I GSK 349/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 listopada 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 296/24 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 lutego 2024 r. nr 352/2024 (060000.71.473048.2023) w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 6 listopada 2024 r., sygn. I SA/Gl 296/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej WSA w Gliwicach) po rozpoznaniu sprawy ze skargi ze skargi A. S. (dalej zwanej skarżącą lub wnioskodawczynią) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) z dnia 23 lutego 2024 r., nr 352/2024 (060000.71.473048.2023), w przedmiocie odmowy umorzenia skarżącej zaległości składkowych na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, uchylił zaskarżoną decyzję. W stanie faktycznym sprawy wnioskodawczyni wystąpiła do ZUS o umorzenie jej zaległości składkowych. We wniosku zaznaczyła, że zadłużenie dotyczy okresu od 02/2009 r. do 03/2016 r. ZUS po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, decyzją z 23 lutego 2024 r., odmówił jej umorzenia zaległości z tytułu składek osoby ubezpieczonej, będącej jednocześnie płatnikiem składek, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 129 864,95 zł, jak również odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek i Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 124 127,02 zł. Organ podkreślił, iż wnioskodawczyni nie spełnia zarówno przesłanek umorzenia o których mowa w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, jak również tych z wydanego na podstawie zawartej w niej delegacji rozporządzenia. WSA w Gliwicach po rozpoznaniu skargi wnioskodawczyni na decyzję ZUS, uchylił to rozstrzygnięcie. Oceniając wydaną decyzję i stwierdzenia w niej zawarte Sad doszedł do przekonania, iż wymyka się ona spod jego kontroli. Sąd uznał, że w tej sprawie dotyczącej umorzenia należności w pierwszym rzędzie wymagało ustalenia przez ZUS czy należności z tytułu zaległych składek nie uległy przedawnieniu i poparcia tych twierdzeń dowodami zawartymi w aktach sprawy. Ustalenia wymagało czy należności są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Trzeba bowiem podkreślić, że decyzje w sprawach tego rodzaju mogą być wydawane wyłącznie w przypadku należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast procedowanie w sprawach dotyczących należności, które wygasły na skutek przedawnienia. W tym zaś zakresie Sąd nie mógł skontrolować legalności wydanej decyzji. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż ZUS zaległości strony uznał za istniejące od 2011 r. i stwierdził, że nie są one przedawnione z powodów wyżej przytoczonych. Jednak w sentencji decyzji organ rozstrzygnął o odmowie umorzenia zaległości z tytułu składek ZUS i pochodnych za okres od 02/2009, a w ogóle nie przeanalizował czy te zaległości dot. okresu od 02/2009 nie uległy one przedawnieniu i z jakich przyczyn. W tym zakresie zatem wydana decyzja jest niepełna Ponadto ZUS podnosząc, iż zaległości z tytułu składek osoby ubezpieczonej od 2011 r. nie uległy przedawnieniu nie dołączył do akt sprawy dowodów w oparciu o które doszedł do takiego przekonania. W aktach sprawy nadesłanych Sądowi brak jest dokumentów źródłowych na podstawie których organ orzekał i stwierdził, iż należności z tytułu składek o które strona wnioskowała nie uległy przedawnieniu. Brak jest nadto dokumentów wygenerowanych z systemu informatycznego ZUS i rejestrów centralnych CEPIK, CEDIG, Bazy danych Ksiąg Wieczystych obrazujących dane o stanie majątkowym strony. Organ odnosząc się do zaistnienia poszczególnych enumeratywnie wymienionych przesłanek w w/w przepisach art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i powołując się na ustalone okoliczności stanu faktycznego w zakresie sytuacji finansowej materialnej, majątkowej strony, jej dzieci, ustalenia hipotek na nieruchomościach gruntowych, nie poparł swych twierdzeń dokumentami źródłowymi w oparciu o które wywiódł swe ustalenia. W konsekwencji wydana decyzja przez ZUS nie znajduje jakiegokolwiek oparcia w materiale dowodowym z akt sprawy. Taki sposób procedowania w sprawie oznacza, iż organ nie dołączając do akt dokumentów z których wywiódł skutek prawny dla strony dopuścił się w ten sposób naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym Sąd nakazał organowi pod uwagę uwagi poczynione w treści uzasadnienia i uwzględnienie ich w ramach ponownej oceny wniosku strony o umorzenie zaległych należności. Nakazał także włącznie do materiału dowodowego dokumentów na podstawie których dokonana zostanie ocena materialnoprawnych przesłanek istnienia przesłanek określonych w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach wniósł ZUS, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił: 1) naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: A. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez stwierdzenie naruszenia przez organ rentowy przepisu art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z pominięciem wskazania formy tego pominięcia oraz stwierdzenie o tym naruszeniu mimo, że w ocenie Sądu stan faktyczny nie został ustalony; B. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 1, art. 2, art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 83 ust 1 i ust. 2 oraz art. 83a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez przekroczenie granic właściwości sądu administracyjnego polegające na objęciu kontrolą zakresu działalności administracji publicznej, którego kontrola jest zastrzeżona dla właściwości sądów powszechnych, albowiem w istocie nie dotyczy sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 i art. 2 ubezpieczeń społecznych w znaczeniu materialnoprawnym; 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. : A. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 77, art. 80 K.p.a. w wyniku błędnego przyjęcia, iż organ uchybił ww. przepisom, a w konsekwencji niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS, pomimo braku naruszenia przez organ przepisom postępowania; B. art. 145 § 1pkt 1lit. c PostAdmU i uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo braku naruszenia w ocenie organu rentowego przepisów postępowania, w szczególności art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. i przepisów prawa materialnego art. 28 ust. 2, ust. 3 i 3a ustawy systemowej w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. 2003 r. Nr 141, poz. 1365); C. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 3 §1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 1, art.3 § 1 i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a., polegające na przekroczeniu granic danej sprawy i objęciu kontrolą tej części działania Zakładu, która nie podlega kontroli sądownictwa administracyjnego, lecz kompetencji sądu powszechnego jako sprawa mająca charakter sprawy z zakresu ubezpieczenia społecznego, D. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 135, art. 141 § 4, art. 153 w związku z art. 83a ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn uchylenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie dotyczących w istocie materii wystąpienia bądź braku przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, a jedynie kwestii ewentualnego przedawnienia należności z tytułu składek z jednoczesnym pominięciem oceny ustaleń faktycznych i rozważań organu dotyczących braku podstaw do umorzenia należności z tytułu składek, a przy tym przedstawienia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania organu, które nie doprowadzą do załatwienia sprawy, ponieważ w tym celu niezbędne jest wszczęcie odrębnego postępowania dotyczącego istnienia należności z tytułu składek, którego wynik będzie podlegał kontroli sądu powszechnego. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie ZUS wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi wnioskodawczyni, a także zasądzenie od niej na swoją rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, poza zakresem sprawy dotyczącej umorzenia należności pozostaje co do zasady ustalenie okoliczności związanych z wymagalnością tych należności i kwestia ewentualnego przedawnienia należności. NSA zwrócił uwagę, że jeśli nie jest sporna sama wysokość składek, zaś zaistniały spór dotyczy wystąpienia bądź braku ustawowych przesłanek umorzenia należności, wówczas ZUS ma obowiązek skoncentrować postępowanie na ustawowych przesłankach umorzenia, o których mowa W art. art. 28 ust.2 i 3 oraz ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W wyniku tak dokonanych ustaleń organ powinien rozstrzygnąć o umorzeniu, bądź odmowie umorzenia należności. Wnioskodawczyni, w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, nadmienić należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się jedynie ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać na czym ten błąd polegał. Najpełniejszą formą wskazania błędnego rozumienia przez sąd konkretnego przepisu jest zaś podanie, jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany. Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, w formie pozytywnej, wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, zaś w formie negatywnej, z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego (zob. np. wyrok NSA z dnia z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 – dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący kasacyjnie formułując tego rodzaju zarzut winien jednoznacznie wskazać którą konkretnie postać błędu subsumpcji podnosi, tj. czy jego zdaniem wojewódzki sąd administracyjny niewłaściwie uznał, że stan faktyczny ustalony w sprawie nie odpowiada hipotezie normy prawnej zawartej w konkretnym przepisie prawa czy też błędnie przyjął, że stan ten odpowiada normie wyrażonej we wskazanej przez niego regulacji. W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd pierwszej instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie organ sformułował pod adresem zaskarżonego wyroku WSA w Gliwicach łącznie sześć zarzutów kasacyjnych, spośród których dwa określił jako oparte na twierdzeniach odnośnie naruszenia prawa materialnego, cztery natomiast jako odnoszące się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postepowania. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów określonych przez autora skargi kasacyjnej jako oparte na podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. stwierdzić należy, że nie znajdują one uzasadnionych podstaw. W zakresie zarzutu 2) A nie można zgodzić się z organem, że Sąd dopuścił się naruszenia art. 77 i art. 80 K.p.a. W tym wypadku należy bowiem zwrócić uwagę, że stwierdzone przez Sąd uchybienia w zakresie oceny zebranych dowodów były konsekwencją przyjęcia konieczności zbadania kwestii przedawnienia zobowiązań o umorzenie których wnioskodawczyni wystąpiła, z uwagi na rozważenie ewentualnej bezprzedmiotowości postępowania z tego właśnie względu. W związku z tym nie można mówić o naruszeniu właśnie art. 77 i art. 80 K.p.a., bez podważenia stanowiska Sądu co do potrzeby badania kwestii przedawnienia. Tymczasem w ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie organ zupełnie abstrahuje od tej zależności, wobec czego zarzut ten nie może zostać uznany za zasadny. W przypadku zarzutu 2) B również nie sposób zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że WSA w Gliwicach dopuścił się uchybienia wymienionych przez niego regulacjom. Przede wszystkim w tym wypadku należy zauważyć, że zarzut ten nie został skonkretyzowany w stopniu, który umożliwiałby merytoryczne odniesienie się do niego. ZUS w tym wypadku ograniczył się jedynie do prostego zaprzeczenia stwierdzonym przez Sąd uchybieniom konkretnym przepisom, bez podania na czym wadliwość stanowiska Sądu miałaby polegać. Poza tym, w ramach tego procesowego zarzutu, skarżący kasacyjnie organ sugeruje nieprawidłowości po stronie Sądu (bliżej niesprecyzowane) w zakresie zastosowania regulacji prawa materialnego (chodzi tu o przesłanki umorzenia z ustawy i rozporządzenia), których to zagadnień nie można rozpatrywać poprzez pryzmat zarzutów procesowych. Tak więc zarzut ten należało uznać za nieskuteczny. W ramach trzeciego z zarzutów procesowych ZUS wytknął Sądowi pierwszej instancji między innymi naruszenie art. 134 P.p.s.a., poprzez wykroczenie poza granice niniejszej sprawy, w związku objęciem kontrolą materii pozostającej w gestii sądów powszechnych. Z tym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. WSA w Gliwicach nie zajmował się bowiem kwestią podlegania ubezpieczeniem społecznym przez wnioskodawczynię, co sugeruje organ. Badał on bowiem jedynie legalność decyzji odmawiającej umorzenia należności składkowych i na potrzeby tej właśnie oceny, w zakresie ewentualnego stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania, odniósł się do problematyki potencjalnego przedawnienia należności o umorzenie których skarżąca wystąpiła. Materia tego rodzaju była przedmiotem rozważań organu w zaskarżonej decyzji (organ w tym względzie co prawda nie dość precyzyjnie powiązał rozstrzygnięcie z uzasadnieniem, co do poszczególnych okresów, w szczególności tych poprzedzających 2011 r., jednak wypowiedział się co do samego przedawnienia zaległości, wnioskiem o umorzenie których się zajmował), dlatego Sąd był zobligowany się do tego stanowiska ustosunkować. Nie można więc zasadnie w tym wypadku mówić o tym, że WSA w Gliwicach w sposób nieuprawniony wkroczył w materię pozostającą we właściwości sądów powszechnych. Tak więc podnoszący to zarzut nie mógł być uwzględniony. Uwagi poczynione odnośnie zarzutu 2) C są aktualne również w przypadku zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej numerem 2) D. W tym wypadku również nie można mówić o naruszeniu właściwości sądowej zaskarżonej wyrokiem. Co zaś się tyczy celowości badania kwestii przedawnienia, w kontekście potrzeb załatwienia sprawy, rozpatrywanych z punktu widzenia ekonomiki procesowej, to tego rodzaju twierdzenia organu mają pozaprawny charakter i jako takie nie mogą stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku. Nie odnoszą się bowiem one wprost do wyrażonego przez Sąd stanowiska, ocenianego z punktu widzenia zastosowanych przez niego przepisów. Przechodząc do zarzutów określonych przez skarżący kasacyjnie organ jako oparte na twierdzeniach dotyczących naruszenia prawa materialnego również brak jest podstaw do uznania ich zasadności. I tak w przypadku zarzutu 1) A jego autor nie wskazał czy w tym wypadku chodzi mu błędna wykładnię czy też nieprawidłowe zastosowanie przez WSA w Gliwicach rozbudowanej regulacji art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Nie wskazał także o którą jednostkę redakcyjną tego rozbudowanego przepisu konkretnie mu chodzi, co czyni przedmiotowy zarzut mało konkretnym. Poza tym w ramach twierdzeń tego zarzutu ZUS podniósł, że w sprawie nie ustalono w sposób prawidłowy stanu faktycznego. Mając na uwadze taką postać przedmiotowego zarzutu stwierdzić należy, że został on wadliwie skonstruowany, co prowadzi do uznania jego nieskuteczności. W jego treści nie skonkretyzowano zarzucanego Sądowi pierwszej instancji naruszenia prawa, co uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do niego. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem ani uprawniony, ani też zobowiązany do uzupełniania za strony braków formułowanych przez nie zarzutów. Nie może opierać się też na jakichkolwiek domniemaniach co zamierzonej ich postaci, jak tez czynić ustaleń w tym zakresie. Poza tym, zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem, poprzez zarzuty oparte na twierdzeniach dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować prawidłowości przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych, do czego w przypadku tego zarzutu dąży organ. Z tych więc względów przedmiotowy zarzut uznać więc należało za nieskuteczny. Podobnie należy także ocenić drugi z zarzutów, które organ określił jako materialnoprawny. W tym wypadku zauważyć należy, że problematyka właściwości sądowej ma niewątpliwie charakter procesowy, może być więc poruszana w ramach zarzutów opartych na podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Poza tym odnosząc się do zarzutów procesowych Naczelny Sąd Administracyjny już stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia regulacji odnoszących się wprost do właściwości sądów administracyjnych i sądów powszechnych. Nie ma więc potrzeby powielania w tym miejscu tego rodzaju argumentów. Mając więc na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną ZUS, jako niezasadną.