I OSK 1897/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku S.A. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 28 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SA/Bk 955/25 w sprawie ze skargi S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 2 kwietnia 2025 r. nr 400.53/AH/XX/2022 w przedmiocie stwierdzenia we wznowionym postępowaniu wydania z naruszeniem prawa decyzji o podziale nieruchomości postanawia: wstrzymać wykonanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 2 kwietnia 2025 r. nr 400.53/AH/XX/2022.

Wyrokiem z 28 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SA/Bk 955/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 2 kwietnia 2025 r., nr 400.53/AH/XX/2022 w przedmiocie stwierdzenia we wznowionym postępowaniu wydania z naruszeniem prawa decyzji o podziale nieruchomości. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący, zastępowany przez radcę prawnego, wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego ma zatem na celu ochronę przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ochrona tymczasowa służy temu, aby w okresie do rozpatrzenia skargi strona nie poniosła znacznej szkody lub by nie doszło do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z 14 listopada 2018 r., II OZ 1129/18). Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności. Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. Okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. Wniosek powinien przy tym zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszego uzasadnienia i niepoparte stosownymi dokumentami, nie mogą natomiast stanowić podstawy do orzeczenia przez sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Wyjaśnić również należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem w postępowaniu wywołanym wnioskiem opartym na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd nie ocenia legalności zaskarżonego aktu, a jedynie spełnienie przesłanek warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej (m.in. postanowienia NSA: z 25 maja 2018 r., II OZ 549/18 i z 17 lutego 2017 r., II OZ 117/17). O naruszeniu prawa i skutkach tego naruszenia sąd orzeka w orzeczeniu kończącym postępowanie sądowe. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, sąd może jedynie ocenić, czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., usprawiedliwiające wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji. Sąd nie dokonuje natomiast oceny legalności zaskarżonego aktu, gdyż prowadziłoby to do niedopuszczalnego "przedsądu". W okolicznościach niniejszej sprawy wnioskiem o wstrzymanie wykonania została objęta decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 2 kwietnia 2025 r., nr 400.53/AH/XX/2022, mocą której organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy rozpoznanej własną decyzją z 7 marca 2022 r., znak 400.126/AH/XIV/2021 – odmawiającej uchylenia we wznowionym postępowaniu własnej decyzji z 1 października 2019 r., znak 400.220/C-9/X/2019, zatwierdzającej podział nieruchomości stanowiącej wówczas własność M.A., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o numerze geodezyjnym [...], o powierzchni 0,3891 ha, położonej w B. w obrębie [...], przy ulicy [...] i ulicy [...], na działki nr [...] o powierzchni 0,1891 ha, nr [...] o powierzchni 0,1000 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,1000 ha – uchylił w całości decyzję z 7 marca 2022 r. oraz stwierdził wydanie decyzji z 1 października 2019 r. z naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym decyzje deklaratoryjne, do których należą decyzje stwierdzające wydanie decyzji z naruszeniem prawa, wydawane na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 2 k.p.a., co do zasady nie nadają się do wstrzymania wykonania w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. Decyzje te nie eliminują bowiem decyzji pierwotnej z obrotu prawnego ani nie nakładają na strony nowych obowiązków lub uprawnień, a tym samym nie wywołują skutków "wykonawczych" w klasycznym znaczeniu tego pojęcia. Przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. mogą być natomiast takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie – nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 maja 2011 r., II OZ 422/11; z 18 stycznia 2012 r., II FZ 804/11). Pogląd ten nie może jednak prowadzić do automatycznego wyłączenia możliwości zastosowania ochrony tymczasowej w każdej sprawie, w której przedmiotem skargi jest decyzja wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. czy art. 158 § 2 k.p.a. Ocena dopuszczalności wstrzymania wykonania aktu administracyjnego musi bowiem uwzględniać rzeczywiste skutki jego funkcjonowania w obrocie prawnym, a nie wyłącznie jego formalną kwalifikację. Akty o charakterze deklaratoryjnym mogą w wyjątkowych sytuacjach wywoływać doniosłe skutki prawne lub faktyczne, jeżeli ich pozostawienie w mocy prowadzi do utrwalenia stanu rzeczy, który uniemożliwia lub istotnie utrudnia wykonanie przyszłego orzeczenia sądu. W takich przypadkach ochrona tymczasowa przewidziana w art. 61 § 3 p.p.s.a. służy nie tyle "wstrzymaniu wykonania" w sensie technicznym, ile zabezpieczeniu realnej skuteczności kontroli sądowoadministracyjnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2008 r., I OZ 793/08). Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. W szczególności nie można abstrahować od faktu, że skarżący został całkowicie pozbawiony możliwości zaskarżenia decyzji z 1 października 2019 r., gdyż jako strona postępowania nie brał w nim udziału bez swojej winy. Decyzja z 2 kwietnia 2025 r. – mimo że formalnie stwierdza wydanie decyzji z 1 października 2019 r. z naruszeniem prawa – utrwala więc skutki decyzji podziałowej wydanej z uchybieniem podstawowych gwarancji procesowych, a jednocześnie umożliwia dalsze wywoływanie konsekwencji przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w tym skutków o charakterze trwałym i nieodwracalnym. Prowadzi to do ryzyka, że nawet ewentualne uwzględnienie skargi kasacyjnej nie będzie w stanie przywrócić skarżącemu realnej ochrony jego praw. Powyższą ocenę wzmacnia treść art. 9 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 poz. 11445), który w sprawach dotyczących podziału nieruchomości wprowadza szczególny mechanizm ochronny, polegający na obowiązku wstrzymania z urzędu przez organ wykonania decyzji w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Regulacja ta wyraża jednoznaczną wolę ustawodawcy, aby decyzje wywołujące trwałe skutki w sferze prawa własności nie były wykonywane przed umożliwieniem stronie skorzystania z sądowej kontroli legalności. W okolicznościach niniejszej sprawy mechanizm ten nie mógł zostać uruchomiony w odniesieniu do decyzji z 2019 r., gdyż skarżący – z uwagi na prowadzenie i zakończenie postępowania administracyjnego bez jego udziału – został całkowicie pozbawiony możliwości wniesienia skargi. Tym samym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ograniczenie się do formalnego stwierdzenia, że decyzja z 2 kwietnia 2025 r. ma charakter deklaratoryjny i jako taka nie podlega wykonaniu, stanowiłoby obejście ratio legis art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zasługiwał na uwzględnienie. Podział nieruchomości, uregulowany w przepisach Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadzi bowiem do trwałego przekształcenia przedmiotu prawa własności poprzez wydzielenie nowych, samodzielnych działek gruntu, stanowiących odrębne nieruchomości w rozumieniu prawa cywilnego. Skutki te mają charakter konstytutywny i nie ograniczają się wyłącznie do sfery ewidencyjnej, lecz stanowią podstawę dalszych czynności prawnych, w tym obrotu wydzielonymi działkami. Argumentacja przedstawiona przez skarżącego była w tym zakresie wystarczająca dla udzielenia mu ochrony tymczasowej. Z jego twierdzeń wynika bowiem, że skutki zatwierdzonego podziału nieruchomości sąsiedniej, należącej do następców prawnych M.A., oddziałują bezpośrednio na nieruchomość skarżącego, determinując możliwość jej zagospodarowania zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w zakresie zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Utrwalenie tego stanu poprzez dalszy obrót wydzielonymi działkami może prowadzić do trwałego pozbawienia skarżącego możliwości realizacji przysługujących mu uprawnień. Okoliczność tę dostrzegł również Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 13 kwietnia 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 197/21, wskazując, że wydanie decyzji podziałowej w zakwestionowanym zakresie w istocie pozbawia skarżącego możliwości podziału własnej nieruchomości, przewidzianej w obowiązującym planie miejscowym. Ryzyko zbycia wydzielonych działek przez następców prawnych M.A. na rzecz osób trzecich działających w dobrej wierze, korzystających z ochrony rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi zatem w realiach niniejszej sprawy klasyczny przykład trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Ewentualne uwzględnienie skargi kasacyjnej po dokonaniu takich czynności nie byłoby w stanie przywrócić skarżącemu możliwości realizacji uprawnień wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej do jego nieruchomości. W tej perspektywie wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie narusza stabilności obrotu prawnego, lecz stanowi niezbędny środek tymczasowy służący zachowaniu realnej skuteczności przyszłego orzeczenia sądu kasacyjnego. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że w odrębnym postępowaniu prawomocnie rozstrzygnięto kwestię prawidłowości postanowienia opiniującego zgodność projektu podziału przedmiotowej nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta nie pozbawia jednak wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji atrybutu zasadności. Jak już wskazano, rozpoznając wniosek w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd nie dokonuje oceny zasadności skargi kasacyjnej, lecz bada jedynie uprawdopodobnienie przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej. Skarżący natomiast konsekwentnie kontestuje zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego. Nadto przedmiot postępowania kasacyjnego w niniejszej sprawie nie ogranicza się wyłącznie do kwestii zatwierdzenia podziału nieruchomości, lecz obejmuje również zagadnienia związane z autentycznością podpisów złożonych przez M.A. na dokumentach inicjujących postępowanie podziałowe. Prawomocne rozstrzygnięcia zapadłe w innym postępowaniu nie eliminują zatem ryzyka powstania nieodwracalnych skutków w sferze prawa własności skarżącego w sytuacji, gdyby przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej doszło do dalszego obrotu nieruchomościami wydzielonymi na podstawie zatwierdzonego podziału. W tym stanie rzeczy, uwzględniając konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności, ratio legis art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz konieczność zapewnienia skuteczności przyszłego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd uznał, że w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Z przedstawionych względów na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.