I GSK 442/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Opolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 listopada 2024 r. sygn. akt I SA/Op 595/24 w sprawie ze skargi Gminy N. na decyzję Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 15 maja 2024 r. nr 8/2024 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa Opolskiego na rzecz Gminy N. 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 13 listopada 2024 r., sygn. akt I SA/Op 595/24 po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 15 maja 2024 r., nr 8/2024 w przedmiocie zwrotu części dofinansowania przyznanego na realizację projektu pn.: "[...]", uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Skargą kasacyjną Zarząd Województwa Opolskiego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego zmianę i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Opolu. Zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. organ zrzekł się rozpoznania skargi na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) Naruszenie następujących przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 15r ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 340 z póżn. zm.) wskutek błędnej wykładni i uznania, iż organ dokonał wadliwej wykładni przepisów art. 15r, w szczególności ust. 4 i 4a, kwestionując prawo Zamawiającego do dokonania zmiany umów o zamówienia publiczne; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1758) wskutek błędnej wykładni i uznania, że Skarżący nie musiał stosować przepisów ustawy pzp; 2) Naruszenie następujących przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), wskutek niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego i postawienie nieuzasadnionego zarzutu naruszenia przez organ zasad logiki i doświadczenia życiowego podczas oceny materiału dowodowego. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniesiono o jej oddalenie, zasądzenie od organu administracji na rzecz [...] kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ - jak już wskazano na początku - Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa (a zatem z podaniem stosownych jednostek redakcyjnych przywoływanych regulacji), które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie w przypadku podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - także wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia wszystkich wskazanych wymogów, co wpływa na zakres dokonanej oceny zarzutów kasacyjnych. Zarzuty i uzasadnienie skargi kasacyjnej zostały sformułowane nieprecyzyjnie, co znacznie utrudniło ich ocenę. Odnosząc się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że twierdzenia jakoby Sąd I instancji nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego i postawił nieuzasadniony zarzut naruszenia przez organ zasad logiki i doświadczenia życiowego podczas oceny materiału dowodowego, nie są zasadne. Należy podkreślić, iż dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 3864/17). Mając na uwadze przedmiot rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że skarżący kasacyjnie organ nie podważył wskazanym powyżej zarzutem skargi kasacyjnej toku rozumowania zaprezentowanego przez Sąd I instancji. Wskazania wymaga, że w sposób prawidłowy WSA stwierdził, że ocena materiału dowodowego w zakresie dotyczącym stwierdzenia, iż udzielenie urlopu wypoczynkowego wszystkim pracownikom w wymiarze 10 dni kalendarzowych dla wszystkich pracowników i w wymiarze 15 dni dla 3 pracowników, nie wykazywało związku z pandemią, jest niepełna i miała charakter wybiórczy i nie uwzględnia zasad doświadczenia życiowego. Słusznie bowiem zauważył Sąd I instancji, że w okresie pandemii częstym zjawiskiem było poddawanie się samoizolacji w sytuacjach wskazujących na możliwość zakażenia do czego niejednokrotnie wykorzystywany był urlop wypoczynkowy. Z uwagi na brak pełnej analizy zgromadzonej dokumentacji w świetle całokształtu materiału dowodowego i okoliczności sprawy, stwierdzenie organu, że udzielenie pracownikom urlopu wypoczynkowego ze względu na zły stan zdrowia nie pozostaje w związku przyczynowo - skutkowym z pandemią COVID -19 uznać należy za co najmniej przedwczesne. Wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności co zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych wskutek błędnej wykładni i uznania, że Skarżący nie musiał stosować przepisów ustawy pzp. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że "Należy także zwrócić uwagę, że szczególnie korzystne dla beneficjentów rozwiązania w zakresie realizacji programów operacyjnych zostały wprowadzone ustawą z 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 - dalej specustawa funduszowa. Zgodnie z art. 5 specustawy funduszowej nieprawidłowości indywidualnej został przesunięty na Skarb Państwa, a beneficjenci zostali zwolnieni z odpowiedzialności za tę nieprawidłowość. Zgodnie z art. 207 ustawy o finansach publicznych środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich co do zasady podlegają zwrotowi wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, jeśli są one wykorzystane między innymi z naruszeniem procedur właściwych dla danego programu operacyjnego. W przepisie art. 5 ust. 1 tej ustawy przyjęto, że w przypadku gdy nieprawidłowość indywidualna jest bezpośrednim skutkiem wystąpienia COVID-19, a beneficjent wykaże, że pomimo dochowania należytej staranności nie był w stanie zapobiec wystąpieniu tej nieprawidłowości, korygowanie wydatków następuje przez pomniejszenie wydatków ujętych w deklaracji wydatków oraz we wniosku o płatność, przekazywanych do Komisji Europejskiej, o kwotę odpowiadającą oszacowanej wartości korekty finansowej wynikającej z tej nieprawidłowości. W takim przypadku, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy przepisów art. 207 uofp nie stosuje się" (s. 85 uzasadnienia wyroku). W świetle treści omawianego zarzutu skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że organ skarżący kasacyjnie usiłuje Sądowi I instancji przypisać wyrażenie poglądu, którego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyrażono. W żadnym miejscu uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie wskazał, że "Skarżący nie musiał stosować przepisów ustawy pzp". W konsekwencji przepis ten nie mógł zostać naruszony przez WSA w Opolu w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej, bowiem Sąd nie wyprowadzał z treści tego przepisu wniosku przypisanego mu przez organ. Nie zasługują na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 15r ustawy COVID -19 wskutek błędnej wykładni i uznania, iż organ dokonał wadliwej wykładni przepisów art. 15r, w szczególności ust. 4 i 4a, kwestionując prawo Zamawiającego do dokonania zmiany umów o zamówienia publiczne. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów. Niedopuszczalne jest bowiem konstruowanie zarzutu przez "wskutek wadliwej wykładni przepisów art. 15r, w szczególności ust. 4 i 4a". Tak sporządzona skarga kasacyjna nie spełnia bowiem wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutu i zarzut taki nie jest tym samym należycie uzasadniony. Dodanie w podstawie zarzutu opisanego w 1 lit. a petitum skargi kasacyjnej określenia "w szczególności" bez przywołania tych przepisów i zastąpienia ich określeniem "w szczególności" nie wyjaśnia jednoznacznie jakie konkretnie wymienione przepisy zostały naruszone przez Sąd I instancji i na czym to naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać sprawę tylko z punktu widzenia wyraźnie wskazanych podstaw kasacyjnych z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Sąd II instancji nie jest władny - z uwagi na możliwość popełnienia błędu - dokonania samodzielnego wyboru właściwego przepisu; nie może też przeprowadzić rozważań w wersji alternatywnej (analizując z osobna potencjalną możliwość naruszenia powołanych przepisów), co nie pozwala na precyzyjne oznaczenie, który z nich został faktycznie uznany za podstawę zarzutu skargi kasacyjnej. Zarzucając błędną wykładnię konkretnego przepisu prawa autor skargi kasacyjnej powinien uzasadnić, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie treści tego przepisu przez Sąd I instancji, a także wskazać, jaka powinna być wykładnia prawidłowa. Zarzut błędnej wykładni nie jest tożsamy z zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, tj. zarzutem błędnej subsumcji stanu faktycznego i normy prawnej podlegającej zastosowaniu w tym stanie faktycznym. Kasator nie wskazał na czym konkretnie miało by polegać mylne zrozumienie treści nawet przywołanych przez niego w 1 lit. a petitum skargi kasacyjnej przepisów art. 15r ust. 4 i 4a ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji, nie przedstawił też wykładni prawidłowej tych przepisów. W istocie bowiem przywołał jedynie ich treść w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W tym względzie zarzut przedstawiony w pkt 1 lit. a petitum skargi kasacyjnej nie spełnia wymogów wyrażonych w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jeszcze raz należy podkreślić, iż do NSA nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, ani też zastępować autora skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia zarzutów. Istotne jest oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. np. wyroki NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13 i z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Zarzut z pkt. 1 lit. a petitum skargi kasacyjnej nie poddaje się kontroli także dlatego, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwołuje się do szeroko rozumianych ustaleń faktycznych, w szczególności na stronie 12 przedstawiono stanowisko, iż "Organ stwierdza, że przedłożone przez wykonawców dokumenty nie potwierdziły związku nieobecności pracowników z przyczynami wynikającymi z przepisów art. 15r specustawy covidowej. Podkreślić należy, że sąd administracyjny rozpoznający skargę nie może kierować się zasadami słuszności czy doświadczenia życiowego jeżeli dowody materialne wskazują odmienny stan faktyczny niż uznaje Sąd". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując w zarzucie skargi kasacyjnej przepisy o charakterze materialnoprawnym kasator nie można negować ustaleń faktycznych. Zgodnie bowiem z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11). Jeżeli zatem skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego jest co najmniej nie na miejscu. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może się bowiem opierać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej orzeczono, na podstawie art. 209, art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.