I OSK 1860/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Mariola Kowalska (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.B. i G.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2675/23 w sprawie ze skargi D.B. i G.B. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia 1 września 2023 r., nr NG-OL.025.27.2023.JK w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 marca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2675/23 oddalił skargę D.B. i G.B. (dalej "skarżący") na postanowienie Głównego Geodety Kraju z 1 września 2023 r., nr NG-OL.025.27.2023.JK w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 i art. 144 k.p.a. a także art. 61 § 1 oraz art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie tych przepisów i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania złożonego w niniejszej sprawie przez skarżących do Głównego Geodety Kraju, podczas gdy pismo Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w istocie posiada charakter rozstrzygnięcia administracyjnego, od którego przysługiwało odwołanie w administracyjnym toku instancji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu [winno być w Warszawie – uwaga NSA]; 2. rozpoznanie skargi kasacyjnej poza rozprawą; 3. zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżących wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie przedstawionych zarzutów. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zaś zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Istota sporu sprowadza się natomiast do wykazania, czy Sąd I instancji zasadnie uznał, że pismo Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 28 czerwca 2023 r. nie stanowi rozstrzygnięcia w rozumieniu przepisów k.p.a. a w konsekwencji zaaprobował stanowisko Głównego Geodety Kraju, że nie przysługuje na nie zażalenie. Przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej należało przypomnieć, że Sąd I instancji przyjął za podstawę orzekania stan sprawy, zgodnie z którym pismami z 23 stycznia 2023 r., 5 maja 2023 r. i 29 maja 2023 r. skarżący zażądali wydania przez organy administracji geodezyjnej dokumentu geodezyjnego, umożliwiającego sprostowanie zapisu dotyczącego działu pierwszego KW Nr [...], gdzie w miejsce wpisu "działka nr A" zostanie zamieszczony wpis "działka o nieoznaczonym numerze pochodząca z KW [...] (dawna [...])". Pismem z 28 czerwca 2023 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej "WWINGiK") znak GK-III.7221.3.2023.5 udzielił skarżącym odpowiedzi na powyższe pisma. Organ stwierdził, że nie jest możliwe zobowiązanie Starosty M. do wydania dokumentu geodezyjnego (bądź decyzji administracyjnej) o żądanej przez skarżących treści, umożliwiającej sprostowanie treści ksiąg wieczystych w zakresie prawa własności. Ponadto organ poinformował skarżących, że organy administracji państwowej nie posiadają kompetencji do kontrolowania bądź nadzorowania działań sądów wieczysto-księgowych (zarówno referendarzy sądowych jak i sędziów) w zakresie należącej do nich właściwości rzeczowej. Pismem z 6 lipca 2023 r. skarżący złożyli "odwołanie od postanowienia WWINGiK z 28 czerwca 2023 r., wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uwzględnienie w całości żądania i zobowiązanie Starosty M. do wydania rzetelnego dokumentu geodezyjnego, na podstawie którego możliwe będzie prawnie skuteczne sprostowanie zapisu dotyczącego działu I KW [...]. Główny Geodeta Kraju postanowieniem z 1 września 2023 r. znak NG-OL.025.27.2023.JK, wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 oraz art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."), stwierdził niedopuszczalność zażalenia na rozstrzygnięcie WWINGiK z 28 czerwca 2023 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że w myśl art. 123 i 124 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy k.p.a. stanowią inaczej. Postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy k.p.a. tak stanowi. Organ wskazał, że pismo WWINGiK z 28 czerwca 2023 r. nie jest postanowieniem w rozumieniu przepisów k.p.a., nie zawiera bowiem rozstrzygnięcia jakiejkolwiek kwestii, która wynikłaby w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez ten organ. Co więcej WWINGiK, udzielając wyjaśnień skarżącym w odpowiedzi na ich pisma z 23 stycznia 2023 r., 5 maja 2023 r. i 29 maja 2023 r., nie prowadził w tej sprawie postępowania administracyjnego zatem nie mógł wydać jakiegokolwiek postanowienia. W ocenie zatem Głównego Geodety Kraju skarżącym nie przysługiwało prawo złożenia zażalenia na pismo WWINGiK z 28 czerwca 2023 r., co oznacza, że złożone przez nich zażalenie było niedopuszczalne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Głównego Geodety Kraju z 1 września 2023 r. wnieśli skarżący, żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 134 oraz art. 61 § 1 w zw. z art. 61 a k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił złożoną skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby pisma skarżących z 23 stycznia 2023 r., 5 maja 2023 r. i 29 maja 2023 r. spowodowały wszczęcie jakiegokolwiek postępowania administracyjnego przez WWINGiK, jak również, aby pisma te zostały złożone do jakiegokolwiek toczącego się postępowania administracyjnego (w tym zakończonego). Nie można zatem stwierdzić jednoznacznie, że pismo WWINGiK z 28 czerwca 2023 r. zostało wydane w toku postępowania administracyjnego. Nie można również potraktować go jako postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, albowiem nie zawiera takiego rozstrzygnięcia i nie zostało wydane na postawie art. 61a k.p.a. W ocenie Sądu, pismo to stanowi zatem zwykłe pismo informacyjne, nie rozstrzygające formalnie jakiejkolwiek kwestii przewidzianej przez przepisy prawa. Wobec powyższego Sąd uznał, że skoro pismo WWINGiK z 28 czerwca 2023 r. nie stanowi formalnie postanowienia, a co więcej przepisy prawa nie przewidują zaskarżenia tego pisma, to wniesione przez skarżących na to pismo zażalenie było niedopuszczalne. Odnosząc się do powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 i art. 144 k.p.a. a także art. 61 § 1 oraz art. 61a § 1 k.p.a. wskazania wymaga, że nie mogły one odnieść zamierzonego skutku. Ich istota sprowadza się do twierdzenia, że pismo WWINGiK z 28 czerwca 2023 r. było postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Warszawie zasadnie zakwalifikował ww. pismo WWINGiK jako pismo udzielające wyjaśnień skarżącym na ich pisma z 23 stycznia 2023 r., 5 maja 2023 r. i 29 maja 2023 r. Informacja jakiej udzielił skarżącym Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że nie jest możliwe sprostowanie zapisu dotyczącego działu I KW Nr [...] w ten sposób, że w miejsce wpisu "działka nr A" zostanie zamieszczony wpis "działka o nieoznaczonym numerze pochodząca z KW Nr [...] (dawna [...])" nie ma cech władczego rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Nie nakłada na strony żadnych obowiązków, nie rozstrzyga również o prawach, i ich zakresie, wynikających z przepisów prawa administracyjnego. Organ poinformował jedynie skarżących, że nie jest możliwe zobowiązanie Starosty M. do wydania dokumentu geodezyjnego (bądź decyzji administracyjnej) o żądanej przez nich treści, umożliwiającej sprostowanie treści ksiąg wieczystych w zakresie prawa własności. W realiach niniejszej sprawy pismo WWINGiK z 28 czerwca 2023 r., w świetle jego jednoznacznej, informacyjnej treści, nie można było zakwalifikować jako aktu administracyjnego rozstrzygającego o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zasadnie zatem Główny Geodeta Kraju stwierdził niedopuszczalność zażalenia (art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.), co słusznie zaaprobował Sąd I instancji. Zażalenie przysługuje bowiem wyłącznie od pewnej grupy postanowień (zob. art. 141 § 1 k.p.a.). W drodze zażalenia nie można natomiast kwestionować pism informujących o braku możliwości wydania dokumentu umożliwiającego sprostowanie księgi wieczystej. Kwestia niewydania przez organ żądanego przez skarżących dokumentu mogłaby jedynie stanowić podstawę do wszczęcia postępowania w kwestii bezczynności organu. Uznać zatem należy, że skoro Główny Geodeta Kraju nie prowadził postępowania administracyjnego w zakresie żądanym przez strony, to pismo WWINGiK z 28 czerwca 2023 r. nie miało charakteru postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o czym także słusznie przesądził Sąd I instancji. Zauważenia ponadto wymaga, że zarówno organy orzekające w sprawie, jak i Sąd I instancji nie stosowały powołanych w skardze kasacyjnej art. 61 § 1 jak i art. 61a § 1 k.p.a. Zarzucenie zatem w złożonym środku odwoławczym ich błędnego zastosowania nie miało usprawiedliwionych podstaw. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut kasacyjny za nieusprawiedliwiony i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.