I OSK 2178/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 614/21 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 614/21 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2021 r. nr SKO 4115/23/21 oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Skargę kasacyjną od wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; dalej jako "P.p.s.a."), zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 146 ust. 1 i 2, w związku z art. 150 ust. 2 i art. 4 pkt 16 i pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm. - dalej zwanej "ustawą") w związku z § 40 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555; dalej zwane "rozporządzeniem"), przez błędną ich wykładnię polegającą na: - nieprawidłowym przyjęciu, że nieruchomością dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek budowy urządzenia infrastruktury technicznej jest nieruchomość składająca się z kilkunastu wydzielonych geodezyjnie działek gruntu, gdzie dla każdej z nich odrębnie stworzono możliwość podłączenia do sieci, a w konsekwencji przyjęciem nieprawidłowego materiału porównawczego do wyceny; - nieprawidłowym przyjęciu, że - z perspektywy ustawowych definicji nieruchomości podobnej i stanu nieruchomości - nie ma znaczenia "wielodziałkowość" wycenianej nieruchomości, a kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej spełniają "pola inwestycyjne"; b) art. 146 ust. 2, w związku z art. 4 pkt 16 i pkt 17 i § 26 ust. 3 rozporządzenia, przez błędną ich wykładnię, polegającą na pominięciu, że w świetle § 26 ust. 3 rozporządzenia, określając obszar rodzaj i rynku, rzeczoznawca majątkowy zobligowany jest uwzględniać podobieństwo rynków; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a., w związku z art. 84 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.; dalej jako "Kpa"), w wyniku zanegowania wartości dowodowej wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego w zakresie, w jakim opierają się one na wiedzy specjalistycznej i mają oparcie w analizie rynkowej, stanie faktycznym nieruchomości, a także przepisach prawa; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, w wyniku błędnego przyjęcia, że w rozstrzyganej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów procesowych, polegającym na nieprawidłowej ocenie operatów szacunkowych przez organy obydwu instancji. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w całości i oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych; ewentualnie: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, w tym celem zapewnienie możliwości przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie, skarżące kasacyjnie Kolegium oświadczyło, że na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a., zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023, poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Na wstępie wskazać należy, że skoro w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu Wojewódzkiego w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Spór w sprawie ogniskuje się wokół prawidłowości sporządzonej wyceny na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzenia infrastruktury technicznej - sieci wodociągowej. Nieruchomość skarżących składa się z 11 działek ewidencyjnych, które po stworzeniu dostępu do wodociągu, jak akcentuje rzeczoznawca, mogą po wydzieleniu stanowić odrębny przedmiot sprzedaży. Dlatego rzeczoznawca majątkowy sporządził 11 odrębnych operatów szacunkowych, dla każdej z działek ewidencyjnych i ustalił odrębnie dla każdej z tych działek wzrost wartości powodowany budową wodociągu. Na tej podstawie ustalono skarżącym opłatę adiacencką. Sąd Wojewódzki uchylił jednak decyzje obu instancji wskazując, że przedmiotem wyceny powinna być nieruchomość, a nie poszczególne działki ewidencyjne i w konsekwencji podważając prawidłowość przeprowadzonej wyceny. Skarga kasacyjna kwestionuje stanowisko Sądu Wojewódzkiego wskazując, że skoro wskutek budowy infrastruktury technicznej możliwe jest podłączenie do sieci wodociągowej każdej z działek ewidencyjnych, to prawidłowo ustalono wzrost wartości poszczególnych działek. Podkreśla się, że do wyceny przyjęto wartość poszczególnych działek przed i po pobudowaniu infrastruktury technicznej. Stanowisko skargi kasacyjnej nie jest trafne. Nietrafnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 146 ust. 2 w zw. z art. 150 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 4 pkt 16 i pkt 17 u.g.n. w zw. z § 26 ust. 3 i § 40 ust. 2 rozporządzenia. Na podstawie art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (art. 146 ust. 2). Na podstawie art. 146 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (...). Na podstawie art. 150 ust. 2 u.g.n. wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. Rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków (§ 26 ust. 3 rozporządzenia). Przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej uwzględnia się odległość nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunki podłączenia nieruchomości do tych urządzeń (§ 40 ust. 2 rozporządzenia). W badanej sprawie rzeczoznawca posłużył się metodą korygowania ceny średniej. Na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się, co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy rzeczoznawca wśród cech rynkowych wpływających na kształtowanie się cen na rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych wskazał m.in. wielkość nieruchomości - przypisując tej cesze wagę 20 % oraz możliwości inwestycyjne - przypisując tej cesze wagę 15%. Nie ulega zatem wątpliwości, że przyjęta wielkość "nieruchomości (działek) nie tylko miała istotny wpływ (20%) na oszacowaną wartość nieruchomości, ale również, że w przypadku wyceny cecha ta musiałaby zostać uwzględniona. Cecha ta i jej wpływ na cenę został zobrazowany przez rzeczoznawcę majątkowego w formie tabel, poprzez wskazanie charakterystyki nieruchomości wycenianej i nieruchomości o cenie minimalnej i cenie maksymalnej, (przy pow. 6657 m² - cena 30,04 za m², natomiast przy pow. 1239 – cena 53,27 zł za m²). Powierzchnia nieruchomości skarżących to 1,3720 ha. Natomiast powierzchnia poszczególnych działek ewidencyjnych wchodzących w skład tej nieruchomości i przyjętych do wyceny to: 0,1980ha, 0,1866ha, 0,1617ha, 0,1036ha, 0,1063ha, 0,0963ha, 0,1050ha, 0,1050ha, 0,0966ha, 0,1038ha, 0,1091ha. W badanym przypadku opłata adiacencka miała zostać ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości - spowodowanym budową - urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodzić się trzeba ze skargą kasacyjną, że prawo przewiduje opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości spowodowanego jej podziałem (art. 98a u.g.n.), ale jest to odrębna opłata, której ustalenie następuję po przeprowadzeniu postępowania, w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Te okoliczności pozostają poza przedmiotem niniejszej sprawy. Postępowanie administracyjne w rozpatrywanym przypadku zostało wszczęte w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową sieci wodociągowej. Procedurę tę reguluje Rozdział 7 Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. "Wielodziałowość" to nic innego, jak cecha, określana przez rzeczoznawcę, jako "możliwości inwestycyjne nieruchomości". Nieprawidłowo w tej sytuacji rzeczoznawca majątkowy za uzasadnione przyjął oszacowanie wartości poszczególnych działek ewidencyjnych, a organy niesłusznie to wadliwe stanowisko zaakceptowały. Trafnie natomiast prawidłowość wyceny została zakwestionowana przez Sąd Wojewódzki. Wpływ cechy "możliwości inwestycyjnych nieruchomości" na jej wartość powinien zostać uwzględniony przez rzeczoznawcę majątkowego w toku szacowania wartości całej nieruchomości (jak stanowi art. 146 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17 u.g.n.), a nie poszczególnych jej działek ewidencyjnych, jak uczyniono to w niniejszej sprawie. Niezasadnie również skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 k.p.a. Fakt, że rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w niniejszej sprawie. Operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r. sygn. II OSK 344/15). Tak też stało się w badanej sprawie. Sąd I instancji w istocie, zarzucił rzeczoznawcy majątkowemu naruszenie prawa z tej przyczyny, że biegła ustaliła jedenaście przedmiotów wyceny zamiast jednego, bowiem sporządziła jedenaście operatów szacunkowych w miejsce jednego. Trafnie w tej sytuacji Sąd Wojewódzki ocenił, że zarówno organ I instancji jak i SKO nieprawidłowo oceniły wiarygodność sporządzonej w sprawie wyceny naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.