I GSK 357/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Po 668/22 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 20 stycznia 2022 r. nr SKO.4172.2295.4.2021.NP w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia 24 listopada 2021 r. nr 1/2021; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile na rzecz A. S. 3 590 (trzy tysiące pięćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Po 668/22 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. S. prowadzącego Przedszkole Niepubliczne "A" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 20 stycznia 2022r. nr SKO.4172.2295.4.2021.NP w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i nakazanie zwrotu dotacji do budżetu gminy. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 9 marca 2021 roku pracownicy Urzędu Miejskiego w W. sporządzili protokół kontroli przedszkola niepublicznego. Kontrola dotyczyła prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielonej z budżetu Gminy Miejskiej W. na realizację zadań przedszkola w okresie od 1 września do 31 grudnia 2019 roku. We wnioskach pokontrolnych stwierdzono m.in. błędne zakwalifikowanie wydatków związanych z wynagrodzeniem pracownicy przedszkola wobec której nie przedłożono aneksu do umowy o pracę, z którego wynikałby wydłużony okres pracy za miesiące listopad i grudzień 2019 w wysokości 5 177,90 zł. Zakwestionowano też nieprawidłowe rozliczenie z dotacji ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w wysokości 184, 56 złotych pracownicy w związku z zakończeniem stosunku pracy. W dniu 22 marca 2021 r. strona złożyła zastrzeżenia do protokołu kontroli podnosząc w obu kwestiach spornych następujące okoliczności. Odnośnie urlopu pracownicy podkreślono, że umowa o prace została przedłużona z mocy prawa, bowiem pracownica przebywała na zwolnieniu lekarskim. Odnośnie zaś ekwiwalentu za urlop wskazano, że każdy wydatek na wynagrodzenie lub pochodne pracowników danej jednostki oświatowej na charakter wydatku bieżącego, który pozostaje w związku z wychowaniem, kształceniem i opieką, zgodnie z art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych . W dniu 24 listopada 2021 r. Burmistrz Miasta W. wydał decyzję o określeniu wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez organ prowadzący przedszkole niepubliczne oraz nakazał dokonanie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Strona złożyła odwołanie od tej decyzji. Decyzją z dnia 20 stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Po 668/22 skargę stwierdził, że spór w niniejszej sprawie wymaga rozstrzygnięcia, czy w świetle zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego strona skarżąca jako organ prowadzący przedszkole wydatkowała otrzymane środki z dotacji oświatowej zgodnie z przeznaczeniem. Sąd uznał za prawidłowe stanowisko SKO, według którego wydatki na ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz na zapłatę wynagrodzenia dla nauczyciela przebywającego na zwolnieniu lekarskim nie są wydatkami poniesionymi na cele kształcenia, wychowania i opieki. Sąd pierwszej instancji uznał, że wynagrodzenie chorobowe nie jest związane z zatrudnieniem pracownika, bowiem nie jest wypłacane za wykonanie konkretnej pracy dydaktycznej, opiekuńczej lub wychowawczej. Służy jedynie nauczycielowi za czas niezdolności do pracy, a nie za jej świadczenie i nie jest bezpośrednio związane z wychowankami określonej placówki oświatowej. Sąd podzielił również stanowisko organów odnośnie nie uznania za wydatki kwalifikowane ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Świadczenie to jako rekompensata za niewykorzystany urlop, a nie wykonywaną pracę również nie ma związku z konkretnym, świadczonym w ramach stosunku pracy zatrudnieniem. Nie ma związku z działaniem dydaktycznym, wychowawczym ani opiekuńczym. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w związku a mianowicie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wypłacona skarżącemu dotacja oświatowa została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy w rzeczywistości dotacja w całości została wykorzystana na cele z zakresu kształcenia, wychowania i opieki wskazane w powołanych powyżej przepisach. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile niedostatecznie rozważyło zebrany w sprawie materiał dowodowy, a zwłaszcza pominęło okoliczności dotyczących kwestii finansowania z przekazanej dotacji oświatowej wynagrodzenia pracowników oraz ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, w sytuacji gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile działając jako Organ II instancji, zobowiązane było rozważyć wszelkie okoliczności sprawy, czemu Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie sprostało. Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy w pierwszej kolejności wskazać, że w gruncie rzeczy sprowadzają się one do kwestionowania stwierdzonego przez organ, a zaakceptowanego w zaskarżonym wyroku stanowiska, zgodnie z którym wydatki na ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz na zapłatę wynagrodzenia dla nauczyciela przebywającego na zwolnieniu lekarskim z powodu ciąży nie są wydatkami poniesionymi na cele kształcenia, wychowania i opieki. Odnosząc się do kwestii ekwiwalentu należy wskazać, że w świetle art. 161 Kodeksu Pracy pracodawca jest obowiązany udzielić pracownikowi urlopu w tym roku kalendarzowym, w którym pracownik uzyskał do niego prawo. Zgodnie z art. 171 § 1 Kodeksu Pracy w przypadku niewykorzystania przysługującego urlopu w całości lub w części z powodu rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku pracy pracownikowi przysługuje ekwiwalent pieniężny. Prawo pracownika do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w całości lub części urlop wypoczynkowy powstaje więc w dniu rozwiązania umowy o pracę - zdarzenia uniemożliwiającego realizację prawa do urlopu wypoczynkowego w naturze. Prawo do ekwiwalentu jest więc prawem pochodnym od prawa do urlopu. W sytuacji, gdy ze względu na ustanie stosunku pracy nie jest możliwe wykorzystanie przez pracownika prawa do urlopu, pracodawca jest zobowiązany do wypłaty ekwiwalentu. Obowiązek ten wynika ze stosunku pracy i jest ściśle związany z wykonywaniem przez pracownika pracy w czasie, w którym stosunek pracy istniał. Prawo do płatnego urlopu stanowi należność (wynagrodzenie) za świadczoną poprzednio pracę, gdy się weźmie pod uwagę, że na podstawie art. 172 K.p. za czas urlopu pracownikowi przysługuje wynagrodzenie, jakie by otrzymał, gdyby w tym czasie pracował. Dotyczy to również ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, wypłacanego po ustaniu zatrudnienia. Oznacza to, że ekwiwalent wypłacony pracownikowi z tytułu należnego i niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, stanowi przychód podlegający obowiązkowi składkowemu, tj. podlega składce na ubezpieczenie społeczne, a więc wpływa na przychód pracownika. Uprawnione jest zatem stwierdzenie, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop ma charakter wynagrodzenia za pracę (zobacz wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 1849/22, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnośnie do wypłaty wynagrodzenia pracownicy przedszkola K. S. na gruncie rozpatrywanej sprawy zasadne jest stanowisko, zgodnie z którym organy nie odniósł się wystarczająco się do okoliczności, że nauczyciel ten przed listopadem i grudniem 2019 roku przebywał na zwolnieniu z powodu ciąży. Zgodnie zaś z art. 177 § 3 Kodeksu Pracy umowa o pracę zawarta na czas określony albo na okres próbny przekraczający jeden miesiąc, która uległaby rozwiązaniu po upływie trzeciego miesiąca ciąży, ulega przedłużeniu do dnia porodu. Tym samym w związku z taką właśnie usprawiedliwioną nieobecnością pracownika uznać należy, że umowa o pracę została niejako przedłużona o czas tej usprawiedliwionej nieobecności. Pozwala to na przyjęcie, że skarżący pozostawał cały czas w stosunku pracy z pracownikiem. Za czas kiedy w tej specyficznej sytuacji pracodawca wypłacał pracownikowi wynagrodzenie dotacja nie powinna zostać uznana za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. W toku ponownego rozpoznania sprawy organy wyjaśnią za jaki okres pracodawca wypłacał będącej w ciąży pracownicy wynagrodzenie, które mogło być rozliczone z dotacji. Stąd w tym zakresie konieczne jest przeprowadzenie przez organy pogłębionego postępowania dowodowego. Nie jest natomiast prawidłowe w realiach rozpatrywanej sprawy stanowisko, zgodnie z którym nie będzie realizacją zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, bo nie wynika z zawartej umowy pozostawanie z pracodawcą w stosunku, który nakazuje mu jedynie wypłacić wynagrodzenie chorobowe, a nie ekwiwalent za wykonaną pracę na rzecz uczniów. Umowa o pracę uległa bowiem przedłużeniu z mocy samego prawa pracy, a więc do czasu kiedy pracodawca ponosi koszty zatrudnienia takiego pracownika mogą one być pokrywane z dotacji oświatowej. Co innego w przypadku przejęcia tego obowiązku przez odpowiednie organy, co również powinno zostać wyjaśnione przez organy w toku ponownego rozpoznania sprawy. Tym samym z usprawiedliwione uznano zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. art. 35 ust. 1 u.f.z.o. w związku z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, a także przepisów w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Podsumowując, należy stwierdzić, że ocena podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów uprawnia do zastosowania w sprawie art. 188 p.p.s.a., zgodnie z którym stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, pozwala temu Sądowi na uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. Nie jest natomiast zasadny a tym etapie wniosek o umorzenie postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 145 § 3 p.p.s.a. Postępowanie powinno zostać bowiem jeszcze raz przeprowadzone z uwzględnieniem stanowiska odnoście do ekwiwalentu za urlop oraz wyjaśniania kwestii wypłacania świadczenia dla pracownicy przebywającej na zwolnieniu lekarskim z powodu ciąży. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok a także decyzje organów I i II instancji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 z późn. zm.).