I GSK 62/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1574/21 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 27 maja 2021 r. nr SKO.F.406.656.2021 w przedmiocie określenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia 15 marca 2021 r. nr WOS.4431.14.2020; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz K. B. 3358 (trzy tysiące trzysta pięćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 lipca 2022 sygn. akt III SA/Po 1574/21 oddalił skargę K. B. na Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 27 maja 2021 r., w przedmiocie określenia do zwrotu przypadającej do zwrotu kwoty dotacji. Sąd pierwszej instancji wskazał na następujący stan faktyczny sprawy. Zaskarżoną decyzją z 27 maja 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) – dalej: "k.p.a." a także art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, ust.2 i ust.3 pkt 4, art. 67 ust. 1 oraz art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust.6 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305) – dalej: "u.f.p". w związku z art. 21 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1325) – dalej: "o.p." a także art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 2029) – dalej: "u.f.z.o." utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z 15 marca 2021 r., określającą skarżącemu – prowadzącemu Żłobek Niepubliczny "E." w przypadającej do zwrotu kwoty dotacji oświatowej, pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 9300 złotych wraz z odsetkami liczonymi od dnia 25.11.2020 r. Organ pierwszej instancji podał, że skarżący otrzymywał dotację na prowadzenie żłobka, który działał w dwóch oddziałach o różnych lokalizacjach (G. [...] i [...]). Ustalił, że z uwagi na pandemię choroby COVID-19 – oddział placówki przy ul. G. [...] (oddział II) został zamknięty, a wszystkie dzieci umieszczono w oddziale przy ul. G. [...] (oddział I). W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że w miesiącach maju, czerwcu i lipcu dotacja została pobrana na większą liczbę dzieci niż 25, czyli w nadmiernej wysokości i w tym zakresie powinna być zwrócona. Organ wyjaśnił, że przekroczona została maksymalna liczba dzieci, które – zgodnie z przepisami sanitarnymi – można było przenosić pomiędzy placówkami, bo wynosiła ona w maju 2, czerwcu 6, a w lipcu 5. Z tego powodu za nadpłaconą uznano dotację pobraną za 8 dzieci. Organ odwoławczy uznał stanowisko organu pierwszej instancji za prawidłowe. Powołując się na treść art. 252 u.f.p. i art. 35 ust. 1 u.f.z.o. podał, że w świetle tych przepisów dotacje przyznawane są na każde dziecko nie zaś np. na każdego pracownika, czy na każdy zajmowany przez placówkę lokal. Stwierdzono, że skarżący wbrew zarządzeniu władz sanitarnych przeniósł do oddziału I nadmierną liczbę dzieci. Oceniono, że istotna była liczba dzieci widniejąca w wykazach, nie zaś rzeczywista ich frekwencja. Organ uznał, że z jednej strony dzieci w oddziale II było mniej niż wynikało ze składanych wykazów, ale jednocześnie więcej niż pozwalały na to zarządzenia sanitarne. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że stanowisko organu było prawidłowe. W tak określonym stanie faktycznym, tj. zamknięcia placówki przy ul. G. [...] i dopuszczalnej maksymalnie liczby dzieci w otwartej placówce przy ul. G. [...], dotacja wypłacona na dzieci w liczbie powyżej 25, była nadmiernie pobrana. Okoliczność, że określenie maksymalnej liczny dzieci w żłobku w okresie pandemii nie była zawiniona przez skarżącego, który pozostawał w gotowości do przyjęcia większej liczby dzieci nie stanowiła podstawy do uznania, że w spornym okresie nie doszło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. Następnie podkreślił, że dotacja znajduje więc swoje uzasadnienie jedynie wówczas, gdy zostanie przeznaczona "na dziecko", tj. na każde dziecko w wysokości odpowiadającej liczbie dzieci, które mogły przebywać w żłobku, co organ uwzględnił w zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 u.f.z.o. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że czasowe zawieszenie działalności żłobka oznacza jego zamknięcie, uzasadniające przyjęcie braku prawa domagania się rozliczenia przez żłobek dotacji od właściwej gminy – pomimo braku wyłączenia takiej sytuacji prawnej przewidzianej w ustawie i będące konsekwencją powyższego naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu, poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie, iż należność z tytułu dotacji została pobrana w nadmiernej wysokości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na dodany do rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 10 kwietnia 2020 r. w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania form opieki nad dziećmi do lat 3 w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. poz. 652 i 747) – zwanego dalej "rozporządzeniem COVID-19" § 2a, na podstawie § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 29 kwietnia 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania form opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. poz. 779), wskazując na jego niezastosowanie w sprawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Organ nie skorzystał w prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione. Trafnie podniesiono błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.f.z.o., bowiem przepis ten nie ustanawia przeszkody wypłaty dotacji w postaci niższej niż deklarowana frekwencji dzieci uczęszczających do żłobka. Wydaniu decyzji nakładającej na jednostkę obowiązek towarzyszyć musi precyzyjne wskazanie jednoznacznej tego podstawy prawnej. W związku z nadzwyczajną sytuacją pandemii COVID-19 zostały wprowadzone pewne ograniczenia prowadzonej działalności gospodarczej, także tej dotowanej. Uwzględniając konstytucyjnie gwarantowaną wolność gospodarczą, należy unormowania te wykładać ściśle, co do zasady nie wykraczając poza językowe metody interpretacji. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę pomimo ułomnego wskazania w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej ograniczenia prawa skarżącego do dotacji. Przepisy art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. nie mają bowiem samoistnego charakteru, to znaczy stwierdzenie pobrania dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości wymaga wskazania podstawy faktycznej i prawnej wniosku o występowaniu jednego z tych stanów. Przepisy art. 17 ust. 1 i art. 35 ust. 1 u.f.z.o. są jasne. Stanowią one podstawę wypłaty dotacji oświatowej dla niepublicznego przedszkola bądź także – na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi do lat trzech (Dz. U. z 2025 r., poz. 798) – żłobka, w przeliczeniu na każde dziecko. W wykazach, o których mowa w decyzjach organów i uzasadnieniu zaskarżonego wyroku skarżący podawał liczbę i dane dzieci zapisanych do żłobka, które powinny stanowić podstawę wypłaty dotacji. Trafnie skarżący w skardze kasacyjnej wywodzi, że wyplata dotacji nie jest uzależniona od frekwencji, która w poszczególnych dniach, tygodniach czy miesiącach, z uwagi na niezależne od prowadzącego placówkę okoliczności może się różnić. Tym samym informacje zawarte w wykazie, o ile ich prawdziwość nie zostanie podważona w toku kontroli są dla organu dotującego wiążące. Z poczynionych w tej sprawie ustaleń nie wynika, by skarżący trwale zaprzestał działalności w zakresie drugiego oddziału żłobka. W toku całego postępowania podnosił, że ograniczył jedynie funkcjonowanie placówki, z uwagi na wspomnianą sytuację nadzwyczajną wywołaną pandemią. Pozostawał zatem w gotowości do przyjęcia wszystkich zapisanych dzieci, choć frekwencja uległa istotnemu ograniczeniu, właśnie z powodu zachorowań bądź obaw rodziców dzieci o rozprzestrzenianie się wirusa. To, że w kontrolowanym przez organ okresie liczba faktycznie uczęszczających dzieci do żłobka była mniejsza niż w deklarowanych wykazach, nie może automatycznie oznaczać że dotacja przysługuje jedynie w wysokości odpowiadającej liczbie dzieci, które faktycznie korzystały ze żłobka w całym okresie rozliczeniowym. Stanowisko skarżącego jest spójne i konsekwentne, a także racjonalne. Nie zlikwidował zatem oddziału II żłobka, a jedynie częściowo i czasowo ograniczył tam działalność wobec nieobecności zapisanych dzieci, jednocześnie obniżając do minimum wysokość opłat. Zasadnie podniósł, że w takiej sytuacji przepisy prawa nie stanowią podstawy do obniżenia należnej dotacji, obliczanej na podstawie liczby dzieci zapisanych. W przeciwnym razie należałoby przyjąć, że każda czasowa nieobecność dziecka w żłobku obligowałaby uprawnionego do zwrotu pobranej dotacji. Trafnie także powołano się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na § 2a rozporządzenia COVID-19, uprawniający do czasowego ograniczenia funkcjonowania żłobków, zgodnie z wytycznymi sanitarnymi. Równolegle nie wprowadzono do systemu przepisów uprawniających organy do redukowania kwot należnych na podstawie przepisów u.f.z.o. dotacji. Na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie miało zatem znaczenia to, czy częściowo dzieci zadeklarowane w wykazie dotyczącym oddziału II korzystały faktycznie ze żłobka w oddziale I, o ile nie naruszono reguł prowadzenia żłobka, w tym tych sanitarnych. Skoro skarżący utrzymywał działalność polegającą na prowadzeniu dwóch oddziałów żłobka, w których wciąż zapisane były dzieci, to pomimo niskiej frekwencji nie było podstaw do redukowania należnej z tego tytułu dotacji. Dodać warto, że dotacja dla prowadzącego żłobek, jak zwrócił uwagę skarżący nie jest przeznaczona wyłącznie na faktyczny pobyt dzienny dziecka, ale na prowadzenie placówki. Na koszty z tym związane składa się szereg elementów mikroekonomicznych, takich jak m. in. utrzymanie budynku i personelu. Stanowisko Sądu pierwszej instancji i poprzedzająca je argumentacja organów jest zatem także sprzeczna z celem regulacji. Ponownie rozpoznając sprawę organy przyjmą, że przepis art. 17 ust. 1 u.f.z.o. nie ustanawia przesłanki stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości w postaci ograniczenia funkcjonowania żłobka na podstawie przepisów rozporządzenia COVID-19 ze względu na niską frekwencję dzieci, o ile placówka nadal pozostaje w gotowości do przyjęcia dzieci. Dotacja jest zatem należna w wysokości obliczonej na podstawie ilości zapisanych dzieci, choćby nawet faktycznie korzystały one ze żłobka w ograniczonym zakresie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzająca ją decyzją organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.