I OSK 191/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. i H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1134/22 w sprawie ze skargi J. S. i H. S. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 22 października 2021 r. nr DLI-III.7620.11.2019.MM.16 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. S. i H. S. solidarnie na rzecz Ministra Finansów i Gospodarki kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1134/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę J. S. i H. S. (dalej: "Skarżący", "Skarżący kasacyjnie") na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: "Minister", "organ II instancji") z 22 października 2021 r. nr DLI-III.7620.11.2019.MM.16 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożyli Skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a) naruszenie art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 176 ze zm., dalej: "specustawa drogowa") w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. nr 154 poz. 958, dalej: "ustawa zmieniająca", "ustawa z 25 lipca 2008 r.") poprzez ich: - zastosowanie oraz błędną wykładnię w drodze uznania, iż dopuszczalne jest orzeczenie o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie niniejszych przepisów podczas gdy wspomniane przepisy prawa materialnego w zakresie art. 30 ust. 1 i 2 specustawy drogowej są uchylone i już nie obowiązują w zakresie postępowania wszczętego wnioskiem z 23 stycznia 2019 r.; - zastosowanie oraz błędną wykładnię w drodze uznania, iż dopuszczalne jest orzeczenie o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości bez określenia jednoznacznego przebiegu ograniczenia prawa własności i z pominięciem opisania części faktycznie zajętej nieruchomości, w sytuacji kiedy w wydawanej decyzji zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle i precyzyjnie określony, z uwzględnieniem iż przebieg ograniczenia ustalony musi być jedynie w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji, co oznacza w szczególności, że decyzja musi wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela, przy czym zakres ograniczenia nie może wykraczać poza zakres niezbędny do wykonania danej inwestycji; - zastosowanie oraz błędną wykładnię w drodze uznania, iż dopuszczalne jest orzeczenie o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości Skarżących bez określenia jednoznacznego okresu długości czasu ograniczenia prawa własności w zakresie realizacji inwestycji; b) art. 124 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej: "u.g.n.") poprzez ich błędne zastosowanie w drodze uznania w treści zaskarżonego wyroku, w drodze oddalenia skargi na decyzję organu odwoławczego, iż Inwestor kilkukrotnie zwracał się do Skarżących o udzielenie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości w ramach inwestycji, jednak nie przedstawili oni swojego stanowiska w sprawie, a pisma Inwestora pozostawały bez odpowiedzi, podczas gdy stan faktyczny jest całkowicie odmienny, Skarżący wielokrotnie podejmowali w toku sprawy próby rozmów z inwestorem przedkładając swoje ustne stanowiska, zwracając uwagę na prowadzone przed Sądem Rejonowym w [...] postępowanie pod sygn. akt I Ns 78/18 o ustanowienie służebności przesyłu, a w szczególności składając pisemny wniosek z 20 lutego 2019 r. do organu I instancji, z uwagi na co rokowania między stronami w sprawie nie są zakończone, jak błędnie uznał Sąd I instancji, w ślad za organem II instancji wydając zaskarżony wyrok. 2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) naruszenie przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2021 r. poz. 137 ze zm., dalej: "p.u.s.a") oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co miało skutek w drodze zlekceważenie zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli, co wyraziło się w szczególności: - brakiem określenia jednoznacznego przebiegu ograniczenia prawa własności i z pominięciem części faktycznie zajętej nieruchomości, w sytuacji kiedy w wydawanej decyzji zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle i precyzyjnie określony, z uwzględnieniem iż przebieg ograniczenia ustalony musi być jedynie w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji, co oznacza w szczególności, że decyzja musi wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela, przy czym zakres ograniczenia nie może wykraczać poza zakres niezbędny do wykonania danej inwestycji; - pominięciem pisemnego stanowiska Skarżących z 20 lutego 2019 r., w którym to Skarżący podjęli propozycję daleko idących rokowań w sprawie; - pominięcie zawnioskowanych jeszcze w odwołaniu wniosków dowodowych Skarżących o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z odpisu prawomocnego postanowienia wstępnego Sądu Rejonowego w [...] z dnia 26 lutego 2019 r. wydanego w sprawie sygn. akt I Ns 78/18; - całości akt postępowania o ustanowienie prowadzonego przed Sądem Rejonowym w [...] w sprawie sygn. akt I Ns 78/18, po uprzednim zwróceniu się przez organ odwoławczy do niniejszego Sądu celem przedłożenia wspomnianych akt; - wniosku Skarżących z 20 lutego 2019 r. skierowanego do organu I instancji i zalegającego w aktach; b) naruszenie przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co miało skutek w drodze zlekceważenie zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli, co wyraziło się w szczególności: - brakiem określenia jednoznacznego przebiegu ograniczenia prawa własności i z pominięciem części faktycznie zajętej nieruchomości, w sytuacji kiedy w wydawanej decyzji zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle i precyzyjnie określony, z uwzględnieniem iż przebieg ograniczenia ustalony musi być jedynie w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji, co oznacza w szczególności, że decyzja musi wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela, przy czym zakres ograniczenia nie może wykraczać poza zakres niezbędny do wykonania danej inwestycji; - pominięciem pisemnego stanowiska Skarżących z 20 lutego 2019 r., w którym to Skarżący podjęli propozycję daleko idących rokowań w sprawie; pominięcie zawnioskowanych jeszcze w odwołaniu wniosków dowodowych Skarżących o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z odpisu prawomocnego postanowienia wstępnego Sądu Rejonowego w [...] z 26 lutego 2019 r. wydanego w sprawie sygn. akt I Ns 78/18, całości akt postępowania o ustanowienie prowadzonego przed Sądem Rejonowym w [...] w sprawie sygn. akt I Ns 78/18, po uprzednim zwróceniu się przez organ odwoławczy do niniejszego Sądu celem przedłożenia wspomnianych akt; wniosku Skarżących z 20 lutego 2019 r. skierowanego do organu I instancji i zalegającego w aktach Organu I instancji; c) naruszenie przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a poprzez nierozpoznanie pozytywne wniosku Skarżących o zawieszenie niniejszego postępowania do zakończenia postępowania o ustanowienie służebności przesyłu. Wobec powyższego Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a następnie rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez: - uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewody z 15 marca 2019 r. w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości, stanowiącej własność Skarżących, w tym zakresie w zasadzie utrzymanego w mocy w drodze decyzji Ministra z 22 października 2021 r. - uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody, a następczo umorzenie postępowania w sprawie. Ewentualnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. mają charakter ustrojowy. Regulację ustrojową należy z punktu widzenia podstaw kasacyjnych zaliczyć do przepisów prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie błędnie uznał je za przepisy postępowania, co samo w sobie już dyskwalifikuje ten zarzut. Niemniej należy stwierdzić, że w art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. prawodawca określił specyfikę sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne, który polega na kontroli działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganiu sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1) oraz określił, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepisy te mogłyby zostać naruszone, gdyby sąd administracyjny naruszył czysto kontrolny charakter sprawowanego wymiaru sprawiedliwości, albo bezpodstawnie odmówił rozpoznania skargi lub zastosował inne kryterium kontroli niż kryterium zgodności z prawem (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt I GSK 429/18, orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym powołany przepis nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2147/11, źródło CBOSA). Przepis art. 1 p.u.s.a. nie może stanowić podstawy zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1979/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 495/22, źródło CBOSA). Wskazać należy, że niezasługujący na uwzględnienie jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy przepis ma charakter ustrojowy, określa wyłącznie w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. W judykaturze wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie stanowi wzorca, według którego kontrola sądu ma być wykonana, a niezadowolenie strony z wyniku tej kontroli nie oznacza, że sąd naruszył przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 275/20; 22 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1178/16; 14 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1621/18; 9 czerwca 2022, sygn. akt II GSK 319/19, źródło CBOSA. Por. A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 33–74). Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Przepis ten można naruszyć także wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2025 r., sygn. akt I FSK 2047/21, źródło CBOSA). O naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można mówić także wówczas, gdy sąd nieprawidłowo odtworzy wzorzec normatywny rozpoznawanej sprawy administracyjnej i w konsekwencji nie rozpozna jej w całokształcie. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji prawidłowo odtworzył jej granice materialne (podmiotowe i przedmiotowe) w oparciu o regulację art. 124 u.g.n. Norma prawa materialnego wyznacza hipotetyczny stan faktyczny danego rodzaju materialnej sprawy administracyjnej (tu sprawy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości). Norma prawa procesowego ustanawia zaś reguły ustalania stanu faktycznego materialnej sprawy administracyjnej i reguły konkretyzacji praw lub obowiązków jednostki (reguły wykonywania władztwa administracyjnego). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że reguły ustalania stanu faktycznego wyrażone w art. 7 k.p.a. nie zostały naruszone w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. W tym miejscu należy zaznaczyć, że wnioskiem z 23 stycznia 2019 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA", "Inwestor") na podstawie art. 30 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej z 25 lipca 2008 r. w zw. z art. 124 ust. 2-7 u.g.n. zwrócił się o ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], w celu przebudowy linii napowietrznej wysokiego napięcia - przewieszenia przewodów i regulacji zwisów. Wnioskodawca wyjaśnił, iż w związku z realizacją inwestycji drogowej wskazanej powyżej, zobowiązany jest do przebudowy istniejących urządzeń infrastruktury technicznej na nieruchomościach położonych poza liniami rozgraniczającymi drogi [...], w tym m.in. na ww. działce nr [...], zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji, pismem z 11 lutego 2019 r., zawiadomił wnioskodawcę oraz Skarżących o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z części ich nieruchomości. Skarżący, korzystając z przysługującego im prawa, pismem z 20 lutego 2019 r. złożyli "wniosek o umorzenie postępowania". W piśmie tym Skarżący wnieśli o wydanie decyzji odmownej, ewentualnie o zawieszenie postępowania, na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. Uzasadniając złożenie wniosku, Skarżący poinformowali, że sprzeciwiają się zajęciu części należącej do nich nieruchomości na cel wskazany we wnioski Inwestora, gdyż z akt sprawy nie sposób wywnioskować przesłanek celowości oraz zakresu postępowania. Odnośnie ewentualnego zawieszenia postępowania Skarżący podnieśli, iż przed Sądem Rejonowym w [...], sygn. akt I Ns 78/18, toczy się z ich wniosku postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu, które obejmuje uprawnienia związane z urządzeniami elektroenergetycznymi objętymi również przedmiotowym postępowaniem. Ponadto Skarżący zaznaczyli, że nie były z nimi przeprowadzone rokowania, do czego zobowiązuje Inwestora art. 124 ust. 3 u.g.n. Uznając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia Wojewoda decyzją z 15 marca 2019 r. znak: GN-Z.7570.2.54.2019.AP orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części ww. nieruchomości nr [...], poprzez zezwolenie GDDKiA na wykonanie prac budowlanych polegających na przebudowie linii napowietrznej wysokiego napięcia - przewieszenie przewodów i regulacji zwisów, oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Od decyzji tej odwołanie wnieśli Skarżący. Minister, mając na uwadze podniesioną przez Skarżących okoliczność toczącego się przed sądem cywilnym postępowania dotyczącego służebności przesyłu oraz zawarty w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie dowodu z prawomocnego postanowienia wstępnego Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt I Ns 78/18 oraz całości akt ww. postępowania organ odwoławczy zwrócił się do Skarżących z zapytaniem, czy w ww. postępowaniu sądowym zostało wydane postępowanie końcowe. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z 31 sierpnia 2020 r. Skarżący poinformowali, iż takie postępowanie końcowe nie zostało wydane, oraz że otrzymali od gestora sieci informację o gotowości do ugodowego rozwiązania kwestii służebności przesyłu. Minister, po zapoznaniu się z materiałem dowodowym stwierdził, iż wydana w I instancji decyzja wymaga dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej. Organ II instancji decyzją z 22 października 2021 r. orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody z 15 marca 2019 r. w następującym zakresie: w rozstrzygnięciu decyzji w wierszu od 1 do 4 licząc od dołu strony, usunięcie zapisu o treści: "2. Właściciel nieruchomości obowiązany jest udostępnić Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad opisaną w pkt 1 sentencji decyzji nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z zadaniem inwestycyjnym, konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń" oraz o uchyleniu mapy z ograniczeniem w korzystaniu z nieruchomości, stanowiącą załącznik do zaskarżonej decyzji. W tym zakresie Minister orzekł poprzez: ustalenie, w miejsce uchylenia, na stronie 1 zaskarżonej decyzji, nowego zapisu w brzmieniu: "- ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w celu dokonania konserwacji oraz usuwania awarii przewodów i urządzeń: obszar zajęcia wynosi 0,0040 ha i oznaczony jest na mapie w skali 1:1000 z ograniczeniem w korzystaniu z nieruchomości nr [...] ciągłą linią koloru fioletowego i punktami granicznymi E260, E261, E262, E263". i zapisu w brzmieniu: "2. Właściciel nieruchomości obowiązany jest udostępnić inwestorowi opisaną w pkt 1 sentencji decyzji nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z zadaniem inwestycyjnym (przebudową linii napowietrznej wysokiego napięcia), natomiast każdoczesnemu właścicielowi sieci – w celu dokonania konserwacji oraz usuwania awarii przewodów i urządzeń.", a także poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, mapy z ograniczeniem w korzystaniu z nieruchomości, stanowiącej załącznik Nr 1 do niniejszej decyzji. W pozostałej części zaskarżoną decyzję organ odwoławczy utrzymał w mocy. Zaakcentować trzeba, że uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że jej zasadności upatruje się de facto - wyłącznie - w odmiennej, od przyjętej przez Sąd I instancji, ocenie materiału dowodowego. Tymczasem, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę Skarżącą kasacyjnie nie przesądza o zasadności skargi kasacyjnej. Natomiast skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że celem decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. jest wyłącznie udzielenie inwestorowi zezwolenia na określone korzystanie z cudzej nieruchomości. Szczegółowe kwestie techniczno-budowalne dotyczące realizacji inwestycji mogą być rozstrzygane dopiero na etapie postępowania przewidzianego w ustawie Prawo budowlane. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji (opierające się na stanowisku już ugruntowanym w orzecznictwie), że trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 3051 Kodeksu cywilnego, to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich, w zasadzie wyklucza potrzebę uzyskania drugiego. W tej sytuacji dopiero prawomocne rozstrzygnięcie którejkolwiek ze spraw (w trybie cywilnym bądź administracyjnym) może powodować bezprzedmiotowość drugiej. Słusznie podkreśla się też, że postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu nie ma charakteru prejudycjalnego dla sprawy administracyjnej prowadzonej w trybie art. 124 u.g.n., gdyż powyższy przepis w żaden sposób nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o ustanowienie służebności przesyłu. W konsekwencji nie można zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej podnoszącym naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającym na braku zawieszenia postępowania administracyjnego w związku z toczącym się postępowaniem przed Sądem Rejonowym w [...], sygn. akt I Ns 78/18. Niezasadne są także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zarzucane postacie naruszenia prawa materialnego, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny być wyraźnie wskazane i uzasadnione. Błąd wykładni polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażający się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. Zarzut błędnej wykładni powinien obejmować zarówno konkretyzację nieprawidłowości wykładni przeprowadzonej przez sąd wojewódzki, jak i wyjaśnienie prawidłowej - zdaniem strony - rekonstrukcji normy prawnej z przepisu. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego obejmuje nieprawidłowość działania sądu w postaci uznania, że ustalony w sprawie, konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi wpisanemu w hipotezę określonej normy prawnej. Polega on na przyjęciu przez sąd błędnej oceny zastosowania (bądź niezastosowania) przez organ administracji przepisu prawa materialnego w odniesieniu do stanu konkretnej sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że ocena tego rodzaju zarzutu, może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa wyroku, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Niewłaściwe zastosowanie normy prawa polega w tym przypadku na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie objętej dyspozycją przepisu. Nie doszło do naruszenia art. 30 ust. 1 i 2 specustawy drogowej w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że istotnie art. 30 specustawy drogowej został wyeliminowany z obrotu prawnego na mocy art. 1 pkt 14 ustawy nowelizującej. Jednocześnie, jak zasadnie wskazał organ a to zaakceptował Sąd I instancji, art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej ustala generalną zasadę zastosowania przepisów dotychczasowych w sprawach dotyczących przygotowania i realizacji inwestycji drogowych wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną do dnia jej wejścia w życie. Chodzi tu niewątpliwie o wszelkie sprawy dotyczące realizacji inwestycji drogowych, o ile zostały wszczęte do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. do dnia 10 września 2008 r. Jakkolwiek ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], w celu przebudowy linii napowietrznej wysokiego napięcia - przewieszenia przewodów i regulacji zwisów, której realizacja jest wymagana w związku z realizacją inwestycji drogowej budowę obwodnicy miejscowości [...] w ciągu drogi ekspresowej [...], długości [...], stanowi sprawę związaną z realizacją inwestycji drogowej, to jednak – w zasadnej ocenie Sądu I instancji – dla zastosowania art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej, konieczne było aby postępowanie w zakresie ograniczenia sposobu korzystania zostało wszczęte przed dniem wejścia tej ustawy w życie, tj. przed 10 września 2008 r. Poza sporem jest, że postępowanie to zostało wszczęte wnioskiem z 23 stycznia 2019 r. Jakkolwiek zatem organ w decyzji wskazuje nieprawidłową podstawę prawną jej wydania, to w zasadnej ocenie Sądu I instancji, nie można uznać że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. W oparciu bowiem o przepis art. 124 i następne u.g.n. starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości m. in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut błędnej wykładni art. 30 ust. 1 specustawy drogowej polegającej na uznaniu, iż dopuszczalne jest orzeczenie o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości bez określenia jednoznacznego przebiegu ograniczenia prawa własności i z pominięciem opisania części faktycznie zajętej nieruchomości. Niezależenie od faktu, że podstawą orzekania był przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie specustawy drogowej, za prawidłowe należy uznać twierdzenia Sądu I instancji, że zmiana decyzji organu I instancji, której dokonał Minister, obejmuje m.in. uszczegółowienie przebiegu ograniczenia prawa własności nieruchomości stanowiącej przedmiot decyzji. Także zarzuty dotyczące długości czasu ograniczenia prawa własności w zakresie realizacji inwestycji objętej wnioskiem z 23 stycznia 2019 r. nie zasługują na uznanie. Okres ten będzie trwał tak długo jak długo na nieruchomości będą posadowione przewody, z powodu których orzeczono o ograniczeniu na co zasadnie wskazał Sąd I instancji. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska wskazującego, że w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie przewidziano żadnych szczególnych wymagań co do trybu i formy rokowań poza wymaganiem, aby się faktycznie odbyły. W istocie więc o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Istotne jest, aby obowiązek zainicjowania rokowań został dochowany, natomiast mogą się one zakończyć w dowolnym czasie, tzn. w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. W konsekwencji przyjmuje się, że jeżeli strony poinformują się o wzajemnych stanowiskach i uznają propozycję drugiej strony za nieakceptowalną, istnieje możliwość zakończenia rokowań. Inaczej rzecz ujmując, w sytuacji, gdy druga strona (właściciel) stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne, ostateczne i jednoznaczne oczekiwania finansowe, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ten ostatni ma prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces rokowań nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa żadnych reguł prowadzenia rokowań, a spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy. Nie przewidziano bowiem w treści wskazanej normy prawnej żadnej szczególnej formy zakończenia rokowań, ustawodawca nie zawęził też formy, w jakiej mają one zostać zainicjowane. Przepisy nie określają również dokumentów, które inwestor ma przedstawić właścicielowi gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości ani nie nakładają na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2025 r., sygn. akt I OSK 1483/22, źródło CBOSA). Poza sporem pozostaje, że pełnomocnik Inwestora skierował do Skarżących prośbę o wyrażenie zgody na zajęcie nieruchomości w związku z przebudową napowietrznej linii wysokiego napięcia. Skarżącym przedstawiono również warunki, na podstawie których zostanie wypłacone im odszkodowanie. W tych okolicznościach uznać należy, że spełniony został wymóg rokowań, a Skarżącym została przedstawiona stosowna oferta. Nie ulega wątpliwości, że Skarżący odebrali wystąpienie pełnomocnika inwestora o czym świadczą znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenia odbioru. Pomimo tego Skarżący nie udzielili na nie odpowiedzi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono z mocy 204 pkt 1 p.p.s.a.