I OSK 1775/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 1233/23 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 14 sieprnia 2023 r. nr SKO-4111/1145/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 20 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 1233/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: "Sąd I instancji") w sprawie ze skargi K. B. dalej: "Skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy (dalej: "Kolegium") z 14 sierpnia 2023 r. nr SKO-4111/1145/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza K. z 18 lipca 2023 r. nr ŚP.5231.41.2023. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 18 lipca 2023 r. Burmistrz K. (dalej: "Skarżący") odmówił Skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że o ile niesporne pozostaje, że Skarżąca sprawuje opiekę stałą i długotrwałą nad bratem, to jednak zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390, dalej: "u.ś.r.") osobą uprawnioną do świadczenia jest osoba, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnego, a w niniejszej sprawie żyje matka niepełnosprawnego, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i to na niej w pierwszej kolejności spoczywa ww. obowiązek. Organ wskazał nadto, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w żadnym z okresów wymienionych w art. 17 ust. 1 b u.ś.r., co stanowi kolejną przeszkodę dla przyznania świadczenia. Nadmienił, że Skarżąca była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 sierpnia 2019 r. do 30 kwietnia 2023 r. oraz od 1 maja 2023 r. do 30 czerwca 2023 r. Na skutek odwołania strony decyzją z 14 sierpnia 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy, organ przywołał treść art. 17 ust. 1a u.ś.r. i stwierdził, że Skarżąca nie jest osobą spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną, zatem świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługuje. Organ wyjaśnił, że rozbieżności interpretacyjne art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. zostały rozwiane mocą uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, w której przesądzono, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu, jest warunkowane legitymowaniem się przez rodziców niepełnosprawnego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ stwierdził, że o ile rozpoznając sprawy z wcześniejszych wniosków kierował się wykładnią względniejszą dla Skarżącej, to obecnie, z uwagi na ww. uchwałę, nie jest możliwe przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero uzyskanie przez jej matkę orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności otworzy ku temu możliwość. Organ odwoławczy, na marginesie, zakwestionował zaistnienie przesłanki negatywnej wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Skargę na powyższą decyzję do Sądu I instancji wniosła Skarżąca. Wyrokiem z dnia 20 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 1233/23 – Sąd I instancji orzekł jak na wstępie. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że zasadniczą kwestia sporną w rozpoznawanej sprawie pozostaje jednak to czy z uwagi na fakt, że żyje matka Skarżącej i osoby wymagającej opieki (brat Skarżącej), która nie dysponuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zachodzi bezwzględna przeszkoda w przyznaniu jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad bratem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca kwestionując obecną odmowę przyznania jej przedmiotowego świadczenia podnosi, że matka niepełnosprawnego nie jest w stanie sprawować opieki nad swoim synem, a to z uwagi na jej wiek i zły stan zdrowia. Na tę okoliczność Skarżąca przedłożyła do akt sprawy zaświadczenie lekarskie z 18 lipca 2023 r. wskazujące, że matka Skarżącej i jej podopiecznego leczona jest z powodu nadciśnienia tętniczego oraz nawracających bóli krzyża w przebiegu choroby zwyrodnieniowej kręgosłupa, nie jest w stanie sprawować opieki wiążącej się z całodobowym dźwiganiem i pielęgnacją. Przechodząc dalej Sąd I instancji podał, że okoliczności rozpoznawanej sprawy nie budzą wątpliwości ani sporu co do tego, że Skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem (paraliż czterokończynowy). Organu nie kwestionują zakresu ani sprawowania stałej długotrwałej opieki nad osoba niepełnosprawna przez Skarżącą. Skarżąca zamieszkuje wspólnie z bratem i matką, która jak twierdzi nie jest w stanie sprawować koniecznej opieki z uwagi na zły stan zdrowia zakres koniecznej opieki nad bratem wynikający z jego niepełnosprawności, postury i ciężaru (190 cm wzrostu, 90 kg). Ojciec niepełnosprawnego zmarł w 2021 r. Matka niepełnosprawnego jest jego krewną w linii prostej pierwszego stopnia, siostra – krewną drugiego stopnia w linii bocznej (art. 617 ustawy z dnia z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy – t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2809 – dalej: "k.r.o."). Zgodnie z art. 129 § 1 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. W niniejszej sprawie obowiązek alimentacyjny matki Skarżącej względem syna wyprzedza obowiązek alimentacyjny Skarżącej względem brata. Dalej Sąd I instancji podał, że na tle wykładni ww. przepisów w orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska, które w odmienny sposób określały uprawienia osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Pierwsze z nich skupiało się literalnym brzmieniu art. 17 ust. 1a u.ś.r. kategorycznie stwierdzając, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego osoby innej niż wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. aktualizuje się dopiero w sytuacji, gdy osoba obciążona obowiązkiem alimentacyjnym w pierwszej kolejności legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Drugie ze stanowisk wskazywało, że rozstrzygnięcie o świadczeniu pielęgnacyjnym powinno uwzględniać, iż formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje siostra osoby niepełnosprawnej. Sąd I instancji podał przy tym, że drugie z zaprezentowanych stanowisk przyjęło Kolegium podczas rozstrzygania poprzednich spraw z wniosków Skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W okresach od 1 sierpnia 2019 r. do 30 kwietnia 2023 r. (na podstawie decyzji z 9 grudnia 2019 r. nr SKO-4111/969/2019) oraz od 1 maja 2023 r. do 30 czerwca 2023 r. (na podstawie decyzji z 5 maja 2023 r. nr COVID-SKO-4111/969/2019-4) Skarżącej przysługiwało zatem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 sierpnia 2019 r. do 30 czerwca 2023 r. Na skutek powyżej opisanej rozbieżności orzeczniczej Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, w dniu 14 listopada 2022 r. podjął uchwałę o sygn. akt I OPS 2/22, w której przesądził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 p.p.s.a.), ma ona ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 27 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 3773/17; 12 lutego 2019 r., sygn. akt I FSK 116/17; 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 378/16, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Sąd I instancji podał, że sprawę podziela w całości stanowisko wyrażone w ww. uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. I OPS 2/22. Nie kwestionując zasadniczych tez tej uchwały Sąd stwierdził jednak, że całokształt okoliczności postępowania poddanego kontroli sądowej w tej sprawie uzasadniał co najmniej rozważenie kontynuacji dotychczasowej liberalnej wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r., tak jak był on wykładany przez Kolegium w sprawach Skarżącej o analogicznym stanie faktycznym i prawnym przed podjęciem ww. uchwały NSA. Zdaniem Sądu I instancji, podkreślić również należy, że żaden z organów nie wskazał na istotna zmianę stanu faktycznego lub prawnego pomiędzy wydaniem przez Kolegium decyzji 9 grudnia 2019 r. (przyznającej Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne na okres od 1 sierpnia 2019 r. do 30 kwietnia 2023 r.), jak również decyzji z 5 maja 2023 r. (świadczenie przyznano od 1 maja 2023 r. do 30 czerwca 2023 r.) a sytuacją istniejącą przy obecnym orzekaniu w przedmiocie nowego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z upływem ważności uprzedniego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Zasadnie, w ocenie Sądu I instancji, w tej sytuacji Skarżąca zarzuca, że nie rozumie dlaczego mimo tego, że sytuacja w zakresie konieczności sprawowania przez nią stałej opieki nad niepełnosprawnym bratem nie zmieniła się, odmówiono jej obecnie przyznania świadczenia, chociaż stan zdrowia matki uniemożliwiający opiekę się jeszcze pogorszył. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że druga z powyższych decyzji Kolegium została wydana już po podjęciu ww. uchwały poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. Uchwała taka nie stanowi nadto źródła powszechnie obowiązującego prawa, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, ponieważ nie jest aktem jego tworzenia (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2019 r., sygn. I OPS 4/17, źródło CBOSA), ale aktem jego interpretacji. Uwzględniając przedmiot niniejszego postępowania Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z kolei w myśl § 2, organy bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W orzecznictwie wskazuje się, że nie będzie sprzyjać realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej podejmowanie w takiej samej sprawie przeciwstawnych działań przez organy państwa, dokonywanie skrajnie różnej oceny tego samego stanu faktycznego przez organy administracji, jak również zmienność rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie przez organy administracji. Zmienność poglądów prawnych wyrażonych na tle tego samego stanu faktycznego - od pozytywnego przez negatywne rozstrzygnięcie - jest działaniem niezgodnym z tą zasadą i wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli. O ile w niniejszej sprawie organ odwoławczy wyjaśnił, że odmienne od poprzednich rozstrzygnięcie analogicznej sprawy Skarżącej podyktowane jest ujednoliceniem wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r. w drodze uchwały NSA, to w tym przypadku w ocenie Sądu I instancji dostrzec należy, że skutkiem takiego stanowiska jest obarczenie Skarżącej dotkliwymi, negatywnymi konsekwencjami rozbieżności interpretacji prawa, co jest sferą całkowicie niezależną od woli obywatela. Obywatel ma prawo oczekiwać, że jego sprawa zostanie rozstrzygnięta zgodnie z obowiązującym prawem, w myśl zasady pewności tego prawa. Zasada pewności prawa zakłada zaś, że raz nabyte prawo powinno być stabilne, a możliwości jego odjęcia, powinny być ściśle określone przez ustawę. Oznacza to, że w sytuacji gdy nie zmienił się stan prawny, a organ nie wskazał również na nowe okoliczności faktyczne, to zmiana dotychczas stosowanej w tożsamej sprawie praktyki korzystnej dla Skarżącej wymagała szczegółowego wyjaśnienia. Nie da się w demokratycznym państwie prawa zaakceptować, by strona postępowania administracyjnego, a zwłaszcza postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania jej, z uwagi na trudną sytuację rodzinną, świadczeń pomocowych z publicznych środków finansowych, ponosiła negatywne konsekwencje braku konsensusu orzeczniczego co do danej normy prawnej. Nie da się też w tej sytuacji nie dostrzec analogii wobec art. 7a § 1 k.p.a. in principio, zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Skarżąca nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem. W związku z upływem okresu na jaki uprzednie orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności sparaliżowanego brata zostało wydane, właściwy organ zaliczył go do znacznego stopnia niepełnosprawności – na stałe (orzeczenie z 26 maja 2023 r.). Wobec tego obecne rozstrzygnięcie negatywne w zakresie wniosku "kontynuacyjnego" Skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego rozpatrywać należy jako pozbawienie jej ustalonego wcześniej prawa (brak jego przedłużenia). W tych samych bowiem okolicznościach faktycznych i prawnych, przy kontynuacji odmówiono Skarżącej przyznania świadczenia na kolejny okres jedynie z uwagi na to, że ujednolicono rozbieżną wykładnię normy prawnej w sposób dla skarżącej niekorzystny. W ocenie Sądu I instancji, choć stanowisko Kolegium jest zrozumiałe jako uwzględniające obowiązującą w dacie orzeczenia wykładnię art. 17 ust. 1a u.ś.r., to w sytuacji Skarżącej, będącej wcześniej beneficjentką świadczenia pielęgnacyjnego przy braku zweryfikowania przez organ czy spełnia ona pozostałe przesłanki w tym samym stanie prawnym, odmowa prawa do przedmiotowego świadczenia z uwagi wyłącznie na treść uchwały I OPS 2/22 nie odpowiada konstytucyjnej zasadzie wspierającej roli państwa wobec rodziny (art. 71 Konstytucji RP) oraz osób niepełnosprawnych (art. 69 Konstytucji RP). Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1016/23, źródło CBOSA). W sytuacji rozbieżnej interpretacji danej normy prawnej, jak miało to miejsce w przypadku art. 17 ust. 1a u.ś.r. (oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.), orzecznictwo akceptowało dwie przeciwstawne interpretacje tych przepisów, a dopiero uchwała, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. te rozbieżności rozwiała. Nie da się w ocenie Sądu orzekającego zaakceptować tezy, by wyłącznie następcze opowiedzenie się NSA za poglądem przeciwstawnym względem aprobowanej dotychczas przez część orzecznictwa, korzystnej dla strony wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r., uzasadniało odejście od utrwalonej praktyki rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Mając to wszystko na uwadze w ocenie Sądu I instancji, sprawa Skarżącej winna zostać rozpoznana z uwzględnieniem dotychczasowo stosowanej wobec niej wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r. Kwestia, że matka Skarżącej, jako osoba obciążona obowiązkiem alimentacyjnym względem syna w pierwszej kolejności, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie powinna być zatem w okolicznościach faktycznych tej sprawy samodzielnie rozstrzygająca, jak przyjęły to organy obu instancji. Organy administracji tymczasem z uwagi na odmienną wykładnię art. 17 ust. 1a u.ś.r. w istocie zaniechały zgromadzenia materiału dowodowego i oceny aktualnych na datę orzekania okoliczności sprawy w kontekście spełnienia pozostałych wymogów z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W szczególności rodzinny wywiad środowiskowy jest zdawkowy i ogólnikowy, nie wynika z niego chociażby ile osób zamieszkuje wspólnie i prowadzi gospodarstwo domowe wraz z osoba wymagającą opieki, kto w jakim zakresie uczestniczy w sprawowaniu opieki, jakie czynności wykonuje matka osoby niepełnosprawnej, jakie Skarżąca, a jakie chociażby jej drugi brat, który według oświadczenia na rozprawie również tam zamieszkuje. Przy takich brakach w materiale dowodowym nie ma jakiejkolwiek możliwości ustalenia czy w sytuacji Skarżącej zachodziła w dacie wniosku z 7 lipca 2023 r. oraz orzekania przesłanka polegająca na rezygnacji/niepodejmowaniu zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad bratem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Żaden z organów nie ustalił czy i w jaki sposób zmieniła się sytuacja w zakresie opieki nad osoba niepełnosprawną kto i w jakim zakresie ją wykonuje poza skarżącą, ile i jakie osoby zamieszkują wspólnie a zatem mogą partycypować w sprawowaniu opieki. W ocenie Sądu I instancji, podkreślenia wymaga także, że wprawdzie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale jej spełnienie nie może być sprowadzane wyłącznie do współwystępowania rezygnacji z zatrudnienia z faktem opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy ciążą obowiązki alimentacyjne. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1575/22; 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22; 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22, czy 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20, źródło CBOSA). Pomiędzy zaprzestaniem (bądź niepodejmowaniem) zatrudnienia a sprawowaną opieką musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy, którego brak wyklucza możliwość przyznania świadczenia (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22, źródło CBOSA). Dla oceny spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest zatem ustalenie wymiaru opieki, jakiej wymaga osoba niepełnosprawna, w celu zaspokojenia jej potrzeb w aspekcie braku możliwości podjęcia aktywności zawodowej przez jej opiekuna, wynikającej z konieczności sprawowania tej opieki (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1655/22, czy z dnia 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1205/22, źródło CBOSA). W ocenie Sądu I instancji, opieka uprawniająca do świadczenia pielęgnacyjnego jest takim rodzajem opieki, którego skutkiem jest brak możliwości pogodzenia jej wykonywania i jednoczesnego świadczenia czynności zarobkowych. Innymi słowy, to konieczność sprawowania określonej formy opieki stanowi przyczynę rezygnacji z zatrudnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22; 23 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 50/23, źródło CBOSA). Do cech takiej opieki należy zaliczyć długoterminowość jej sprawowania lub trwały charakter. Opieka ta nie może zatem być świadczona niecodziennie, a jeżeli nawet codziennie, to wyłącznie przez część doby (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 20223 r., sygn. akt I OSK 1661/22, czy z dnia 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1205/22, źródło CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy istniała zatem konieczność zweryfikowania, uwzględniając obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności matki osoby wymagającej opieki i wykonywane przez nią i innych domowników czynności, czy w istocie stan osoby niepełnosprawnej uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej chociażby w niepełnym wymiarze godzin, zdalnej częściowo itp.). Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd I instancji podał, że dokonywał tego uwzględniając stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania skarżonej decyzji, w tym kontekście Sąd wyraził ocenę prawną i wskazania dotyczące pominiętych przez organy orzekające okoliczności, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to wszystko na uwadze Sąd I instancji orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Organy obu instancji rozpoznały bowiem sprawę w oparciu o nieprawidłowo zinterpretowany, w kontekście okoliczności faktycznych sprawy art. 17 ust. 1a u.ś.r., nadto z istotnym naruszeniem wskazanych przepisów postępowania. Sąd I instancji podał przy tym, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy zobowiązane będą jednak wziąć pod uwagę istotną zmianę stanu prawnego, która nastąpiła po wydaniu skarżonej decyzji – z dniem 1 stycznia 2024 r. na mocy przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429). Zmiana to dotyczy między innymi zmiany zakresu podmiotowego świadczeń pielęgnacyjnych i wprowadzenia nowych świadczeń dla pełnoletnich osób niepełnosprawnych. Organ zwrócić winien uwagę jednak na przepis intertemporalny art. 63 ww. ustawy, zgodnie z którym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 (ustawy o świadczeniach rodzinnych – przyp. Sądu) w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 269 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów NSA w sytuacji, gdy Sąd I instancji nakazując w przedmiotowej sprawie stosowanie dotychczasowej, korzystnej dla Skarżącej wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r. de facto odstąpił od stanowiska zajętego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, w której przesądzono, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu jest uwarunkowane legitymowaniem się przez rodziców niepełnosprawnego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. poprzez zastosowanie normy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i uwzględnienie skargi na skutek błędnego przyjęcia, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. znajduje zastosowanie do sytuacji Skarżącej, która wcześniej była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego w ten sposób, że nie pozbawia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad bratem w sytuacji, gdy żyje matka osoby wymagającej opieki, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co jest przesłanką uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy skarga strony jako niezasadna podlegała oddaleniu stosownie do normy art. 151 p.p.s.a.; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. z zw. z art. 7a i art. 8 k.p.a. poprzez niezasadne stwierdzenie, iż organ nie wyjaśnił z jakich powodów nastąpiła zmiana dotychczasowej praktyki orzeczniczej, gdy nie zmienił się stan prawny ani nie zaistniały żadne nowe okoliczności faktyczne, a także nie rozstrzygnął wątpliwości prawnych na korzyść strony, podczas gdy w uzasadnieniu decyzji wskazano na występujące wcześniej rozbieżności interpretacyjne art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z uchwałą z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, w której przesądzono, że przyznanie prawa doświadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu jest uwarunkowane legitymowaniem się przez rodziców niepełnosprawnego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zatem w sprawie nie występowały żadne wątpliwości prawne, przy czym naruszenie wskazanego przepisu postępowania przez Sąd I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu stosownie do normy art. 151 P.p.s.a, 2. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że prawidłowe zastosowanie dyrektyw interpretacyjnych w powiązaniu z konstytucyjnymi zasadami wspierającej roli państwa wobec rodziny (art. 71 Konstytucji RP) oraz osób niepełnosprawnych (art. 69 Konstytucji RP) prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że nie wyłącza on prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki ma inne osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu i osoby te nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli opiekun wcześniej był uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy przepis ten, mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, powinien być wykładany w taki sposób, iż nielegitymowanie się przez te osoby orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uniemożliwia otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego przez inną osobę niż spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. (w tym przypadku siostrę osoby wymagającej opieki), niezależnie od tego, że złożony wniosek był "kontynuacyjnym", co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego uchylenia decyzji Kolegium z 14 sierpnia 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z 18 lipca 2023 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. pod zarzutem naruszenia przez Kolegium prawa materialnego. Wobec powyższego Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniosło o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekło się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że ma ona usprawiedliwione podstawy. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż przyczyną wydania orzeczenia kasatoryjnego przez Sąd I instancji była okoliczność, że organ odwoławczy odmawiając Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad bratem kierował się wyłącznie uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22 (źródło CBOSA), pomijając okoliczność, że Skarżącej wcześniej już przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2019 r. nr SKO-4111/969/2019, kierując się drugim z prezentowanych w orzecznictwie przed podjęciem cyt. uchwały poglądów, zgodnie z którym rozstrzygnięcie o świadczeniu pielęgnacyjnym powinno uwzględniać, iż formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów nie może realizować swoich obowiązków, a obowiązki te realizuje siostra osoby niepełnoprawnej. Sąd zwrócił uwagę, że w sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego ani faktycznego, a skutkiem zastosowania się przez organ do wykładni prawa prezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny byłoby obciążenie Skarżącej dotkliwymi, negatywnymi konsekwencjami rozbieżności interpretacji prawa. W takim wypadku, w ocenie Sądu nie da się nie dostrzec analogii wobec art. 7a § 1 k.p.a., a negatywne rozstrzygnięcie wobec wniosku "kontynuacyjnego" Skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego należy rozpatrywać jako pozbawienie jej ustalonego wcześniej prawa (brak jego przedłużenia). Zatem odmowa wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie ze względu na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie odpowiada w ocenie Sądu konstytucyjnej zasadzie wspierającej roli państwa wobec rodziny oraz osób niepełnosprawnych, a w konsekwencji, w sprawie należy zastosować korzystną dla Skarżącej, dotychczas stosowaną wobec niej wykładnię art. 17 ust. 1a u.ś.r. Takie stanowisko jest błędne. Podkreślić w pierwszej kolejności należy, że w punkcie 1. powoływanej powyżej uchwały z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Rozstrzygnięcie zawarte w powołanej uchwale ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie, albowiem z okoliczności sprawy wynika, że o świadczenie pielęgnacyjne wystąpiła siostra osoby wymagającej opieki w sytuacji, gdy żyje jego matka, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podjęcie uchwały, zarówno abstrakcyjnej, jak i konkretnej, ma ten skutek, że wiąże ona sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Tak więc w art. 269 § 2 p.p.s.a. został sformalizowany tryb umożliwiający składom orzekającym sądów administracyjnych odstąpienie od stanowiska zajętego w uchwale abstrakcyjnej lub konkretnej. Nierespektowanie przez jakikolwiek skład orzekający wojewódzkiego sądu administracyjnego lub NSA wykładni dokonanej w uchwale tego sądu (abstrakcyjnej lub konkretnej) przez przyjęcie w innej sprawie odmiennego rozumienia określonego przepisu z jednoczesnym zignorowaniem trybu postępowania określonego w art. 269 p.p.s.a. należy uznać za naruszenie tego ostatniego przepisu. Zmiana przepisów prawa, których dotyczy dana uchwała, powoduje natomiast utratę mocy wiążącej uchwały – chyba że zastosowane w sprawie zostały przepisy w poprzednim brzmieniu, którego dotyczyła uchwała. Tym samym, Sąd I instancji faktycznie odstąpił od stanowiska zajętego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22. Ponadto sprawa zainicjowana wnioskiem Skarżącej z dnia 22 czerwca 2023 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest nową sprawą administracyjną, zatem nie może być mowy o pozbawieniu Skarżącej określonego prawa. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na gruncie przedmiotowej sprawy na dalszy okres, wobec przesądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1 a u.ś.r.) nie powinno zatem był traktowane jako działanie z naruszeniem prawa. Podobnie, brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ odwoławczy art. 8 k.p.a., tj. zasady zaufania do władzy publicznej. Odmienna ocena takiego samego stanu faktycznego i prawnego przez ten sam organ w odrębnych postępowaniach bez wątpienia nie jest pożądana z punktu widzenia zasady zaufania, lecz oprócz tej zasady, należy również wziąć pod uwagę inne, w tym zasadę praworządności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2964/20, źródło CBOSA). Domaganie się wydania decyzji błędnej w ramach zachowania zasady zaufania nie podlega ochronie, a taką błędną decyzją byłaby decyzja ustalająca Skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy żyje matka osoby wymagającej opieki i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie można powołać się na naruszenie zasady z art. 8 § 2 k.p.a. w sytuacji kiedy wydana w sprawie decyzja, choćby była odmienna od innej decyzji, wydanej w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, jest jednak prawidłowa i zgodna z prawem. Wzgląd na zachowanie zasady praworządności ma w tej sytuacji priorytet nad oczekiwaniem strony do otrzymania decyzji takiej samej jak decyzje uprzednio wydawane w analogicznych stanach faktycznych i prawnych, bowiem oczekiwanie takie nie jest "słuszne" i "uzasadnione" jako naruszające zasadę praworządności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1688/14, źródło CBOSA, por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 87-88). Wbrew rozważaniom Sądu I instancji, zawartym w zaskarżonym wyroku, w sprawie nie występowały również wątpliwości co do treści normy prawnej, które należało rozstrzygnąć na korzyść Skarżącej, zgodnie z art. 7a k.p.a. Wątpliwości takie, wobec rozbieżnych stanowisk prezentowanych w orzecznictwie dotyczących wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r. występowały przed podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22 i wówczas Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy zastosowało wykładnię względniejszą do Skarżącej. Powoływana uchwała NSA te wątpliwości jednak usunęła. Sąd Kasacyjny ponadto wskazuje, że art. 71 ust. 1 Konstytucji RP nie jest adekwatnym wzorcem kontroli konstytucyjności art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 2 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., ponieważ dotyczy prawa rodziny do pomocy ze strony państwa. W zdaniu drugim tego przepisu stwierdzono expressis verbis, że rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Przepis ten może zatem stanowić wzorzec kontroli konstytucyjności przepisów prawa dotyczących pomocy państwa dla rodzin, a nie dla poszczególnych członków rodzin. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 2 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., dotyczy natomiast pomocy państwa udzielanej bezpośrednio opiekunowi osoby z niepełnosprawnością, a pośrednio – osobie z niepełnosprawnością. W konsekwencji przyjąć należało, że w sprawie nie doszło do naruszenia przez organy powoływanych w zaskarżonym wyroku przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisów prawa materialnego, zatem Sąd I instancji niezasadnie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., gdy skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu stosownie do normy art. 151 p.p.s.a. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. za uzasadnione uznał odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości