I OSK 2499/24

Dnia 7 stycznia 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 sierpnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Wr 153/24 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 13 sierpnia 2024 r. IV SA/Wr 153/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. F. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze (Kolegium) z [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu naruszenie: I. prawa materialnego – tj. art. 17 ust. 1 pkt 4) i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (według stanu prawnego z Dz.U. z 2023 r., poz. 390, dalej "u.ś.r." w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym, (Dz. U. z 2023, poz. 1429 dalej "u.ś.w.") przez błędną wykładnię, a to błędne przyjęcie, że nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, a która sprawuje opiekę nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności i przez to nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny; II. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 1 P.p.s.a., art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 133 § 1 P.p.s.a, art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz 141 § 4 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1 pkt 4) oraz ust. 1a u.ś.r. w zw. z art. 63 ust. 1 u.ś.w. do stanu faktycznego niejednoznacznie ustalonego w istotnym z tego punktu widzenia zakresie - a to, czy skarżąca sprawuje opiekę nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, to jest M. B.; 2) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a., a także art. 134 § 1 P.p.s.a. przez oddalenie skargi w całości i zaniechanie uchylenia decyzji z [...] stycznia 2024 r. Kolegium, nr [...] - pomimo: 1. dopuszczenia się przez Kolegium naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 17 ust. 1 pkt 4) oraz ust. 1a u.ś.r. w zw. z art. 63 ust. 1 u.ś.w., co polegało na błędnym przyjęciu, że nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, a która sprawuje opiekę nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności i przez to nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny; 2. dopuszczenia się przez Kolegium naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. - przez zaniechanie poczynienia jakichkolwiek ustaleń co do tego, czy Skarżąca sprawuje opiekę nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, to jest M. B. Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądzenie od Kolegium na rzecz Skarżącej kosztów postępowania - według norm przepisanych. Jednocześnie Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Na wstępie przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organy obu instancji odmówiły przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną M. B. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organy wskazały art. 17 ust. 1, ust. 1a ust. 1b, ust. 3, ust. 4, art. 17b oraz art 24 ust. 2 i 4 u.ś.r. i art. 63 ust 1. ustawy z dnia 7 lipca 2023 r.-o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023, poz. 1429). Wyjaśniły, że na Skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem kuzynki, a co za tym idzie nie może pobierać świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Ustalenia faktyczne organów i dokonaną przez nie ich ocenę prawną podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarżąca zarzuciła wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w niniejszej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniami prawa materialnego, najpierw należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w kontekście zarzucanej błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4) i ust. 1a u.ś.r. w zw. z art. 63 ust. 1 u.ś.w. Zaznaczyć należy, że w dniu 1 stycznia 2024 r. weszła w życie u.ś.w. określająca warunki nabywania prawa do świadczenia kierowanego do osób niepełnosprawnych mających potrzebę wsparcia oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia. Stosownie do art. 63 ust. 1 tej ustawy w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43, a więc ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem powstanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 31 grudnia 2023 r. w rozumieniu art. 63 ust. 1 u.ś.w. oznacza spełnienie przez wnioskodawcę najpóźniej w tym dniu wszystkich ustawowych przesłanek jego przyznania (por. wyrok NSA z 4 lutego 2025 r., sygn. akt I OSK 1523/24). W niniejszej sprawie – wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżąca złożyła 3 listopada 2023 r., a więc przed dniem 31 grudnia 2023 r. zatem słusznie organy zastosowały przepisy dotychczasowe. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wskazać należy, iż w ówczesnym brzmieniu przepis ten stanowił, iż świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje także innym osobom, niż te wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 1 – 3 u.ś.r., na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U.2020.1359 ze zm.), dalej jako "k.r.o", ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei art. 17 ust. 1a u.ś.r. stanowił, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z treści ww. przepisów wynika, że aby ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki, jak i osoba sprawująca tę opiekę muszą spełniać określone ustawą przesłanki. Nie wystarczy zatem sama okoliczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Skarżąca będąc kuzynką osoby niepełnosprawnej, nad którą roztacza opiekę, nie należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnej. Obowiązek ten, zgodnie z art.128 k.r.o. obciąża bowiem, w linii bocznej wyłącznie rodzeństwo, a Skarżąca nie należy do tej kategorii osób. Powyższe nie pozwala zaliczyć Skarżącej do grona osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną względem niepełnosprawnej kuzynki. Jako osoba nieobciążona obowiązkiem alimentacyjnym nie jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a więc nie ma do niej zastosowania również art. 17 ust. 1a tej ustawy. Powyższe stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 28 maja 2025 r. I OSK 1249/24, wyrok NSA z dnia 15 maja 2024 r. I OSK 979/23, wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2024 r. I OSK 2463/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedstawiony pogląd znalazł potwierdzenie w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której – wobec istniejących w orzecznictwie sądowym rozbieżności – rozstrzygnięto kwestię kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazując, iż krąg ten ogranicza się do osób zobowiązanych do alimentacji. Co prawda jak słusznie twierdzi Skarżąca uchwała ta podjęta została w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r., kiedy to przepisy nie przewidywały odpowiednika obecnego rozwiązania przyjętego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., ale w związku z powiązaniem tego przepisu z kręgiem osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, stanowisko zajęte w powyższej uchwale pozostaje nadal aktualne (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 5/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wypada także zauważyć, iż warunki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego były wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który nie zakwestionował konstytucyjności wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy sprawującym opiekę a podopiecznym. Trybunał wyraził natomiast pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zwrócono uwagę, iż celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Moralny obowiązek opieki i dostarczania środków życiowych nie jest wystarczający do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07 (OTK ZU-A 2008/6/107). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wspomniany przez Skarżącą na stronie 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07 (OTK-A 2008/6/109) dotyczył odmiennego stanu faktycznego, bowiem skarżącym ubiegającym się świadczenie pielęgnacyjne był członek rodziny zastępczej, a wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2013 r. I OSK 1407/12 zapadł przed wyżej wspomnianą uchwałą, przez co poglądy tam przedstawione nie zachowały aktualności. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że Skarżąca sprawuje opiekę nad kuzynką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Intencją ustawodawcy określającego przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie było wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Tym samym Sąd pierwszej instancji oddalając skargę jako niezasadną prawidłowo dokonał wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1a u.ś.r. W związku z powyższym za nieuzasadniony należało również zarzut wskazany w pkt II.2.1., ponieważ Kolegium prawidłowo stwierdziło, że Skarżącej wnioskowane świadczenie nie przysługuje. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania (pkt II 1 i 2.2 petitum skargi kasacyjnej) wskazać należy, że są one niezasadne ponieważ w niniejszej sprawie nie było podstaw do ustalania czy Skarżąca rzeczywiście sprawuje opiekę nad kuzynką oraz jaki jest zakres tejże opieki. Jak bowiem słusznie stwierdził organ odwoławczy, brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne, stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia. Sygnalizowane zaś w skardze kasacyjnej nieustalenie zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez Skarżącą i realnych możliwości sprawowania jej przez nią nad niepełnosprawną w zakresie wymaganym stanem zdrowia, pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Wskazać należy, że decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne ma charakter decyzji związanej a nie uznaniowej. Dla przyznania świadczenia konieczne jest spełnienie wskazanych w ustawie warunków. Sąd pierwszej instancji postąpił prawidłowo podzielając stanowisko organów, że Skarżąca nie zalicza się do osób na których ciąży obowiązek alimentacyjny, a w konsekwencji nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Argumentacja wyjaśniająca to stanowisko przedstawiona została zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji. Wbrew zarzutom Skarżącej, brak jest w sprawie podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a Dokonał on wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i prawidłowo oddalił skargę, albowiem w toku postępowania administracyjnego wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, a przepisy zostały prawidłowo zastosowane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie zachodziły również wątpliwości co do treści normy prawnej, które mogłyby podlegać rozstrzygnięciu na korzyść Skarżącej. Ocena materiału dowodowego dokonana przez orzekające w sprawie organy, następnie zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu jest logiczna i zgodna z zasadami doświadczenia życiowego. Jako taka nie wykracza poza dozwolone ramy i nie nosi cech dowolności. Nie ulega wątpliwości, że organy orzekające w sprawie podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a także dokonały jego oceny. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli polega ona na oddaleniu skargi, pomimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 28 maja 2025 r., I OSK 1412/24, LEX nr 3880193). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie. Za niezasadne należało uznać również zarzuty naruszenia art. 1 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepisy te definiują bowiem pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej i stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepisy wyłącznie wówczas, gdy rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjna, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. I OSK 398/21). W orzecznictwie NSA podkreślano już niejednokrotnie, że przepis art. 1 p.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2019 r., sygn. II OSK 2956/17). To, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być też utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 1 p.p.s.a. Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku spełnia wymagania określone w powołanym przepisie, a fakt, że Skarżąca prezentuje odmienne stanowisko prawne w sprawie nie oznacza wadliwości uzasadnienia. Skutkuje to uznaniem za niezasadne zarzutów objętych punktem II 1. i 2.2 petitum skargi kasacyjnej. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącej – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.