I OSK 164/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 399/22 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 1 lipca 2022 r. I SA/Wa 399/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. G. (Skarżąca) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister) z [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu : 1) naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na braku dokonania jakichkolwiek ustaleń co do treści decyzji Naczelnika Gminy J. wydanej w sprawie o sygnaturze [...], na mocy której A. S. miał przekazać własność ekwiwalentu gospodarstwa rolnego otrzymanego w ramach scalenia w działce zamiennej nr [...] o pow.2,49 ha na Skarb Państwa (Państwowy Fundusz Ziemi)w zamian za rentę, która to decyzja była objęta wnioskiem z dnia 28 lipca 2021r. o stwierdzenie nieważności decyzji w pkt 2 tego wniosku, 2) naruszenie przepisu prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021r. o zmianie ustawy -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 202Ir. poz.1491) w związku z art. 45 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (w brzmieniu pierwotnym ustalonym ustawą z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego) polegające na bezpodstawnym ich zastosowaniu w sytuacji, gdy w okolicznościach sprawy niniejszej nie było podstaw do ich zastosowania, a w konsekwencji - do umorzenia postępowania. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane zarzuty, Skarżąca wniosła o : 1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 lipca 2022r. 2) uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2021 r. (znak sprawy: [...]) oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] listopada 2021r.(znak sprawy:[...]). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca wskazała, że organ orzekający dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegającego na braku dokonania jakichkolwiek ustaleń co do treści decyzji Naczelnika Gminy J. (Naczelnik) wydanej w sprawie o sygnaturze [...], na mocy której A. S. miał przekazać własność ekwiwalentu gospodarstwa rolnego otrzymanego w ramach scalenia w działce zamiennej nr [...] o pow.2,49 ha na Skarb Państwa (Państwowy Fundusz Ziemi w zamian za rentę. Wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji został złożony w pkt 2) pisma z dnia 28 lipca 2021 r. i nie został rozpoznany przez Ministra ani w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani w ramach wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Stanowi to istotne uchybienie, które powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z [...] listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił powyższego zarzutu, co stanowi naruszenie powołanych wyżej przepisów. W ocenie Skarżącej, organ orzekający oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszyli przepisy prawa materialnego, a mianowicie art. 2 ust.2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz.1491) w związku z art. 45 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (w brzmieniu pierwotnym ustalonym ustawą z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego). Organ orzekający uznał za datę doręczenia decyzji Naczelnika z [...] lipca 1978 r. [...] sierpnia 1978 r. tj. ostatni dzień 14-dniowego okresu, na który wywieszono decyzję na tablicy ogłoszeń. Podstawę takiego uznania daty doręczenia decyzji stanowił - zdaniem Sądu oraz uprzednio organu orzekającego - przepis art.45 k.p.a. w brzmieniu pierwotnym. Zgodnie z treścią tego przepisu pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, pozostawia się w aktach sprawy, o czym wywiesza się obwieszczenie na okres czternastu dni w biurze gromadzkiej rady narodowej (prezydium miejskiej, dzielnicowej rady narodowej, rady narodowej osiedla). Pisma te uważa się za doręczone w ostatnim dniu okresu, na który wywieszono obwieszczenie. Skarżąca wskazała, że pomijając nawet okoliczność braku w aktach sprawy dowodu doręczenia decyzji z 17 lipca 1978 r. w trybie wskazanym w powołanym wyżej przepisie należy stwierdzić, że przepis ten nie mógł mieć zastosowania do doręczenia decyzji jej adresatowi, bowiem A. S. nie żył w dacie wydania decyzji. Nie był zatem osobą nieznaną z miejsca pobytu (do której zastosowanie znajduje dyspozycja art. 45 k.p.a.), lecz osoba nieżyjącą, której nie można skutecznie doręczyć decyzji administracyjnej. Aby można było mówić o postępowaniu administracyjnym, musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Skoro zgodnie z art. 28 k.p.a, status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci, to A. S. nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 17 lipca 1978r. i nie mogła mu być doręczona ta decyzja zarówno w trybie zwykłym, jak i w trybie art. 45 k.p.a. ( w brzmieniu pierwotnym).Należy ją zatem uznać za niedoręczoną. Wobec pisemnego charakteru decyzji wykluczyć należy również możliwość jej ogłoszenia na podstawie art. 109 § 2 k.p.a. W ocenie Skarżącej powyższe okoliczności mają istotne znaczenie dla możliwości zastosowania do sprawy niniejszej dyspozycji art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego. Wobec wykazanego uprzednio braku doręczenia decyzji jej adresatowi oraz braku podstaw do ogłoszenia decyzji nie jest dopuszczalne zastosowanie dyspozycji tego przepisu do sprawy niniejszej, bowiem nie upłynął 30-letni okres od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji, od którego upływu w przepisie przewidziano obowiązek obligatoryjnego umorzenia postępowania. Termin 30-letni, o którym mowa w tym przepisie w okolicznościach sprawy niniejszej nie rozpoczął swojego biegu. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Na rozprawie 7 stycznia 2026 r. Skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w przedmiocie zgodności z Konstytucją art. 2 us. 2 ustawy dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej jest niezasadny. W pierwszej kolejności wskazać należy na wadliwość jego sformułowania. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Sąd administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów k.p.a., lecz na podstawie przepisów p.p.s.a. To na podstawie tej ustawy sąd administracyjny ocenia legalność postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie przepisów k.p.a. Stąd prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej, ale w powiązaniu z przepisami k.p.a., jak również innymi przepisami dotyczącymi postępowania jeżeli takie przepisy w danej sprawie miały zastosowanie. W niniejszej sprawie Skarżąca nie powiązała zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. z przepisami p.p.s.a., co oznacza, że zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany został wadliwie. Niezależnie od tej oceny, tak sformułowane zarzuty wymagają jednak wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przywołanej za ich pomocą argumentacji (por.: uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Rację ma Skarżąca wskazując, że we wniosku z [...] lipca 2021 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji naczelnika Gminy J. z [...] lipca 1978 r. oraz decyzji tego samego organu wdanej w sprawie o sygnaturze [...]. Do wniosku Skarżąca dołączyła jedynie odpis decyzji z [...] lipca 1978 r. W toku postępowania Minister zwracał się do pełnomocnika Skarżącej o wskazanie daty decyzji z [...], ewentualnie przesłanie jej odpisu (pismo z [...] sierpnia 2021 r.). W odpowiedzi pełnomocnik wskazał, że nie posiada odpisu tej decyzji ani wiedzy co do daty, w jakiej została ona wydana. Wobec powyższego Minister podjął czynności mające na celu odnalezienie akt sprawy zakończonej decyzją [...] (pisma z [...] października 2021 r. do archiwum Państwowego w Radomiu, Urzędu Gminy J., Starostwa Powiatowego w S.). Pismem z 13 grudnia 2021 r. Minister powiadomił strony postępowania, że nie może obecnie rozpoznać wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...], ponieważ oczekuje na dokumenty, o które wystąpił do Naczelnika Gminy J. oraz poinformował, że planuje rozpatrzeć wniosek do 30 czerwca 2022 r. Organ pouczył również strony o prawie wniesienia ponaglenia na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Pismo to oznaczone zostało znakiem sprawy : [...]. Zaskarżona do Sądu decyzja wydana została w sprawie oznaczonej jako [...] i rozpoznawała wniosek Skarżącej z [...] lipca 2021 r. wyłącznie w zakresie decyzji z [...] lipca 1979 . Oznacza to, że organ w postępowaniu poddanym kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozpoznawał jedynie wniosek w zakresie nieważności decyzji wskazanej w punkcie 1 wniosku z [...] lipca 2021 r. Wniosek w zakresie decyzji wskazanej w punkcie 2 pisma z [...] lipca 2021 r. podlega rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu. W konsekwencji nie można zarzucać organowi, że w postępowaniu nadzorczym dotyczącym kontroli zgodności z prawem decyzji z [...] lipca 2021 r. naruszył przepisy postępowania nie ustalając treści decyzji, której dotyczy inne postępowanie. W zarzucie objętym punktem 2 petitum skargi kasacyjnej Skarżąca zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej "ustawa nowelizująca") w związku z art. 45 k.p.a. w jego pierwotnym brzmieniu. Stawiając ten zarzut Skarżąca w istocie kwestionuje poczynione przez organ, a zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, ustalenia faktyczne co do daty doręczenia decyzji. Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu Sąd kasacyjny wskazuje, że stosownie do art. 45 k.p.a w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z 17 lipca 1978 r. "Pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, pozostawia się w aktach sprawy, o czym wywiesza się obwieszczenie na okres czternastu dni w biurze gromadzkiej rady narodowej (prezydium miejskiej, dzielnicowej rady narodowej, rady narodowej osiedla). Pisma te uważa się za doręczone w ostatnim dniu okresu, na który wywieszono obwieszczenie." Na przedłożonym przez Skarżącą odpisie decyzji z 17 lipca 1978 r. figuruje adnotacja o treści "Decyzja wisiała na tablicy ogłoszeń od dnia 17.07.1978 r. do dnia 2.08.1978 r." Wobec tej treści adnotacji Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organu, że decyzja została doręczona w trybie art. 45 k.p.a. z upływem ostatniego dnia okresu na jaki została wywieszona. Skarżąca kwestionując powyższe stanowisko Sądu wskazywała, że adresat decyzji nie żył w dacie jej wydania, zatem nie mógł być uznany za osobę nieznaną z miejsca pobytu. Odnosząc się do tego argumentu wyjaśnić należy, że organ wydając decyzję z 17 lipca 1978 r. miał wiedzę o śmierci A. S. W uzasadnieniu decyzji wskazane zostało "Właściciel tego gospodarstwa nie żyje, jego rodzice oraz dzieci na terenie gminy nie zamieszkują". Oznacza to, że organ wydający decyzję wiedział o śmierci właściciela przejmowanego gospodarstwa natomiast nie miał wiedzy o miejscu pobytu jego potencjalnych spadkobierców, to jest rodziców i dzieci. W takiej sytuacji organ nadzoru prawidłowo przyjął, że w kontrolowanej sprawie istniała możliwość zastosowania art. 45 k.p.a. W konsekwencji, prawidłowe było stanowisko Ministra, że doręczenie kontrolowanej decyzji miało miejsce 2 sierpnia 1978 r. Nie można zatem stawiać Sądowi Wojewódzkiemu zarzutu niedostrzeżenia naruszenia przez Ministra art. 45 k.p.a. Wbrew zatem twierdzeniom Skarżącej, decyzja z 17 lipca 1978 r. winna być uznana za doręczoną 2 sierpnia 1978 r., co oznacza, że Sąd Wojewódzki postąpił prawidłowo podzielając ocenę Ministra, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki uprawniające organ do zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Zgodnie z tym przepisem, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W analizowanej sprawie postępowanie nadzorcze wszczęte zostało po upływie przeszło czterdziestu lat od doręczenia decyzji. Postępowanie to nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, to jest przed dniem 16 września 2021 r. Podlegało ono zatem umorzeniu z mocy prawa. Sąd kasacyjny nie uwzględnił złożonego przez Skarżącą na rozprawie 7 stycznia 2026 r. wniosku o zawieszenie postępowania wniosku o zawieszenie postępowania sądowego z uwagi na toczącą się przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawę z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o sygn. akt K 2/22 Sąd kasacyjny. Podkreślić bowiem trzeba, że w sytuacji uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna z wzorcami konstytucyjnymi, strona postępowania będzie mogła żądać wznowienia postępowania w sprawie. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.