I GSK 637/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W.-B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lutego 2024 r. sygn. akt III SA/Po 293/23 w sprawie ze skargi M. W.-B. na decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 9 marca 2023 r. nr 20/1/BCW-EFS/2022 w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (WSA w Poznaniu, Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 7 lutego 2024 r., III SA/Po 293/23 po rozpoznaniu skargi M. W-B. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego z 9 marca 2023 r. nr 20/1/BCW-EFS/2022 w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję; w punkcie 2) zasądził od Zarządu Województwa Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę 13913,- złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżając ten wyrok w części dotyczącego zarzutu wystąpienia w sprawie podwójnego finansowania wydatków projektu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. w zw. z art. 184 ust. 1 i 2 u.f.p. w zw. z pkt 6.7 ppkt 2 lit. a) i b) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędnie uznanie, że działanie skarżącej kasacyjnie mieści się w pojęciu "podwójnego finansowania" w świetle definicji z przywołanych przepisów, podczas gdy-jak słusznie wskazał WSA w Poznaniu na str. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku - "samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE, nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych" albowiem formalne naruszenie zasad wydatkowania środków przez skarżącą kasacyjnie: – nie polegało na wydatkowaniu środków na "te same wydatki", – nie doprowadziło do powstania szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej (a nawet zagrożenia powstania takiej szkody), – nie spowodowało nieosiągnięcia celu projektu, – nie wpłynęło to na zapewnienie trwałości rezultatów projektu, a formalne jedynie naruszenie zapisów Regulaminu konkursu (pkt 7.1.2. lit. g) – sprzecznego z przepisami unijnymi powyżej przywołanymi - w zakresie zakazu finansowania działalności także ze środków krajowych: – nie jest nieprawidłowością, o której mowa w przywołanych powyżej regulacjach, – a co istotne: kluczowe dla sprawy zapisy Regulaminu konkursu nie wskazują na zakaz pozyskiwania środków krajowych w odniesieniu do bieżącego funkcjonowania [...], poza nowoutworzonymi miejscami [...] w ramach projektu. 2. art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. w zw. z art. 184 ust. 1 i 2 u.f.p. w zw. z pkt 6.7 ppkt 2 lit. a) i b) wytycznych (w rozumieniu przyjętym przez WSA w Poznaniu) w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 w zw. z § 14 umowy o dofinansowanie projektu poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że zwrotowi podlega całość wypłaconego dofinansowania, podczas gdy z ustaleń faktycznych wynika, że nieprawidłowości: – nie dotyczyły całego okresu realizacji projektu, ale wydatków czynionych w okresie, – od stycznia 2020 r. do sierpnia 2020 r., – nie spowodowały niezrealizowanie projektu w całości, – nie spowodowały niezapewnienia trwałości rezultatów projektu, zatem zwrot powinien dotyczyć tylko tej części, którą można kwalifikować jako podwójne dofinansowanie. Kluczowa intencją skargi kasacyjnej jest zwrócenie uwagi na fakt, że zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego zostały tak błędnie zinterpretowane i zastosowane, że skutkiem jest pokrzywdzenie skarżącej i to w stopniu oczywiście niewspółmiernym do stwierdzonych, jedynie natury formalnej uchybień, w sprawie mamy do czynienia z zastosowaniem przepisów prawa unijnego i krajowego wbrew celowi ich wprowadzenia do systemu prawnego. Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych dokumentów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Wielkopolskiego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, obecnie Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. Już na wstępie należy podkreślić, że skarga kasacyjne nie zawiera jakichkolwiek zarzutów naruszenia przepisów postępowania ukierunkowanych na kwestionowanie ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracyjne i zaaprobowanych przez Sąd I instancji. Przedmiotem zarzutów nie były bowiem przepisy k.p.a., które regulują postępowania dowodowe prowadzone w celu wydania decyzji administracyjnej. W tej sprawie przedmiotem kontroli jest właśnie decyzja administracyjna. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest tymi ustaleniami. Konsekwencją wskazanego powyżej stanu rzeczy jest również niezasadność zarzutów zawartych w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Otóż w tym przypadku autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego próbował w istocie kwestionować ustalenia faktyczne. W orzecznictwie sądowym jednoznacznie przyjmuje się, że nie można skutecznie kwestionować stanu faktycznego za pomocą zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Nie sposób również zgodzić się z zarzutem ujętym w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, a to z powodu ignorowania skutków naruszenia postanowień Regulaminu konkursu zawartych w pkt. 7.1.2 lit. g, czego zresztą nie kwestionuje strona skarżąca kasacyjnie. Otóż nie można tracić z pola widzenia postanowień Wytycznych, a konkretnie punktu 6.3.2, zgodnie z którym do współfinansowania nie kwalifikują się wydatki niezgodne z Wytycznymi, wytycznymi PT, o których mowa w rozdziale 4 pkt 2 oraz wyłączone przez IZ PO w SZOOP, w umowie o dofinansowanie projektu, Regulaminie lub dokumentacji dotyczącej projektu pozakonkursowego, o ile wyłączenie to nie stoi w sprzeczności z Wytycznymi. Powyższe oznacza, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem zajętym w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym Regulamin konkursu nie stanowi szczególnego źródła obowiązków beneficjenta. Przepis art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego [...] (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013), za nieprawidłowość uznaje jakiekolwiek naruszenia prawa wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego. Nie uzależnia zatem uznania konkretnego naruszenia prawa za nieprawidłowość od rodzaju naruszonego przepisu lub przepisów, wagi naruszenia, liczby naruszonych przepisów, ani też charakteru działania podmiotu, które spowodowało naruszenie przepisów. Wystarczy wykazanie, że określone naruszenie prawa mogłoby spowodować szkodę. Przepis ten ma na celu zapobieżenie nieprawidłowemu wydatkowaniu środków finansowych przeznaczonych na projekty finansowane z funduszy unijnych. Dlatego obejmuje także szkodę potencjalną. Oznacza to, że nieprawidłowością jest nie tylko działanie wywołujące szkodę, ale także mogące ją wywołać (szkoda potencjalna). Taki charakter należy przypisać naruszeniu prawa polegającemu na wydatkowaniu środków publicznych z naruszeniem zakazu podwójnego finansowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono, ponieważ zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Ustawa p.p.s.a. nie przewiduje natomiast zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu, w sytuacji gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – skarga kasacyjna została wniesiona przez skarżącą od wyroku uwzględniającego jej skargę.