I OSK 1278/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 884/22 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr WS-VI.7534.3.55.2022.MK w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. II SA/Kr 884/22 oddalił skargę E. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 kwietnia 2022 r. znak: WS-VI.7534.3.55.2022.MK w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skargę kasacyjną od wyrok wniosła E. K., zarzucając Sądowi pierwszej instancji: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego - ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to art. 229 poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, mimo iż rzeczona nieruchomość została sprzedana w 2019 r. na rzecz użytkowników dziesięciu garaży, a zatem brak przesłanki do odmowy zwrotu, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego - ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności art. 136 § 3 w zw. z art. 137 polegające na całkowitym ich pominięciu i nie poddaniu analizie czy zostały spełnione przesłanki z rzeczonych przepisów w przedmiotowej sprawie, 3. naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit a, b, c, art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji, podczas gdy decyzja Wojewody Małopolskiego została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3, 138 § 1 pkt 1 i 2, 140 kodeksu postępowania administracyjnego, co powinno skutkować jej uchyleniem z uwagi na nie przeprowadzenie postępowania dowodowego, a co za tym idzie brak dokonania ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie dających podstawę do merytorycznego jej rozpoznania. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, pozostawiając temu organowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego. Skarżąca kasacyjnie wniosla o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2026, poz. 143 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Na wstępie należy poczynić uwagę porządkującą, bowiem choć skarga kasacyjna formułuje zarzuty naruszenia przepisów "k.p.a." oraz "u.g.n.", to jednocześnie nie precyzuje aktów prawnych. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą odpowiednio: ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 – dalej jako: "k.p.a.") oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 - dalej jako: "u.g.n.") i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organów, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości określona w art. 229 u.g.n. Od odpowiedzi na to pytanie zależała ocena skuteczności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Jeżeli bowiem art. 229 u.g.n. znajdował w sprawie zastosowanie, to organy nie miały obowiązku prowadzenia dalszego postępowania w kierunku ustalenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 229 u.g.n., wskazać należy, że nie jest on usprawiedliwiony. Na podstawie przepisu art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 tej ustawy, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przepis ten ustanawia samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości, której ziszczenie się wyłącza możliwość skutecznego dochodzenia zwrotu, niezależnie od tego, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w rozpatrywanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Z ustaleń przyjętych w zaskarżonym wyroku wynika, że nieruchomość objęta wnioskiem została wywłaszczona decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 25 listopada 1970 r., znak IV 60/263/70, na rzecz Skarbu Państwa. Następnie umową z 26 kwietnia 1989 r., Rep. A nr [...] nieruchomość objęta wnioskiem zwrotowym została oddana w użytkowanie wieczyste [...] w L. Prawo to ujawniono w księdze wieczystej 31 maja 1989 r., a zatem przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, późniejsze rozporządzenia nieruchomością nie uchylają skutku wynikającego z art. 229 u.g.n. Skarżąca akcentuje, że ustanowienie odrębnej własności lokali i przeniesienie własności nastąpiło w 2019 r., a nieruchomość została sprzedana na rzecz użytkowników dziesięciu garaży. Jednak, dla zastosowania art. 229 u.g.n. zasadnicze znaczenie ma fakt, że przed wejściem w życie ustawy ustanowiono na nieruchomości prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i ujawniono je w księdze wieczystej. Warunek ten został spełniony już w 1989 r. Natomiast przepis art. 229 u.g.n. nie nakazuje badać wyłącznie ostatniego zdarzenia rozporządzającego nieruchomością. Przepis ten wiąże skutek w postaci wyłączenia roszczenia zwrotowego także z wcześniejszym ustanowieniem użytkowania wieczystego. Późniejsze przekształcenia stanu prawnego nieruchomości, w tym nabycie własności przez dotychczasowego użytkownika wieczystego, wyodrębnienie lokali oraz dalsze zbycia udziałów lub praw, nie niweczą skutku wywołanego przez zdarzenie objęte hipotezą art. 229 u.g.n. W konsekwencji nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. Skarżąca kasacyjnie zarzuca, że Sąd pierwszej instancji pominął te przepisy i nie zbadał, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości. Zarzut ten opiera się jednak na błędnym założeniu, że organy powinny w każdej sprawie zwrotowej badać zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, niezależnie od wystąpienia przesłanki negatywnej określonej w art. 229 u.g.n. Tego stanowiska nie można podzielić. Na podstawie przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel albo jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 u.g.n. stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten określa pozytywną przesłankę zwrotu. Przepis art. 229 u.g.n. formułuje natomiast przesłankę negatywną, czyli wprowadza przeszkodę, której wystąpienie powoduje, że zwrot w trybie z art. 136 ust. 3 u.g.n. nie przysługuje. W konsekwencji stwierdzenie zaistnienia przesłanki z art. 229 u.g.n. czyni bezprzedmiotowym badanie przesłanek z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Skoro zatem, w badanej sprawie organy ustaliły, że przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, to ustalenie to zamykało drogę do merytorycznego badania żądania zwrotu w płaszczyźnie art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. W rezultacie nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c oraz art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z zarzucanym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 140 k.p.a., jako że ma on charakter pochodny wobec zarzutów materialnoprawnych. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie uwzględniają, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka z art. 229 u.g.n. Tymczasem, obowiązek wyjaśnienia sprawy, wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., obejmuje okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia. Nie nakłada natomiast na organ obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego, co do faktów, które przy prawidłowej wykładni prawa materialnego pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Nie można też przyjąć, że organy naruszyły art. 80 k.p.a. przez dowolną ocenę materiału dowodowego. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Nie doszło także do naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego zawierało wskazanie podstawowych ustaleń faktycznych oraz przyczyn, dla których organ uznał, że w sprawie zachodzi przesłanka z art. 229 u.g.n. Organ wyjaśnił również, dlaczego późniejsze rozporządzenia nieruchomością nie mają znaczenia dla możliwości zwrotu. Niezasadnie również zarzucono naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Organ odwoławczy, uznając decyzję organu pierwszej instancji za zgodną z prawem, był uprawniony do utrzymania jej w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zatem brak było podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro nie zachodziła potrzeba uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania. Niezasadnie zarzucono również naruszenie przepisu art. 140 k.p.a., bowiem nie przedstawiono argumentów, które pozwalałyby uznać, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania stosowane odpowiednio w postępowaniu odwoławczym. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a., ponieważ organy nie naruszyły prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, zarzucane uchybienia procesowe nie wystąpiły, a skarga kasacyjna nie wskazuje żadnej okoliczności, która dawałaby podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Natomiast wobec faktu, że decyzja Wojewody Małopolskiego odpowiadała prawu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. W świetle powyższego wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są bezzasadne i jako takie nie mogły przynieść pożądanego rezultatu. Z tych przyczyn, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.