I OSK 212/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Parafii [...] w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt I SA/Po 171/22 w sprawie ze skargi Parafii [...] w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 13 stycznia 2022 r. nr SN-III.7515.1.43.2021.5 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi Parafii [...] w P. (dalej: skarżąca) na decyzję Wojewody Wielkopolskiego (dalej: organ) z 13 stycznia 2022 r., nr SN-III.7515.1.43.2021.5, w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, wyrokiem z 22 września 2022 r., sygn. akt I SA/Po 171/22, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca, zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (tekst. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1347) w zw. z art. 1 pkt 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego oraz art. 60 ust. 5 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię. Podnosząc powyższy zarzut, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na zasadzie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniesiono również o przyznanie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, sprowadzającego się do rozstrzygnięcia kwestii, czy kościelna osoba prawna w stanie prawnym ukształtowanym ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 2011 nr 18 poz. 89) może wystąpić z żądaniem dokonania regulacji, o której mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej w odniesieniu do nieruchomości, które nie były uprzednio przedmiotem postępowania przed Komisją Majątkową oraz czy w tych sprawach regulacyjnych właściwa jest droga administracyjna. Złożono również wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania Miasto [...], zastępowany przez radcę prawnego, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył również uczestnik postępowania M. sp. z o.o. w P., zastępowany przez radcę prawnego, wnosząc o nieuwzględnienie skargi kasacyjnej i oddalenie jej w całości, zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W piśmie z 11 grudnia 2025 r. uczestnik postępowania M. sp. z o.o. w P. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego (nie podnosząc zarzutu naruszenia przepisów postępowania wywodzonych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co oznacza, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania należało uznać za prawidłowo ustalony. To zaś powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zajmować się kwestią ustalonych okoliczności faktycznych. Zarzut naruszenia art. 1 pkt 1 k.p.a. nie został uzasadniony, co zwalnia Sąd Kasacyjny z obowiązku odniesienia się do tego zarzutu. Podobnie zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1-3 u.s.p.k.k. nie został poparty wywodem prawniczym wykazującym w sposób jednoznaczny błędność wykładni tych przepisów dokonaną przez Sąd I instancji. W zamian za to kasator przedstawia obszerny wywód mający na celu wykazanie słuszności stanowiska strony skarżącej kasacyjnie. Ponadto należy zauważyć, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 60 ust. 5 u.s.p.k.k., a zatem nie mógł naruszyć tego przepisu poprzez błędną wykładnię. Niezależnie od powyższych uchybień formalnych, zarzuty kasacyjne nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Istota sporu sprowadza się do tego, czy w sytuacji, gdy nie zachodzi możliwość dokonania zwrotu przedmiotowych nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ winien rozważyć alternatywną podstawę zwrotu przewidzianą w art. 61 ust. 1 pkt 6 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma podstaw prawnych do uwzględniania w treści decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przepisów art. 61 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1347 ze zm. – dalej jako "u.s.p.k.k."). Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2011 r. Nr 18, poz. 89; dalej jako "ustawa nowelizująca"), nie stworzyła podstawy do wystąpienia przez kościelną osobę prawną do organu administracji publicznej z roszczeniem regulacyjnym dotyczącym takich nieruchomości, które nie były objęte wnioskiem skierowanym do Komisji Majątkowej. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że organ nie zastosował alternatywnych podstaw prawnych zwrotu objętych wnioskiem nieruchomości wynikających z postanowień u.s.p.k.k., do czego był zobowiązany, bowiem kościelna osoba prawna może w obecnym stanie prawnym, ukształtowanym przez ustawę nowelizującą, wystąpić o przeprowadzenie postępowania regulacyjnego, o którym mowa w art. 61 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 - 3 u.s.p.k.k. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.s.p.k.k. na wniosek kościelnych osób prawnych wszczyna się postępowanie, zwane "postępowaniem regulacyjnym", w przedmiocie przywrócenia im własności upaństwowionych nieruchomości lub ich części należących do jednej z kategorii wskazanych w wyliczeniu zawartym w tym ustępie oraz nieruchomości, o których mowa w ustępach 2 i 3. W stanie prawnym obowiązującym przed 1 lutego 2011 r. postępowanie regulacyjne było prowadzone przez Komisję Majątkową (art. 62 ust. 1 u.s.p.k.k.). Zgodnie zaś z art. 62 ust. 3 u.s.p.k.k. wnioski o wszczęcie postępowania regulacyjnego zgłasza się w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie ustawy, zaś roszczenia nie zgłoszone w tym terminie wygasają. Jak trafnie wskazał B. Rakoczy, termin wskazany w ust. 3 ma charakter materialnoprawny. Skutkiem uchybienia temu terminowi nie jest bowiem nieskuteczność czynności procesowej, a wygaśnięcie roszczenia. Po upływie tego terminu kościelna osoba prawna nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania regulacyjnego i przyznania jej własności nieruchomości. Termin do wniesienia wniosków już upłynął, co oznacza, że kościelne osoby prawne nie mogą już skutecznie zgłaszać swoich roszczeń (B. Rakoczy [w:] Ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Polsce. Komentarz, Warszawa 2008, art. 62). Ustawa nowelizująca zniosła z dniem 1 marca 2011 r. Komisję Majątkową (art. 2 ust. 1). Ponadto na mocy art. 1 ustawy nowelizującej z 2010 r. zostały uchylone art. 62, art. 63 ust. 4-8, art. 64, art. 65 i art. 67 u.s.p.k.k. W ustawie nowelizującej określono również zasady postępowania w sprawach w toku, to jest w sprawach, w których zespół orzekający lub Komisja Majątkowa w jej pełnym składzie nie uzgodniły orzeczenia przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, oraz w sprawach, w których nie rozpatrzono wniosków o wszczęcie postępowania regulacyjnego, złożonych na podstawie art. 62 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o zmianie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. W ww. przypadkach uczestnicy postępowań regulacyjnych mogli w zależności od sytuacji procesowej wystąpić o podjęcie zawieszonego postępowania sądowego lub administracyjnego albo wystąpić do sądu o zasądzenie roszczenia. Stosowne działania powinny być podjęte odpowiednio albo w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania pisemnego zawiadomienia o nieuzgodnieniu orzeczenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 u.s.p.k.k., albo w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Ustawa nowelizująca z 2010 r. nie zawiera przepisów dotyczących roszczeń wygasłych na mocy art. 62 ust. 3 zd. drugie u.s.p.k.k. Milczenie ustawodawcy w tym zakresie należy oceniać jako brak woli ustawodawcy przywrócenia tego rodzaju roszczeń. W dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej te roszczenia były już dawno wygasłe, zatem uchylenie art. 62 ust. 3 u.s.p.k.k. nie mogło samo w sobie spowodować ich "odżycia". Przywrócenie wygasłych roszczeń może nastąpić jedynie na podstawie jednoznacznego przepisu ustawy. Ustawa nowelizująca nie zawiera zaś takiego przepisu. Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że wygaśnięcie roszczeń regulacyjnych miało miejsce dwukrotnie. Najpierw na podstawie art. 62 ust. 3 zd. drugie u.s.p.k.k. po upływie dwóch lat od wejścia tej ustawy w życie, to jest z dniem 31 grudnia 1992 r., wygasły roszczenia niezgłoszone do Komisji Majątkowej. Następnie na podstawie art. 4 ust. 1 zd. trzecie ustawy nowelizującej wygasły roszczenia zgłoszone i nierozpatrzone przez Komisję Majątkową, co do których nie dokonano w terminie czynności, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej. Kontynuując rozważania należy stwierdzić, że nawet jeżeli przyjąć, że w aktualnym stanie prawnym osoba prawna Kościoła Katolickiego jest uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania regulacyjnego, jak to uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 lutego 2012 r., I OSK 310/11, to nie jest to równoznaczne z możnością wszczęcia postępowania administracyjnego w takiej sprawie. Należy podkreślić, że skoro Komisja Majątkowa została zniesiona w drodze ustawy z dniem 1 marca 2011 r. (art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej), to do ustawodawcy należało określenie ogólnego następcy prawnego Komisji Majątkowej. Ustawa nowelizująca nie zawiera przepisów określających ogólnego następcę prawnego zniesionej Komisji Majątkowej. Z uwagi na szczególne zadania realizowane przez Komisję Majątkową w postępowaniu regulacyjnym, polegające na przywracaniu kościelnym osobom prawnym własności upaństwowionych nieruchomości (art. 61 u.s.p.k.k.), skład Komisji Majątkowej oraz zasady postępowania w tych sprawach i orzekania w tym postępowaniu, nie można przyjąć, że ogólnym następcą prawnym Komisji Majątkowej został minister właściwy do spraw wyznań religijnych oraz mniejszości narodowych i etnicznych. W żadnym razie, zdaniem Sądu Kasacyjnego, minister ten nie jest ogólnym następcą prawnym Komisji Majątkowej, z tego tylko powodu, że Komisja Majątkowa została zobowiązana, przed zakończeniem działalności, do dnia 28 lutego 2011 r. do przedstawienia temu ministrowi sprawozdania ze swej działalności (art. 2 ust. 3 ustawy nowelizującej). Sprawozdanie takie ma być przedstawione przez Komisję Majątkową w tym terminie także sekretariatowi Konferencji Episkopatu Polski oraz Komisji Wspólnej Przedstawicieli Rządu Rzeczypospolitej Polskiej i Konferencji Episkopatu Polski. Statusu ministra jako ogólnego następcy prawnego Komisji Majątkowej nie można opierać także na tym, że Komisja Majątkowa została zobowiązana do przekazania ministrowi, w terminie do 28 lutego 2011 r., dokumentacji zgromadzonej w toku prowadzonych przez nią postępowań regulacyjnych oraz wniosków o wszczęcie postępowania regulacyjnego nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, po uprzednim zawiadomieniu uczestników postępowań regulacyjnych o nierozpatrzeniu tych wniosków (art. 3 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej). W sprawach niezakończonych w postępowaniu regulacyjnym przez Komisję Majątkową uczestnicy postępowań regulacyjnych mogą wystąpić do sądu o zasądzenie roszczenia (art. 4 ustawy nowelizującej). Przedstawienie sprawozdania, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy nowelizującej oraz przekazanie dokumentacji i wniosków, na podstawie art. 3 tej ustawy dotyczy czynności technicznych, a nie wskazania ministra właściwego do spraw wyznań oraz mniejszości narodowych i etnicznych jako ogólnego następcy prawnego zniesionej Komisji Majątkowej, która utraciła zdolność sądową w sprawach zawisłych przed sądami administracyjnymi. Również na podstawie przepisów innych aktualnie obowiązujących ustaw, nie można, zdaniem Sądu Kasacyjnego, ustalić ogólnego następcy prawnego Komisji Majątkowej. W tym stanie rzeczy należy odwołać się do ogólnych zasad podziału właściwości pomiędzy sądami. Wynika z nich, że skoro własność jest instytucją prawa prywatnego, to sprawy dotyczące własności są sprawami cywilnymi w znaczeniu materialnoprawnym, co oznacza, że stanowią one przedmiot sądowego postępowania cywilnego, chyba że przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów (zob. art. 1 i art. 2 § 3 k.p.c.). Skutkiem ustawy nowelizującej było nie tylko zniesienie Komisji Majątkowej, ale także określenie zasad i trybu przekazywania niezakończonych spraw do postępowania sądowego. Ustawa ta nie wskazała żadnego organu administracji publicznej właściwego w sprawach postępowania regulacyjnego. Nie ma zatem przepisu prawa pozwalającego na twierdzenie, że postępowanie regulacyjne powinno być prowadzone przez jakikolwiek organ administracji. Należy podkreślić, że zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Artykuł 7 Konstytucji RP zawiera zatem normę zakazującą domniemywania kompetencji organu władzy publicznej i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Nie ma również podstaw do kreowania kompetencji organów administracji poprzez analogię. Zasady praworządności i legalności nakładają na organy władzy publicznej obowiązek działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, co w równym stopniu dotyczy zarówno nakładania obowiązków, jak i ustalania praw, a także działania w ramach odpowiednio ustanowionej kompetencji. Przyjmuje się zarazem, że wymienione zasady chronią sferę wolności i praw jednostki, stąd też nie wchodzi w rachubę koncepcja zakładająca możliwość występowania luk w prawie administracyjnym. Obowiązywanie zakazu stosowania analogii w prawie administracyjnym jest poza tym łączone z bezwzględnie wiążącym charakterem norm, które składają się na tę gałąź prawa. Regułę powyższą należy odnieść także do poszukiwania kompetencji organu. Trafnie wskazano w motywach uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2004 r., FPS 2/04, że normy kompetencyjnej nie można domniemywać i nie można jej konstruować w procesie wykładni prawa. Musi być ona wyraźnie w ustawie określona (zob. J. Trzciński w glosie do uchwały Sądu Najwyższego z 4 lipca 2001 r., III ZP 12/01, Rzeczpospolita 2001/12, s. 5 oraz postanowienie NSA z 10 lipca 2020 r., I OW 21/20). Nigdy nie można przyjmować zasady domniemania kompetencji publicznoprawnej, jeżeli przepisy ustawowe w tym względzie milczą. Konstrukcja domniemania kompetencji jako niekonstytucyjna została zdecydowanie odrzucona w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego już w orzeczeniu z 28 maja 1986 r. U 1/86 OTK 1986, Nr 1, poz. 2). Z kolei w wyroku z 1 czerwca 2004 r., U 2/03 OTK-A 2004/6, poz. 54, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż zasada legalizmu związana jest w szczególności z zakazem domniemywania kompetencji organu państwa (zob. postanowienie NSA z 24 października 2018 r., II OW 145/18). Na marginesie należy zauważyć, że tylko wyjątkowo w doktrynie dostrzegalne jest też takie zapatrywanie, że mimo istnienia zakazu stosowania analogii w prawie administracyjnym wyjątkowo dopuszczalne są pewne odstępstwa od tego zakazu - w określonych dziedzinach lub sytuacjach, np. w odniesieniu do przepisów prawa procesowego - w szczególności przepisów postępowania, z tym zastrzeżeniem, że tej metody nie można stosować na niekorzyść jednostki oraz w sposób, który by szkodził interesowi społecznemu (zob. M. Walasik, Analogia w prawie procesowym cywilnym, LexisNexis, Warszawa 2013 r., s. 242-244 oraz E. Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970, s. 150-152, s. 142-143 oraz tenże, Kodeks postępowania administracyjnego w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego. Wykładnia prawa administracyjnego. Podstawowe zagadnienia, Warszawa 1995, s. 47-48; por. też J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 213-218). Sąd Kasacyjny podziela ponadto pogląd zaprezentowany w orzecznictwie NSA (np. w wyroku NSA z 16 maja 2013 r., II OSK 834/13 oraz wyroku NSA z 13 lipca 2017 r., II OSK 1215/17), zgodnie z którym w prawie administracyjnym w odniesieniu do organów administracji obowiązuje zasada, że "dozwolone jest tylko to co wynika z przepisów prawa". Ze względu na bezwzględnie obowiązujący charakter norm prawa administracyjnego wykluczona jest dopuszczalność stosowania analogii. W prawie administracyjnym nie można bowiem zakładać istnienia luk, których likwidowanie w drodze analogii doprowadziłoby do akceptowania zasady niemającej zastosowania w prawie administracyjnym, że wolno wszystko co nie jest zakazane (por. wyrok NSA z 17 lutego 2010 r., II GSK 392/09; wyrok NSA z 15 kwietnia 2009 r., I OSK 559/08). W orzecznictwie NSA wskazuje się, że oparte na analogii domniemania i subiektywna ocena luk w ustawie jako będących wyrazem nieracjonalności ustawodawcy, nie mogą stanowić podstawy do oceny naruszeń prawa (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2451/12; wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r., II GSK 2722/15; wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r. II OSK 1200/17; wyrok NSA z 13 lipca 2017 r., II OSK 1215/17). Konkludując należy stwierdzić, że w aktualnym stanie prawnym nie ma wątpliwości, że w sprawach dokonania regulacji, o której mowa w art. 61 ust. 1 u.s.p.k.k., nie jest właściwa droga administracyjna. Nie ma podstaw dla przedstawienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienia prawnego dotyczącego tego zagadnienia prawnego. Roszczenia regulacyjne mogą być dochodzone wyłącznie w drodze postępowania sądowego. Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy przywołać ustalenie organu, że Parafia nie wystąpiła do Komisji Majątkowej z wnioskiem o przywrócenie własności przedmiotowych działek w przewidzianym terminie. To zaś oznacza, że roszczenie o przywrócenie własności tych działek wygasło w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Skutek ten nie został odwrócony poprzez ustawę nowelizującą. W sytuacji, gdy w orzecznictwie Sądu Najwyższego jest utrwalony pogląd, że roszczenia nie zgłoszone do 31 grudnia 1992 r. wygasły i nie można już ich było w późniejszym terminie skutecznie zgłosić ani w postępowaniu regulacyjnym przed Komisją Majątkową, ani w postępowaniu sądowym wszczętym na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej, to prawidłowy jest pogląd, że roszczeń takich nie można skutecznie zgłosić również w postępowaniu administracyjnym. Ograniczenie w czasie możności dochodzenia roszczeń jest rozwiązaniem w pełni akceptowalnym w demokratycznym państwie prawnym. Sąd I instancji trafnie zatem podzielił stanowisko organu, że w sytuacji, gdy nie zachodzi możliwość dokonania zwrotu przedmiotowych nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ nie jest zobligowany do rozważenia alternatywnej podstawy zwrotu nieruchomości przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 6 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zatem niezasadne. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sąd nie orzekł w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania ze względu na brak podstawy prawnej dla takiego rozstrzygnięcia. Stosownie bowiem do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2019 r., II OSK 1156/18). Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.