I GSK 1691/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Michał Kowalski po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 1867/25 0 odrzuceniu sprzeciwu A w K. od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 8 maja 2025 r., nr 67/25/IX-O w przedmiocie uchylenia uchwały Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej w Katowicach z dnia 18 grudnia 2024 r., nr 4844/2024 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 31 lipca 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 1867/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym ze sprzeciwu Śląskiej Izby Lekarskiej w Katowicach od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 8 maja 2025 r. w przedmiocie uchylenia uchwały Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej w Katowicach z dnia 18 grudnia 2024 r. w sprawie stanowiska w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym: w punkcie pierwszym – odrzucił sprzeciw; w punkcie drugim – zwrócił uiszczony wpis w kwocie 100 (sto) zł. Śląska Izba Lekarska w Katowicach (dalej: skarżąca, strona), działając jako wierzyciel w dniu 20 września 2024 r. wystawiła tytuł wykonawczy obejmujący należności z tytułu nieopłaconych przez A. L. składek członkowskich na rzecz samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów za okres od dnia 1 stycznia do dnia 30 czerwca 2015 r. oraz od dnia 1 stycznia 2023 do dnia 31 stycznia 2024 r. Pismem z dnia 18 listopada 2024 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Mikołowie przekazał skarżącej zarzuty zobowiązanej w postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzonym wobec zobowiązanej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 20 września 2024 r. Uchwałą z dnia 18 grudnia 2024 r. Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej w Katowicach, działające jako organ reprezentujący wierzyciela oddaliło zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym. Po rozpoznaniu zażalenia zobowiązanej Prezydium NRL wskazaną na wstępie uchwałą z dnia 8 maja 2025 r. działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 34 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) oraz art. 39 ust. 1 pkt 12 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2021 r., poz. 1342 ze zm.; dalej: u.i.l.) uchyliło zaskarżoną uchwałę Prezydium ORL i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Pismem z dnia 28 maja 2025 r. skarżąca wniosła do Sądu sprzeciw od uchwały Prezydium NRL z dnia 8 maja 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w ramach pojęcia "strony" nie mieści się organ wydający postanowienie, które następnie zostało uchylone w wyniku rozpoznania przysługującego od niego zażalenia. Tak zaś było w niniejszej sprawie, w której zaskarżoną uchwałą Prezydium NRL uchylono uchwałę Prezydium ORL (reprezentującego wierzyciela – skarżącą) w przedmiocie rozpoznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W ocenie Sądu użycie w art. 64a p.p.s.a. sformułowania "strona niezadowolona z treści decyzji" nie obejmuje swoim zakresem organu wydającego rozstrzygniecie w pierwszej instancji (w niniejszej sprawie Prezydium ORL reprezentujące skarżącą). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w okolicznościach rozpatrywanej sprawy podmiotem legitymowanym do wniesienia sprzeciwu skarżąca nie jest. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższe postanowienie w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 64a p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnie i przyjęcie, że skarżąca nie mieści się w katalogu podmiotów uprawnionych do wniesienia sprzeciwu od uchwały organu z uwagi na brak statusu strony oraz przyjęcie, że sformułowanie "strona niezadowolona z treści decyzji" nie obejmuje swoim zakresem skarżącej i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. polegające na odrzuceniu sprzeciwu podczas, gdy skarżąca jako wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekwuje zobowiązania z tytułu nieopłaconych w terminie składek członkowskich i jest stroną tego postępowania w związku z czym posiada uprawnienie do wniesienia sprzeciwu, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 oraz art. 25 pkt 7 w związku z art. 116 u.i.l. w zw. z art. 1a pkt 13 u.p.e.a. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że skarżąca nie posiada legitymacji do wniesienia sprzeciwu od uchwały organu odwoławczego w sytuacji, gdy skarżąca posiada osobowość prawną i jako podmiot odrębny od organu odwoławczego oraz wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekwuje od swoich członków zaległości z tytułu składki członkowskiej w związku z czym posiada w niniejszej sprawie interes prawny oraz status strony. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 181 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku, wydaje wyrok, a rozpoznając skargę kasacyjną od postanowienia – wydaje postanowienie. Stosownie do art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie zaś z art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2 w składzie trzech sędziów. Z tej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają zatem wskazane w niej podstawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, w ramach których Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie art. 64a i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz przepisów prawa materialnego art. 3 ust. 1 oraz art. 25 pkt 7 w zw. z art. 116 u.i.l. w zw. z art. 1a pkt 13 u.p.e.a. Zgodnie z art. 50 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi (sprzeciwu) jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Nie budzi przy tym wątpliwości, że wniesienie sprzeciwu (skargi) przez podmiot, która nie ma legitymacji skargowej powoduje odrzucenie sprzeciwu (skargi) jako niedopuszczalnego z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna oparta jest na założeniu, że zaskarżone postanowienie jest wadliwe z uwagi na nieprzyznanie skarżącej statusu strony legitymowanej do wniesienia sprzeciwu od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 8 maja 2025 r., którą uchylono uchwałę Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej w Katowicach z dnia 18 grudnia 2024 r. w sprawie stanowiska w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Stanowisko to podtrzymane zostało także w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że "podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej". Pogląd ten zbieżny jest z tezami wynikającymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, dotyczącego uprawnienia gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) tej gminy. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W powołanym wyroku Trybunał podkreślił, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Trybunał stwierdził również, że przepisy art. 33 i art. 50 § 1 p.p.s.a. pozostawiają sądom administracyjnym "pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania sądowoadministracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione stanowisko odnajduje analogiczne zastosowanie w niniejszej sprawie. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że skarżąca nie była legitymowana do wniesienia sprzeciwu od uchwały. W tej sprawie powierzona została jej bowiem rola organu pierwszej instancji, co spowodowało, że skarżąca nie może być stroną tego postępowania i skutecznie kwestionować uchwały organu II instancji będącego organem odwoławczym. Innymi słowy, jeżeli skarga jest wnoszona przez podmiot, który z istoty nie posiada legitymacji skargowej, wówczas podlega ona odrzuceniu jako niedopuszczalna. Takim podmiotem, który nie może wykazać w postępowaniu swej legitymacji, jest organ administracji, który wydał decyzję w pierwszej instancji (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 4, poz. 62). Dalej, również żaden przepis prawa nie przyznaje uprawnienia organowi pierwszej instancji do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcie w podmiot kwestionujący to rozstrzygnięcie poprzez złożenie skargi, czy też sprzeciwu w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 60/19, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że zarzut naruszenia prawa materialnego składa się z przepisów ustalających hierarchię organów zawodowych lekarzy a także definicje pojęć z tym związanych. Skarżąca nie podaje natomiast przepisów na podstawie, których miałoby jej przysługiwać prawo do złożenia sprzeciwu do sądu administracyjnego. Konkludując, uznanie za słuszne stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie stwierdzenia, że skarżącej nie przysługuje legitymacja procesowa do wniesienia sprzeciwu w niniejszej sprawie, prowadzi jednocześnie do konkluzji, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo sprzeciw ten odrzucił, co czyni nieskutecznymi sformułowane przez autora skargi kasacyjnej zarzuty. Z powołanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.