty dotacji, która zdaniem skarżącej została zaniżona na skutek nieprawidłowości w ustaleniu wydatków na potrzeby dzieci będących uczniami szkoły oraz podopiecznych przedszkoli ponoszonych w zespołach szkolno-przedszkolnych, w których szkoła i przedszkole funkcjonują łącznie. Nieprawidłowości te miały dotyczyć przyjęcia zaniżonych kwot wydatków bieżących poniesionych na wynagrodzenia dyrektorów, wicedyrektorów, sekretarzy, specjalistów i pracowników obsługi, braku jasności jakie składniki wynagrodzenia zostały przyjęte do wyliczeń tych wynagrodzeń oraz niejasny sposób rozliczania i podziału kwot przypadających na koszty zużycia mediów pomiędzy placówkami funkcjonującym w ramach zespołu szkolno-przedszkolnego. Sąd wskazując, że przepisy u.f.z.o. nie przewidują żadnego mechanizmu dla dokonania podziału wskazanych wydatków, ale jednocześnie podkreślając że zastosowany klucz powinien być weryfikowalny i mierzalny celem umożliwienia wyodrębnienia wydatków z obu grup i kontrolę tego podziału, nakazał organowi przy ponownym załatwieniu sprawy: - dokonanie podziału wynagrodzenia nauczycieli niepełniących funkcji kierowniczych (w tym również logopedów, psychologów etc.), w sposób który powinien odpowiadać podziałowi czasu pracy. Wynagrodzenie tych osób ma bowiem charakter ryczałtowy i zależy od godzin pracy specjalisty, a nie ilości uczniów biorących w zajęciach; - przypisanie wynagrodzenia dyrektorów i wicedyrektorów, którzy pełnią funkcję w interesie wszystkich uczniów szkół i przedszkoli zbiorczo, w stosunku do liczby dzieci każdej z placówek oraz rozdzielenie funkcji kierowniczych i funkcji dydaktycznych w sposób jasny i poddający się weryfikacji; - wprowadzenie rozliczenia pracowników obsługi przy zastosowaniu zasady podziału najbardziej odpowiadającej rodzajowi wykonywanej pracy będącej jednocześnie weryfikowalnej i oddającej stan faktyczny. Organ ponownie rozpoznając sprawę wydał zarządzenie z 22 listopada 2023 r. nr 1980/23 w sprawie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na rok 2022. Przy wyliczeniu PKD organ oparł się o dane wynikające z planów finansowych w zakresie dochodów (Rb27S) i wydatków (Rb28S) według stanu na 30 września 2023 r. gminnych jednostek systemu oświaty, centrum usług wspólnych (Zespołu Obsługi Szkół w Strumieniu) oraz Urzędu Miejskiego w Strumieniu. Różnice pomiędzy planem dochodów i wydatków na 2022 r. a ich wykonaniem przedstawiono w formie tabeli. Jednocześnie organ wskazał, że podstawowa kwota dotacji dla przedszkoli ustalona zarządzeniem Burmistrza Miasta Strumienia z 14 grudnia 2022 r. w sprawie aktualizacji podstawowej dotacji dla przedszkoli na rok 2022 nie uległa zmianie. Następnie organ przedstawił podział kosztów w funkcjonujących na terenie Gminy Zespołach Szkolno-Przedszkolnych w B., D., P. i Z. Wskazał, że koszty zatrudnienia pracowników obsługi zostały uwzględnione w wyliczeniu podstawowej kwoty dotacji, jednakże metodologia rozliczenia tych kosztów, z uwagi na ich specyfikę (prowadzenie działalności w różnych lokalizacjach czy zakres działania stołówek), uniemożliwia zastosowanie dla wszystkich zespołów jednolitego mechanizmu rozdzielanie kosztów. W zakresie wynagrodzenia dyrektorów i wicedyrektorów organ wyjaśnił, że ustalona kwota wynika z proporcjonalnego przyjęcia wydatków na wynagrodzenia oraz pochodnych od wynagrodzeń wynikających ze stosowanych kartotek przeliczeniu na liczbę oddziałów przedszkolnych w zespołach szkolno – przedszkolnych (w odniesieniu do udzielonej dyrektorom i wicedyrektorom obniżki godzin z tytułu pełnienia funkcji kierowniczej). U wicedyrektorów skorygowano na minus przyporządkowaną klasyfikację z uwagi na konieczność przypisania wydatku do miejsca powstania. Dodatki funkcyjne i inne składniki wynagrodzenia kadry dyrektorskiej również ustalone zostały z uwzględnieniem liczby oddziałów. Odnośnie do specjalistów organ uwzględnił zmiany w zakresie standardów zatrudnienia związane ze stworzeniem od 1 września 2022 r. stanowiska pedagoga specjalnego. Do 31 sierpnia 2022 r. obowiązki w przedszkolach wykonywali w niewielkim wymiarze czasu pracy logopeda, psycholog lub pedagog szkolny. Po tej dacie dyrektorzy ustalili wymiar zatrudnienia specjalistów, w zakresie w jakim winien zostać on przypisany do rozdziału dotyczącego wydatków na przedszkola, głównie posiłkując się liczbą uczniów. W przypadku natomiast sekretarzy szkół organ powołał się na podstawę ich uwzględnienia tj. załącznik nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Wyrokami z 10 czerwca 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 98/24 i z 18 czerwca 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 99/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził bezskuteczność zaskarżonych czynności. W obydwu orzeczeniach sąd stwierdził, że wbrew wytycznym zawartym w wyrokach z 15 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 125/23 i 29 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 932/22 organ przyjął nieprawidłowy sposób wyliczenia wynagrodzenia dyrektorów, wicedyrektorów, specjalistów i sekretarzy w przeliczeniu na liczbę oddziałów przedszkolnych w zespołach szkolno-przedszkolnych, gdy tymczasem winno być ono ustalone w wymiarze odpowiadającym faktycznej pracy tych osób na rzecz uczniów każdej z placówek liczby uczniów. Za tak przyjętym kryterium przemawia art. 12 i art. 17 ust. 1 u.f.z.o. Kluczowym kryterium dla wysokości kwoty dotacji jest bowiem ilość uczniów, a nie ilość oddziałów. Przyjęcie odmiennego kryterium skutkowałoby dyskryminacją uczniów z oddziałów liczniejszych. Przyjmując zatem za kryterium wynagrodzenia dyrektora liczbę oddziałów w jednostce organ naruszył art. 153 p.p.s.a. Za zbyt ogólne i nieprecyzyjne sąd uznał także zasady przyznania wynagrodzenia specjalistów innych niż nauczyciele. Sąd podzielił także zarzuty skargi w zakresie braku precyzyjnego określenia kosztów zatrudnienia pracowników obsługi. Poza bowiem ogólnym stwierdzeniem, że zostały one ujęte w podstawowej kwocie dotacji nie wskazano jakiegokolwiek kryterium rozliczeniowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd nakazał pełną realizację wytycznych zawartych odpowiednio w wyrokach z 15 i 29 maja 2023 r. Zadaniem organu miało być wskazanie podstawowej kwoty dotacji wynikającą z art. 12 u.f.z.o. w sposób bardziej przejrzysty, transparentny i weryfikowalny. Burmistrz Miasta Strumienia 14 listopada 2024 r. wydał zarządzenie nr 185.2024 w sprawie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na rok 2022. W zarządzeniu tym, w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej w Strumieniu z dnia 28 grudnia 2021 r. nr [....] w sprawie uchwały budżetowej, ustalono elementy kalkulacyjne służące do wyliczenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli oraz ustalono roczną podstawową kwotę dotacji w wysokości 12 563,75 zł oraz miesięczną podstawową kwotę dotacji w wysokości 1046,98 zł. Przy wydawaniu zarządzenia organ wziął pod uwagę w szczególności liczbę uczniów i liczbę dzieci w danej placówce. Pismami z 13 grudnia 2024 r. skarżąca wniosła dwie skargi. Skargę w zakresie aktualizacji PKD w roku 2022 r. dokonanej ww. zarządzeniem w oparciu o art. 44. ust. 1 pkt 2 u.f.z.o. zarejestrowano pod sygn. akt III SA/Gl 51/25, natomiast skargę w zakresie aktualizacji, w oparciu o art. 44. ust. 1 pkt 3 u.f.z.o. zarejestrowano pod sygn. akt III SA/Gl 52/25. Następnie, w oparciu o art. 111 § 1 p.p.s.a. sąd pierwszej instancji postanowieniem z 14 marca 2025 r. sygn. akt III SA/Gl 52/25 połączył obydwie sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił obie skargi skarżącej, wskazując że organ wykonał wytyczne z wcześniejszych wyroków WSA. Podkreślił, że wyroki z 10 czerwca 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 98/24 oraz z 18 czerwca 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 99/24 nie zostały zaskarżone przez żadną ze stron postępowania, stały się prawomocne i wiążą w chwili obecnej. Wynika z nich, że sąd uznał za zasadne następujące zarzuty skierowane podówczas do czynności Burmistrza Strumienia: 1) uzależnienie wynagrodzenia dyrektora od ilości oddziałów, a nie od ilości uczniów, 2) zbyt ogólne i nieprecyzyjne określenie wydatków na wynagrodzenie specjalistów innych niż nauczyciele, ponieważ nie wiadomo, czy liczba uczniów była kryterium głównym i nie wiadomo, w jakim stopniu znalazła odzwierciedlenie w tego rodzaju wydatkach na wynagrodzenie, 3) brak precyzyjnego określenia kosztów zatrudnienia pracowników obsługi, 4) nieczytelność tabel przedstawiających aktualizację podstawowej kwoty dotacji przez co zawarte w nich dane nie poddają się weryfikacji sądu. W pozostałym zakresie, w stosunku do wszystkich zarzutów podniesionych w skargach, które były przedmiotem oceny sądu w wyrokach z 29 maja 2023 .r, sygn. akt III SA/Gl 934/22 oraz z 15 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 125/23, uznał, że zostały już rozstrzygnięte prawomocnie wyrokami z 10 i 18 czerwca 2024 r. i nie podlegają już ocenie na obecnym etapie postępowania. Sąd pierwszej instancji przyjął, że wskazania sądu zawarte w wyrokach z 10 i 18 czerwca 2024 r. zostały przez organ zrealizowane. Trzy pierwsze z punktów dotyczą kryteriów podziału środków z uwzględnieniem wynagrodzenia dyrektora, specjalistów oraz pracowników obsługi ze wskazaniem, że to liczba uczniów ma być podstawowym kryterium podziału tych środków. Zalecenie to zostało wykonane. Jak wynika z odpowiedzi na skargę wydatki bezpośrednie, czyli takie, które można przyporządkować do konkretnej działalności szkolnej lub przedszkolnej zostały przyporządkowane wprost do danej placówki. Natomiast wydatki pośrednie, czyli dotyczące części szkolnej i przedszkolnej, a chodzi tu o wynagrodzenia dyrektorów, wicedyrektorów, specjalistów, pracowników niepedagogicznych, zostały przyporządkowane z zastosowaniem klucza proporcji liczby uczniów i wychowanków, co zostało zobrazowane przedstawionymi danymi (od strony 5 odpowiedzi na skargę). Wynika stąd, że kryterium podziału wydatków pośrednich było takie, jak określił to sąd w swych wyrokach z uwzględnieniem liczby uczniów (wychowanków) jako kryterium podstawowego. Co do punktu 4, czyli przedstawienia danych w tabelach sąd zauważył, że nie stanowi naruszenia prawa technika przedstawienia informacji, czy to ma być tabela, czy opis. Natomiast w obecnym kształcie informacje te są przedstawione w sposób umożliwiający ich weryfikację prze sąd, dlatego też również w tym zakresie zalecenie sądu zostało wykonane. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając powyższy wyrok w całości. 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.: 1.1 art. 44 ust. 1 pkt 2) w zw. z ust 3 u.f.z.o. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż wydając zarządzenie z dnia 14.11.2024 r. (nr: 185.2024) organ prawidłowo wykonał zalecenia sądu zawarte w wyrokach z dnia 10.06.2024 r. (sygn.: Ill SA/Gl 98/24) oraz z dnia 18.06.2024 r. (lll SA/GI 99/24), a w konsekwencji prawidłowo zaktualizował dotację należną skarżącej za 2022 r. wg. stanu budżetu gminy na dzień 30 września 2022 r., podczas gdy sąd I instancji, zaakceptował następujące błędy organu popełnione podczas aktualizacji podstawowej kwoty dotacji należną skarżącej: a) nie podanie niezbędnych danych wyjściowych, które zostały przyjęte do wyliczenia zaktualizowanej Podstawowej Kwoty Dotacji należnej skarżącej, tylko skoncentrowanie się na wskazaniu, że tam gdzie wydatki były ponoszone bezpośrednio na przedszkolaków to wydatki zostały przyjęte w całości, a tam gdzie były wspólne koszty zostały one podzielone liczbą uczniów, nie popierając tego konkretnymi kwotami, jak również nie wskazując ich ujęcia w odpowiednich rozdziałach klasyfikacji budżetowej; b) przyjęcie jako czas pracy dyrektorów i wicedyrektorów który należy uwzględnić przy aktualizowaniu podstawowej kwoty dotacji wyłącznie godziny dydaktyczne, pomijając okoliczność, iż dyrektorze i wicedyrektorzy szkół, również poza godzinami dydaktycznymi, zarządzając placówką oświatową, świadczą pracę na rzecz przedszkolaków; c) celem ustalenia proporcji w wydatkach wspólnych przyjęcie liczby dzieci uczęszczających do przedszkola w 2021 r, a nie w 2022 r., za który to rok była liczona dotacja; d) nie wskazanie, jaka kwota wynagrodzeń pracowników niepedagogicznych była zaplanowana w każdym z zespołów szkolno - przedszkolnych, w jakim rozdziale lub rozdziałach została ujęta, ilu pracowników dotyczyła i konkretnie ilu z nich pracowało i w jakim wymiarze etatu na rzecz szkoły a ilu na rzecz przedszkola i jak to organ ustalił; 1.2 art. 44 ust. 1 pkt 3) w zw. z ust 4 u.f.z.o. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy stan faktyczny sprawy toczącej się pierwotnie pod sygn.: III SA/Gl 125/23, następnie pod sygn.: III SA/GI 99/24, a na koniec pod sygn.: III SA/Gl 52/25 dotyczył aktualizacji podstawowej kwoty dotacji należnej skarżącej z uwagi na szczególne okoliczności i winien być dokonany wg. stanu budżetu gminy na dzień 30 listopada2022 r., która to aktualizacja inna być dokonana w trybie art. 44 ust. 1 pkt 3) u.f.z.o. 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik postępowania tj.: 2.1. art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4) w .zw. z art. 146 § 1 w. zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli zaskarżonej czynności polegające na nie rozpoznanie istoty sprawy poprzez przyjęcie, iż organ w drodze zarządzenia z dnia 14.11.2024 r. (nr: 185.2024) wykonał wyroki WSA w Gliwicach z dnia 10.06.2024 r. (sygn.: III SA/GI 98/24) oraz z dnia 18.06.2024 r. (lll SA/GI 99/24), którym to zarządzeniem organ dokonał aktualizacji podstawowej kwoty dotacji należnej skarżącej wg. stanu budżetu gminy na dzień 30.09.2022 r., podczas gdy: a) sprawa tocząca się pod sygn. III SA/Gl 98/24 dotyczyła aktualizacji Podstawowej Kwoty Dotacji, o której mowa w art. 44 ust. 1 pkt 2) u.f.z.o. tj. aktualizacji wg. stanu budżetu gminy na dzień 30 września 2022 r.; b) sprawa tocząca się pod sygn.: III SA/Gl 99/24 dotyczyła aktualizacji Podstawowej Kwoty Dotacji, o której mowa w art. 44 ust. 1 pkt 3) u.f.z.o. tj. aktualizacji wg. stanu budżetu gminy na dzień 30 listopada 2022r.; - a w konsekwencji nie uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej czynności; 2.2. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenia uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający skuteczną kontrolę kasacyjną, w szczególności nie odniesienie się przez Sąd I instancji do odrębności podstaw prawnych każdej z aktualizacji podstawowej kwoty dotacji (art. 44 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 3 oraz art. 44 ust. 1 pkt 3) w zw. z ust. 4 u.f.z.o. oraz odrębnych dat odniesienia (30 września i 30 listopada 2022 r.), a w konsekwencji potraktowanie obie aktualizacji jako tożsame sprawy, pomijając, że każda z nich: - opierała się na odmiennym przepisie ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych; - wymagała ustalenia podstawowej kwoty dotacji według innej daty odniesienia, co ma kluczowe znaczenie dla zakresu danych budżetowych podlegających analizie; - mogła wiązać się z odrębnymi nieprawidłowościami i wymagała odrębnej oceny zgodności z prawem, co wynikało z treści wcześniejszych prawomocnych wyroków; 2.3. art.3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej kontroli zaskarżonej czynności, a w konsekwencji nie uchylenie jej. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Dodać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd administracyjny, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Przystępując do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, należy podkreślić, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez WSA w Gliwicach w wyrokach z 15 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 125/23 i z 29 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 934/22 oraz w wyrokach z 10 czerwca 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 98/24 i z 18 czerwca 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 99/24, w których zawarte zostały konkretne oceny prawne i wskazania, skutkujące konsekwencjami, o których mowa w art. 153 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe kluczowe dla dalszych rozważań zasadności skargi kasacyjnej jest wskazanie, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wykładnia ta oraz wskazania co do dalszego postępowania – poza niezachodzącymi w tej sprawie wyjątkami – są wiążące w całym dalszym postępowaniu sądowym (i ewentualnie administracyjnym), czego konsekwencją jest m.in. niemożność na dalszym etapie skutecznego sformułowania zarzutów środka odwoławczego na podstawie poglądów z tą wykładnią i wskazaniami sprzecznych. Zaznaczyć należy, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza to, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej stanowi główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanych rozstrzygnięć. Na powyższe zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podkreślając że wszystkie zarzuty skargi (za wyjątkiem oceny czy organ wywiązał się z zaleceń wynikających z wcześniejszych wyroków WSA) zostały już rozstrzygnięte prawomocnie wyrokami z 10 i 18 czerwca 2024 r. i nie mogą już podlegać ocenie na obecnym etapie postępowania. Powyższe nie oznacza samo w sobie, że zarzut kasacyjny błędu wykładni prawa materialnego czy też niewłaściwego jego zastosowania jest niedopuszczalny. Jednakże podważenie wyniku dokonanej przez sąd wojewódzki wykładni tych przepisów prawa materialnego, które stanowiły przedmiot interpretacji dokonanej wcześniej w tej sprawie przez WSA w Gliwicach w prawomocnych wyrokach z 15 i 29 maja 2023 r. zależy od podniesienia przez skarżącą zarzutu naruszenia przepisów regulujących instytucję związania oceną prawną i wykładnią w toku ponownego rozpoznania sprawy. Kwestionowanie wyrażonej przez sąd pierwszej instancji oceny bez zakwestionowania prawidłowości wykonania wskazań co do dalszego postępowania jest bezskuteczne. Tymczasem skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów naruszenia art. 153 p.p.s.a. ani art. 170 p.p.s.a., dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej skierowane przeciwko błędnemu zastosowaniu (niezastosowaniu) określonych przepisów u.f.z.o. w tej sprawie nie mogły zostać poddane merytorycznej ocenie. Dokonanie jej w oderwaniu od wzorca wynikającego ze wskazań zawartych we wiążących w tej sprawie wyrokach jest niedopuszczalne. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej nie pozwala na przeprowadzenie tego rodzaju oceny z urzędu. Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać je należało częściowo za nieskuteczne częściowo zaś za nieuzasadnione. Za nieskuteczny należało przede wszystkim uznać zarzut podniesiony w pkt 2.3. petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. bowiem, wbrew wymogowi wskazanemu w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nawet nie próbował wykazać, że uchybienie powyższym przepisom mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a ponadto, wbrew wymogowi art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. powyższy zarzut w ogóle nie zawierał uzasadnienia. Odnosząc się do zarzutu z pkt 2.1 i 2.2 petitum skargi kasacyjnej - naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonej czynności oraz sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający skuteczną kontrolę kasacyjną, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on niezasadny. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Nie może on zostać naruszony przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby sąd pierwszej instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Natomiast to, czy dokonana przez sąd pierwszej instancji ocena legalności zaskarżonego zarządzenia organu była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z kolei o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można by mówić, gdyby sąd pierwszej instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego. Tymczasem skarżąca formułując powyższy zarzut kwestionuje stanowisko sądu pierwszej instancji odnoszące się do przyjęcia, że organ ponownie rozpoznając sprawę poprzez wydanie zarządzenia z 14 listopada 2024 r. wykonał wyroki WSA w Gliwicach z dnia 10 i 18 czerwca 2024 r., a zatem kwestionuje ocenę prawną dokonaną przez sąd pierwszej instancji, czego powyższym zarzutem robić skutecznie nie można. Bezzasadność analizowanego zarzutu jest tym bardziej widoczna, gdyż skarżąca kasacyjnie połączyła go z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia bądź, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl.: ONSAiWSA 2010, z. 3, poz. 39). W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków, bowiem w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji przedstawił opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organem oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn skarg skarżącej nie uwzględnił. Raz jeszcze należy podkreślić, że niniejsza sprawa była uprzednio dwukrotnie przedmiotem rozstrzygania przez WSA w Gliwicach (łącznie czterema wyrokami z dnia 15 i 29 maja 2023 r. oraz 10 i 18 czerwca 2024 r.), a zatem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd pierwszej instancji miał prawo ograniczyć swoją ocenę legalności zaskarżonego zarządzenia do kwestii wywiązania się organu z realizacji zaleceń zawartych we wcześniejszych wyrokach. Skarżąca kasacyjnie upatruje zasadności analizowanego zarzutu w nieustosunkowaniu się sądu pierwszej instancji do odrębności podstaw prawnych każdej z aktualizacji podstawowej kwoty dotacji (art. 44 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 3 oraz art. 44 ust. 1 pkt 3 u.f.z.o.) dokonanej przez organ zaskarżonym zarządzeniem. Z powyższym argumentem nie sposób się zgodzić, bowiem na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną, a ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Jednocześnie należy wskazać, że sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, mimo iż w sposób zbiorczy, odniósł się do powyższej kwestii wskazując, że zarzuty skargi, w tym również dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 44 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.z.o.) wobec prawomocnych wyroków WSA w Gliwicach z 10 i 18 czerwca 2024 r. nie mogą już podlegać ocenie na obecnym etapie postępowania. Końcowo jedynie należy wskazać, że szeroko opisywana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odrębność skarg złożonych przez skarżącą z uwagi na inny stan faktyczny i podstawę prawną, które to skargi początkowo zostały zarejestrowane przez sąd pod odrębnymi sygnaturami (III SA/Gl 51/25 i III SA/Gl 52/25) a dopiero połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia postanowieniem sądu pierwszej instancji z dnia 14 marca 2025 r., nie mogły wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonego wyroku, z uwagi na brak skutecznego zarzutu kasacyjnego w tym przedmiocie. Skarżąca chcąc zarzucić sądowi pierwszej instancji nieprawidłowe, z uwagi na odrębny stan faktyczny i prawny, połączenie spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia winna była podnieść zarzut naruszenia art. 111 § 1 p.p.s.a., którego zarzutu w analizowanej skardze kasacyjnej zabrakło. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.