I GSK 417/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 listopada 2024 r. sygn. akt III SA/Lu 564/24 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia 25 czerwca 2024 r. nr 9003-2024-000734 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 7 listopada 2024 r., sygn. akt III SA/Lu 564/24 oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 25 czerwca 2024 r. nr 9003-2024-000734 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (2014-2020). Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów: I. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzje organów obu instancji naruszają zasadę prawdy obiektywnej wskutek braku dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności spraw i dokonania jednostronnej, wybiórczej oceny materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie zaskarżony wyrok nie może się ostać, gdyż WSA w Lublinie nie odniósł się szczegółowo do wszystkich zarzutów skargi. Skarga została oddalona, w sytuacji gdy decyzje organów obu instancji naruszają zasadę prawdy obiektywnej wskutek braku dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i dokonania jednostronnej, wybiórczej oceny materiał u dowodowego. W ocenie skarżącego kasacyjnie, postępowanie dowodowe zostało prowadzone pobieżnie i szybko. Organ przedwcześnie wydał decyzję. Skarżący kwestionuje obliczenia kwoty nienależnie pobranych płatności, a stanowisko Sądu w zakresie poprawności obu decyzji jest w ocenie skarżącego błędne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie podniesione zostały tylko zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Należy zatem podkreślić, iż z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów procesowych nie decyduje każde ich naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Nie ma podstaw prawnych do uwzględnienia zarzutów, w których wskazuje się na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. WSA w Lublinie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo wyjaśnił skarżącemu kasacyjnie, iż postępowanie przed organami ARiMR regulowane jest w art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2023 r. poz. 1199 z późn. zm., dalej: "ustawa o ARiMR"). Stosownie do tej regulacji, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81. Nie doszło zatem do zarzucanego naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 z tej przyczyny, że stosowanie tych przepisów zostało wprost wyłączone na podstawie przepisu art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR. O naruszeniu art. 8 k.p.a. i zawartej w nim normy nakazującej organom administracji publicznej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, nie może stanowić podjęcie przez organ rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez stronę. Strona ma bowiem prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, jednakże przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni. Ponadto, z zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i orzeczenia wydane w wyniku tak przeprowadzonego postępowania, mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, strona nie podważyła skutecznie oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku, zaś niezadowolenie skarżącego z wydanego przez organ rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem wynikającego z art. 8 § 1 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie sposób przyjąć, że wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej będzie zachowany tylko wówczas, gdy organy administracji będą wydawać rozstrzygnięcia, których oczekuje strona postępowania. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy dotyczący istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. W sprawie nie ulegało wątpliwości, że zaskarżona decyzja w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności została wydana w następstwie wypłacenia na rzecz skarżącego w dniu 28 listopada 2022 r. zaliczki w kwocie 7.027,53 zł na poczet płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2022 oraz wydania następnie w dniu 23 maja 2023 r. i w dniu 16 sierpnia 2023 r. decyzji organów obu instancji w przedmiocie odmowy przyznania tej płatności. Decyzja w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu płatności ONW na rok 2022 jest ostateczna i prawomocna, gdyż prawomocnym wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 579/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] na decyzję organu odwoławczego. Decyzje z dnia 23 maja 2023 r. oraz z dnia 16 sierpnia 2023 r. zostały wydane z uwzględnieniem wyników przeprowadzonej w 2022 r. kontroli na miejscu, z której raport został przekazany organowi pierwszej instancji w dniu 14 grudnia 2022 r. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i co znajduje potwierdzenie w dokumentach zawartych w aktach administracyjnych, w szczególności w raporcie z kontroli przeprowadzonej w 2022 r., na zadeklarowanych przez skarżącego do płatności na rok 2022 działkach rolnych stwierdzono nieprawidłowości w zakresie obszaru kwalifikującego się do płatności. Z dowodów zgromadzonych w postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności ONW na rok 2022 wynika, że nie zachodziły podstawy do przyznania skarżącemu wnioskowanych płatności. We wskazanym postępowaniu, jak również w późniejszym postępowaniu sądowym w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 579/24, nie została podważona prawidłowość wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach do 7 września 2022 r. do 31 października 2022 r., w toku której stwierdzono zasadnicze rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku na rok 2022, a powierzchnią stwierdzoną, wynikające między innymi ze stwierdzenia zaniechania prowadzenia działalności rolniczej. Wynikało to jednoznacznie z ustaleń raportu z czynności kontrolnych z 2022 r. oraz szczegółowej dokumentacji fotograficznej. Skarżący nie podważył wyników kontroli na miejscu. Nie wykazał skutecznie, że na wykluczonym obszarze prowadzona była działalność rolnicza kwalifikująca się do płatności. Skutkiem zaś stwierdzenia różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną w ramach kontroli na miejscu było wydanie decyzji o odmowie przyznania płatności na rok 2022. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, środki publiczne: 1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowe, przeznaczone na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały przyznane nienależnie lub zostały pobrane w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków. Ustalenie kwoty przyznanych nienależnie lub pobranych w nadmiernej wysokości środków publicznych, o których mowa w ust. 1, następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 29 ust. 1c). Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 2). Postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest odrębne od postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia prawa wnioskodawcy do otrzymania płatności. Celem tego postępowania jest zbadanie: czy doszło do ustalenia i wypłaty rolnikowi środków pochodzących z wymienionych funduszy unijnych lub krajowych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, czy istnieje obowiązek ich zwrotu, a także czy nie wystąpiły przesłanki wykluczające taki zwrot. Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych płatności uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, będącym postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie przyznania płatności, organ ma jedynie za zadanie zbadać czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w przepisie tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków i ocena czy nie zachodzą przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. Ustalenie to następuje w toku samodzielnego postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy, ale podstawę takiego ustalenia mogą stanowić wcześniejsze ostateczne decyzje wydane w postępowaniach zwyczajnych albo postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. Tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Organ bowiem wykorzystał dowody zgromadzone w postępowaniu w sprawie przyznania spornej płatności świadczące o tym, że została ona nienależnie pobrana, w szczególności ustalenia organu wynikają także z decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Rykach z dnia 23 maja 2023 r. w przedmiocie płatności ONW na 2022 rok. Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że organy obu instancji w niniejszym postępowaniu były zatem uprawnione do uznania, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. W tym postępowaniu ustalane jest, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w przepisie art. 29 ust. 1 tej ustawy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków i ocena czy nie zachodzą przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. Ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty pomocy czy płatności były pobrane nienależnie następuje w toku samodzielnego postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ww. ustawy, ale podstawę takiego ustalenia mogą stanowić wcześniejsze ostateczne decyzje wydane w przedmiocie odmowy przyznania płatności. Tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, w której dodatkowo zgodność z prawem decyzji odmawiającej przyznania płatności została potwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Wskazać zatem należy, że organ w obecnym postępowaniu, dotyczącym ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, nie mógł weryfikować, ani podważać ustaleń z ww. decyzji ostatecznej. Zatem argumenty skarżącego dotyczące naruszenia prawa procesowego kwestionujące w istocie ustalenia faktyczne postępowania zakończonego powyższą ostateczną decyzją nie mogą skutecznie podważyć rozstrzygnięcia organu oraz prawidłowej jego oceny dokonanej przez WSA w Lublinie. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, stosownie do art. 184 p.p.s.a.