I OSK 2557/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 5 września 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 413/24 w sprawie ze skargi S.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 6 maja 2024 r. nr SKO.N.M.431/36/2024 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, II. zasądza od S.B. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.B. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie (dalej: organ) z 6 maja 2024 r., nr SKO.N.M.431/36/2024, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, wyrokiem z 5 września 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 413/24, uchylił zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 18 grudnia 2023 r. Wójt Gminy [...] odmówił przyznania S.B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem z uwagi na ustalone prawo do emerytury Skarżącej oraz z uwagi na fakt, że niepełnosprawność jej ojca powstała po ukończeniu przez niego 18 roku życia. W odwołaniu od tej decyzji Skarżąca wskazała, że Trybunał Konstytucyjny już w październiku 2014 r. uznał, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z Konstytucją. Przepis ten różnicuje opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności, podczas gdy opieka nad dorosłym człowiekiem niepełnosprawnym niekiedy jest znacznie bardziej wymagająca niż opieka nad niepełnosprawnym dzieckiem. Także orzeczenia sądów administracyjnych w indywidualnych sprawach potwierdzają zrównanie sposobu traktowania opiekunów osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała przed i po ukończeniu wieku określonego w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Odnośnie pobierania emerytury Skarżąca wskazała, że każdy emeryt czy rencista może dorabiać do emerytury pod warunkiem nieprzekroczenia określonego progu, pod rygorem obniżenia lub zawieszenia prawa do emerytury. Uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego można przecież traktować jako rodzaj zatrudnienia, bo odprowadzane są składki emerytalne i rentowe od tego świadczenia. Osoby uprawnione do emerytury i jednocześnie pracujące na podstawie umowy o pracę, umowy zlecenia czy umowy o dzieło mogą być zatem w lepszej sytuacji materialnej niż osoby uprawnione do emerytury i niemogące z tego powodu otrzymywać świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, tak jak Skarżąca, nie mogą podjąć dodatkowego zatrudnienia, ponieważ sprawują opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Różnicowanie w ten sposób emerytów i rencistów narusza art. 32 Konstytucji. Wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone prawo do emerytury w chwili wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych było uzasadnione, gdyż ówczesna wysokość tego świadczenia była niższa od przyznanej emerytury. Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury nie może stawiać osoby ją pobierającej w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby, gdyby nie miała ustalonego prawa do emerytury. Przyjęcie odmiennego poglądu skutkuje naruszeniem konstytucyjnej zasady równości, a obowiązkiem organów administracji publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa. Ojciec Skarżącej wymaga opieki i może być ona sprawowana wyłącznie przez Skarżącą. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, zdaniem Skarżącej, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, jak również wtedy, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, dlatego wnioskowane świadczenie powinno zostać przyznane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z 6 maja 2024 r., nr SKO.M.N.431/36/2024, wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 323, dalej przywoływana jako "u.ś.r.") w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429, dalej przywoływana jako: "u.ś.w."), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniło, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżąca złożyła w dniu 20 listopada 2023 r., w związku ze sprawowaną opieką nad ojcem, zaliczonym do osób okresowo niezdolnych do samodzielnej egzystencji, do którego dołączyła wszystkie wymagane dokumenty. Wynika z nich, że ojciec Skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym od 26 października 2023 r., a w orzeczeniu o niepełnosprawności zaznaczono, że wymaga opieki osób innych. Świadczenie pielęgnacyjne wnioskodawczyni w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem mogłoby więc zostać przyznane, gdyby zrezygnowała lub nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem. Jednak zgodnie z art. 17 ust. 5 lit. ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Zatem warunkiem nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., tj. na tzw. starych zasadach, jest spełnianie wszystkich warunków do nabycia tego świadczenia oraz brak przesłanek negatywnych wymienionych w art. 17 ust. 5 tej ustawy. W tej sprawie osoba, która złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ma ustalone prawo do emerytury z ZUS. W dniu 20 listopada 2023 r. Skarżąca złożyła oświadczenie, że po otrzymaniu świadczenia pielęgnacyjnego zawiesi prawo do emerytury. W związku z powyższym, do 31 grudnia 2023 r. nie została wydana decyzja o zawieszeniu prawa do emerytury lub wstrzymania jej wypłaty. Powoduje to konieczność odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Niecelowe było także wzywanie odwołującej się do zawieszenia pobieranej emerytury, bowiem ZUS mógłby wstrzymać emeryturę od najbliższego terminu płatności świadczenia emerytalnego, tymczasem odwołanie strony wpłynęło do Kolegium w dniu 3 stycznia 2024 r. Ponadto, osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co stanowi kolejną przesłankę negatywną uniemożliwiającą przyznanie wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego, jako osobie zobowiązanej do alimentacji wobec osoby wymagającej opieki w dalszej kolejności (por. uchwała NSA z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22). Zatem fakt sprawowania rzeczywistej opieki przez Skarżącą nie znosi obowiązku alimentacyjnego, jaki obciąża jej matkę wobec męża. Ponieważ Skarżąca nie spełniała warunków do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 31 grudnia 2023 r., zdaniem organu przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, w wersji obowiązującej do tego dnia, nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie. Kolegium ponadto wskazało, że wiek, w jakim powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, nie może stanowić przeszkody do przyznania opiekunowi świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; OTK-A 2014/9/104), który orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności wieku, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, co oznacza, że odnosi się do negatywnego zakresu zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie w jakim różnicuje". Istotą tego wyroku jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, niż wskazane w tym przepisie, z uwagi na datę, w jakiej powstała niepełnosprawność. Trybunał Konstytucyjny nie odroczył utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji, co oznacza, że utrata mocy art. 17 ust. 1b w zakresie zakwestionowanym przez Trybunał nastąpiła z chwilą publikacji wyroku w Dzienniku Ustaw, tj. 23 października 2014 r. Organ I instancji, zdaniem Organu odwoławczego, miał obowiązek zastosować wyrok TK, tj. zbadać, czy wnioskodawczyni spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z pominięciem art. 17 omawianej ustawy w zakresie zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny. Końcowo SKO zauważyło, że brak jest też podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 stycznia 2024 r., ponieważ jej ojciec ma 88 lat, a przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest obecnie możliwe wyłącznie osobie sprawującej opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18 roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na tę decyzję Skarżąca wniosła o jej uchylenie jako wadliwej oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Wydanej decyzji zarzuciła rażące naruszenie art. 6, 7, 8, 75, 77, 80, 138 i 136 K.p.a. poprzez stwierdzenie negatywnych przesłanek do nabycia prawa do wnioskowanego świadczenia na podstawie wybiórczo ustalonego stanu faktycznego, a także zaniechanie przeprowadzenia postępowania uzupełniającego. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wyjaśniła, że spełnia wszystkie warunki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego według tzw. starego stanu prawnego, bowiem w trakcie rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego matka Skarżącej uzyskała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, które Skarżąca przedłożyła Organowi I instancji w dniu następnym, tj. 14 grudnia 2023 r. Okoliczność ta nie została jednak wzięta pod uwagę przez organ I instancji ani przez organ odwoławczy. Przy składaniu wniosku o przyznanie świadczenia oraz przez całe postępowanie administracyjne Skarżąca kierowała się wskazówkami udzielanymi jej przez pracowników organu I instancji, kierowała się zaufaniem do pracowników tego organu i była przekonana, że przedłożone przez nią orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności matki zostanie dołączone do akt sprawy. Tak się jednak nie stało, o czym Skarżąca dowiedziała się z treści decyzji organu odwoławczego. Do skargi dołączono kopię orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności L.R. z 13 grudnia 2023 r., wydanego na stałe. Odnosząc się do braku ostatecznej decyzji ZUS o zawieszeniu prawa do emerytury, Skarżąca podniosła, że składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego poinformowała organ I instancji, że pobiera emeryturę. Panie z GOPS poinformowały ją, że ma jechać do ZUS i uzgodnić, czy ZUS zgadza się, aby pobraną emeryturę zwróciła, jeśli otrzyma świadczenie pielęgnacyjne. Skarżąca oświadczyła wówczas, że oczywiście dokona takiego zwrotu. Jednak po otrzymaniu negatywnej decyzji panie z GOPS poinformowały Skarżącą, że wobec odmowy przyznania świadczenia nie ma z czym do ZUS jeździć. Zdaniem Skarżącej została ona wprowadzona w błąd, co skutkowało negatywnymi dla niej konsekwencjami. Nie wie, dlaczego odmówiono jej przyznania świadczenia. Pomoc przy sporządzaniu odwołania uzyskała również w GOPS, ale nie poinformowano jej, że powinna natychmiast zawiesić prawo do emerytury. Zdaniem Skarżącej Organ odwoławczy winien był szczegółowo sprawdzić, czy postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji odpowiadało przepisom prawa, czego nie uczynił. Tymczasem Skarżąca na każdym etapie postępowania informowała, że jej mama ubiega się o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, że 5 października 2023 r. stawiła się na komisji ZUS i czeka na dokument. Ponadto żaden z Organów nie wezwał Skarżącej do zawieszenia prawa do emerytury, co bezzwłocznie by uczyniła. W toku postępowania przed organem I instancji natomiast poinformowano Skarżącą, że nie ma potrzeby zawieszenia prawa do emerytury, dopiero po wydaniu przez SKO w Szczecinie korzystnej decyzji. Skarżąca, działając w zaufaniu do organu administracji, przystała na takie rozwiązanie, ponieważ zawieszając prawo do emerytury pozostałaby bez środków do życia i to na wiele miesięcy. Odwołanie wniosła bowiem 3 stycznia 2024 r., a SKO w Szczecinie decyzję wydało 6 maja 2024 r., pięć miesięcy później. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, jako niezasadnej. SKO wskazało, że do 31 grudnia 2023 r. Skarżąca nie przedłożyła ostatecznej decyzji ZUS o zawieszeniu prawa do emerytury i z tego względu nie spełnia warunków do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w wersji obowiązującej do 31 grudnia 2023 r. Brak jest także możliwości przyznania jej tego świadczenia na podstawie obecnie obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ osoba, nad którą sprawuje opiekę, ma więcej niż 18 lat. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga jest zasadna. Jak wyjaśnił, spór w sprawie sprowadzał się de facto do oceny zasadności zaskarżonych decyzji w sprawie odmowy przyznania Skarżącej, która ma ustalone prawo do emerytury, świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym ojcem (okoliczność bezsporna). Nakreślając ramy prawne sprawy, Sąd meriti wskazał, że od 1 stycznia 2024 r. nastąpiła zmiana przepisów u.ś.r., dokonana na mocy art. 43 u.ś.w. W wyniku nowelizacji art. 17 ust. 1 u.ś.r. otrzymał nowe brzmienie, zgodnie do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2024 r. nie zaliczają się opiekunowie osób niepełnosprawnych, które ukończyły 18 lat, do jakich należy Skarżąca, sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym ojcem w podeszłym wieku. W rozpatrywanej sprawie Skarżąca złożyła wniosek w dniu 20 listopada 2023 r., decyzję organ I instancji wydał w dniu 18 grudnia 2023 r., a Kolegium w dniu 6 maja 2024 r., a zatem już po wejściu w życie u.ś.w., które nastąpiło w dniu 1 stycznia 2024 r. Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 63 ust. 1 u.ś.w. w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 (tj. u.ś.r.) w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z przywołaną regulacją przepisy dotychczasowe nie mogą mieć zatem zastosowania w sprawie, w której na dzień 31 grudnia 2023 r. prawo strony do świadczenia pielęgnacyjnego nie powstało, gdyż nie zostały spełnione warunki do jego przyznania. Warunkiem stosowania przepisów u.ś.r. w brzmieniu sprzed nowelizacji jest zatem ustalenie, że prawo do świadczenia powstało do 31 grudnia 2023 r. O powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego można natomiast mówić jedynie w takim wypadku, gdy osoba ubiegająca się o jego przyznanie przed wskazanym dniem spełniła wszystkie wymagane przepisami u.ś.r. warunki, a jedynie organ nie zdążył przed tą datą wydać decyzji przyznającej świadczenie. Regulacja z art. 63 ust. 1 u.ś.w. nie będzie natomiast mogła mieć zastosowania w takich sprawach, w których przyznanie świadczenia przed 31 grudnia 2023 r. było niemożliwe z uwagi na niespełnienie przez wnioskodawcę wszystkich warunków (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 marca 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1803/23; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 20 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Go 629/23). Aby ustalić, czy wszystkie warunki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zostały w tej sprawie spełnione do 31 grudnia 2023 r., należy dokonać oceny stanu faktycznego na podstawie przepisów u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do tej daty. Sąd I instancji przywołał następnie treść art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a obowiązujących do 31 grudnia 2023 r. i wskazał, że w sprawie bezsporne jest, że Skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, niezdolnym całkowicie do samodzielnej egzystencji. Jest również bezsporne, że Skarżąca nie jest zatrudniona ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej. Przeszkodą dostrzeżoną przez Organy był umiarkowany stopień niepełnosprawności matki Skarżącej – ale i ta przeszkoda została pokonana. W aktach sprawy bowiem znajduje się orzeczenie z 13 grudnia 2023 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności L.R. (matki Skarżącej). Jedyną zatem przeszkodą do przyznania świadczenia z wniosku złożonego w dniu 20 listopada 2023 r. "na starych zasadach" byłoby ustalone prawo do emerytury i brak jej zawieszenia do 31 grudnia 2023 r. W kontekście powyższego zagadnienia prawnego – zbiegu prawa do obu świadczeń – Sąd I instancji przedstawił poglądy wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślając wynikające z nich rozbieżności. Finalnie stwierdził, że skoro przepisy prawa umożliwiały w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Skarżącej wybór świadczenia, to Organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez Skarżącą świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie. Osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymywać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Istota bowiem ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby pobierającej emeryturę, wynikająca z tego ostatniego przepisu, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia emerytalnego. Sąd meriti stanął na stanowisku, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. W tej sprawie organ I instancji o powyższym nie pouczył Skarżącej na zasadzie art. 7a k.p.a., a tym samym nie umożliwił jej wyboru świadczenia, które Skarżąca chciałaby otrzymywać. Skarżąca złożyła oświadczenie w dniu 20 listopada 2023 r., w którym jasno wskazała, że po otrzymaniu świadczenia pielęgnacyjnego zawiesi prawo do emerytury. Argumentacja Skarżącej jest jasna i czytelna. Wysokość świadczenia emerytalnego Skarżącej to 1032,09 zł (k. 3 akt adm.). Rezygnacja z emerytury tak skromnej przy braku pewności co do działań organów jest pozbawieniem się środków do życia. Słusznie w skardze wywodzi Skarżąca, że nie można mieć zaufania do organu, który nie dość, że nie informuje o konieczności zawieszenia emerytury (organ I instancji), ale też przeciąga załatwienie sprawy 5 miesięcy (decyzja organu odwoławczego wydana została w maju 2024 r.), by ostatecznie wydać decyzję odmowną. Sąd I instancji podkreślił, że koncepcja umożliwienia wyboru świadczenia korzystniejszego dla Skarżącej jest z zasady słuszna, sprawiedliwa i zgodna z prawem, a cały proces, uznając, że spełnienie wszystkich przesłanek nastąpiło wraz z oświadczeniem o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego 20 listopada 2023 r., można przeprowadzić bez zagrożenia dla egzystencji Skarżącej. Aktualnie w orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż po myśli art. 24 ust. 2 u.ś.r. organy winny uwzględnić, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (tak. np. NSA w wyroku z 31 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1439/21). Kierując się powyższym, Sąd I instancji uznał, że skoro przepisy prawa i w ślad za nimi orzecznictwo sądów administracyjnych umożliwiają Skarżącej wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez Skarżącą świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie (uwzględniając zasady procesowe wynikające z art. 7, 8 i 9 k.p.a.), powinien przedsięwziąć takie czynności, aby Skarżąca mogła z tego prawa wyboru realnie skorzystać. W badanej sprawie wprawdzie organ zawiadomił Skarżącą, działając na zasadzie art. 79a k.p.a., wskazując, że Skarżąca nie spełnia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale powołał się jedynie na datę powstania niepełnosprawności u ojca Skarżącej. Kwestia pobierania przez nią emerytury nie była powodem wątpliwości Organu, stąd w ocenie Sądu organ wyboru świadczenia korzystniejszego nie umożliwił. Zatem nie można uznać, że organ sprostał wymogom art. 79a k.p.a. Co więcej, organ I instancji naruszył takim działaniem zasady wynikające z art. 8 i 9 k.p.a. Gdyby bowiem prawidłowo Skarżącą poinformował, korzystając z dobrodziejstwa art. 79a k.p.a., że do końca roku 2023 Skarżąca ma zawiesić emeryturę, Skarżąca świadczenie pielęgnacyjne na ojca by dostała. Trudno zaakceptować fakt, by to Skarżąca ponosiła negatywne konsekwencje zaniechania organu. A taka akceptacja widoczna jest w postępowaniu przed organem odwoławczym. Organ odwoławczy także zatem nieprawidłowo uznał wzywanie Skarżącej do zawieszenia emerytury za spóźnione, mógł i powinien to uczynić, uznając, że stanowisko Skarżącej w tej materii jest jasne. Realne umożliwienie Skarżącej skorzystania z prawa wyboru da organowi np. sięgnięcie do możliwości, jakie daje tzw. decyzja obarczona zleceniem (decyzja "warunkująca"), o jakiej mowa w art. 162 k.p.a. (por. prawomocny wyrok WSA w Szczecinie z 7 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 291/22). Sąd I instancji stwierdził, że organ, aby sprostać zaleceniu umożliwienia Skarżącej wyboru świadczenia dla niej korzystniejszego i jednocześnie nie stawiać jej w sytuacji zagrożenia egzystencji rodziny z powodu braku środków do życia, może (także i teraz, po wejściu w życie z dniem 1 stycznia nowelizacji u.ś.r.), z powodzeniem skorzystać z instytucji tzw. decyzji warunkującej dopełnienie określonych czynności (zlecenie), w której treści ustali, że Skarżąca nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z momentem złożenia wniosku, wypłata świadczenia jednak, z uwagi na pobieranie emerytury (aby nie doszło do kolizji świadczeń i niepotrzebnych zwrotów), nastąpi począwszy od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury, wskazując jednocześnie termin na dokonanie tej czynności. W przypadku, gdy Skarżąca skutecznie zawiesi prawo do emerytury, dysponując już decyzją przyznającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ale obarczoną zleceniem, czynnością materialno-techniczną, po uzyskaniu informacji o zawieszeniu prawa do emerytury należy uruchomić wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego (i taką operację można dokonać jednego dnia). W przypadku natomiast, gdy Skarżąca w terminie przewidzianym w decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, opatrzonej zleceniem, nie dopełni czynności zawieszenia prawa do emerytury i nie poinformuje o tym organu, organ, działając na zasadzie art. 162 § 2 k.p.a. uchyli decyzję przyznającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd I instancji podkreślił, że zastosowanie instytucji decyzji przyznającej świadczenie opatrzonej zleceniem da organowi skuteczny instrument, a Skarżącej realną możliwość wyboru korzystniejszego świadczenia z jednej strony, nie pozbawiając jej środków do życia – z drugiej. Bowiem osoba, która spełniała na dzień 31 grudnia 2023 r. warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymywać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego. Organy administracji właściwe w sprawie powinny poinformować o tym Stronę i wskazać na potrzebę złożenia do organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o emeryturach, skutkować będzie wstrzymaniem jej wypłaty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach). Zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. O ile zatem Skarżąca doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, dzięki decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne opatrzonej zleceniem dopełnienia dodatkowych czynności – możliwe stanie się płynne przejście Skarżącej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych na system świadczeń rodzinnych, bez uszczerbku dla jej budżetu domowego. Ponownie rozpoznając sprawę, w ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy winien uznać, że na dzień 31 grudnia Skarżąca spełniła warunki do przyznania jej wnioskowanego świadczenia i rozważyć powyższe możliwości rozpoznania sprawy, uwzględniając prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. Najistotniejszą kwestią powinno być dla organu odwoławczego takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować Skarżącej wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej środków do życia i należnego wsparcia w związku z koniecznością opieki nad ojcem. Ponownie rozpatrując sprawę, organ zobowiązany został do uwzględnienia przedstawionej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Z powyższych powodów Sąd I instancji orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył organ, zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429) – zwanej dalej jako "u.ś.w." w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, ze zm.) – zwanej dalej "u.ś.r." w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że przepis ten nie może prowadzić do wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w razie posiadania ustalonego prawa do emerytury, w przypadku gdy prawo do emerytury ulegnie zawieszeniu, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna być taka, iż użyte w art. 63 ust. 1 u.ś.w. sformułowanie "prawo powstało" należy interpretować w ten sposób, że jeżeli wniosek o świadczenie pielęgnacyjne został złożony do końca 2023 r. (tak jak w niniejszej sprawie), należy go rozpoznać z zastosowaniem przepisów u.ś.r. w dotychczasowym brzmieniu, pod warunkiem, że wszystkie ustawowe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały spełnione do końca 2023 r.; w sytuacji natomiast pobierania świadczenia emerytalnego po tej w dacie nie można już mówić o "powstaniu prawa", gdyż nie ma możliwości usunięcia tej negatywnej przesłanki z mocą wsteczną; 2) przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 63 ust. 1 u.ś.w. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 5 lit. a u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., które miało wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi dorosłej osoby niepełnosprawnej, który zawiesił prawo do pobierania emerytury po dniu 31 grudnia 2023 r., a w dniu złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i w następnych miesiącach pobierał świadczenie emerytalne (spełniał negatywną przesłankę przysługiwania świadczenia wymienioną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.), w sytuacji, gdy zaistnienie wymienionej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. negatywnej przesłanki powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie dawały podstaw do zastosowania przepisów u.ś.r. w brzmieniu przed 1 stycznia 2024 r., w myśl art. 63 ust. 1 u.ś.w., gdyż do powstania prawa do świadczenia konieczne jest zaistnienie przesłanek pozytywnych wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. i brak przesłanek negatywnych wymienionych w art. 17 ust. 5 u.ś.r.; 3) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 323, ze zm.) – zwanej dalej "u.ś.r." w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2024 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ odwoławczy w sposób nieuprawniony przyjął ten przepis jako podstawę materialnoprawną wydania decyzji; 4) przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 79a oraz art. 162 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) – zwanej dalej "k.p.a." przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że na organie odwoławczym spoczywał w okolicznościach sprawy obowiązek poinformowania strony o prawie do zawieszenia emerytury i zastosowanie instytucji decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne opatrzonej zleceniem, gdy tymczasem obowiązku takiego organ nie miał, wobec przyjętej – i w ocenie organu odwoławczego prawidłowej – wykładni przepisu art. 63 ust. 1 u.ś.w., iż w sytuacji pobierania świadczenia emerytalnego po dacie 31 grudnia 2023 r. nie można mówić o "powstaniu prawa" do świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem uzyskanie przez ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne po wskazanej w przepisie dacie decyzji ZUS zawieszającej (wstrzymującej) wypłatę emerytury nie eliminuje negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Podnosząc powyższe zarzuty, wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ponieważ sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się prawa rozpoznania sprawy na rozprawie. Skarżąca nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że jest ona zasadna. Istota sporu dotyczy dopuszczalności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi dorosłej osoby niepełnosprawnej, który w dacie złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, to jest 20 listopada 2023 r., pobierał świadczenie emerytalne i nie zawiesił prawa do pobierania emerytury do 31 grudnia 2023 r. Na wstępie wskazać należy, iż od dnia 1 stycznia 2024 r. nastąpiła znacząca zmiana przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonana na mocy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym, która wprowadziła nowe rozwiązania w systemie świadczeń dla osób z niepełnosprawnościami i ich opiekunów. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 1 u.ś.w. w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43, czyli ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że przepisy ustawy o świadczeniu wspierającym nie określają, co oznacza zwrot "prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r.". Dokonanie wykładni w tym zakresie wymaga zatem odwołania się do art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym, z zastrzeżeniem wynikającym z ust. 2a tego artykułu, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Dla powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego decydująca zatem jest data wystąpienia z wnioskiem o to świadczenie. Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 2a u.ś.r. – który nie uległ zmianie na skutek wskazanej nowelizacji i którego treść była taka sama przed dniem 1 stycznia 2024 r. jak i obecnie – jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Przepis ten przewiduje zatem możliwość wstecznego przyznania prawa do takiego świadczenia, tj. od miesiąca wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie orzeczenia dotyczącego niepełnosprawności. Przepis art. 24 ust. 2a u.ś.r. stanowi normę prawa materialnego, który w ujęciu czasowym wyznacza zakres materialnego prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności. Jest to jednak także norma procesowa regulująca zależności pomiędzy postępowaniem w sprawie ustalenia niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności a postępowaniem w sprawie przyznania świadczenia rodzinnego. W procesowym kontekście należy odczytywać zawarte w tym przepisie sformułowanie odnoszące się do wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, od którego złożenia ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Stwierdzić zatem należy, że art. 63 ust. 1 u.ś.w. wiąże zastosowanie przepisów dotychczasowych ze stwierdzeniem "powstania prawa". Zaś o powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesądza wskazanie (aktualizacja), do ww. daty, przesłanek skonkretyzowanych w art. 17 u.ś.r. Zastosowanie przepisów ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji uzależnione jest więc od jednoznacznego ustalenia (na którymkolwiek etapie postępowania – przed organami, czy przed sądem), że prawo do wnioskowanego świadczenia powstało do dnia 31 grudnia 2023 r. Sformułowanie "powstanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego" oznacza bowiem sytuację, gdy podmiot wnioskujący – do ww. daty granicznej – spełniał wszystkie warunki wymagane przepisami ustawy. Przepis art. 63 ust. 1 u.ś.w. nie będzie miał natomiast zastosowania w sprawach, w których przyznanie świadczenia przed dniem 31 grudnia 2023 r. było wyłączone, wobec stwierdzenia braku wskazania (aktualizacji) wymaganych prawem przesłanek. Tym samym należy stwierdzić, że "powstanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 31 grudnia 2023 r." – w rozumieniu art. 63 ust. 1 u.ś.w. – oznacza spełnienie przez wnioskodawcę, najpóźniej w tym dniu, wszystkich ustawowych przesłanek koniecznych do jego przyznania. Kluczowa jest tu bowiem ocena aktualizacji przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia na dzień 31 grudnia 2023 r. Jak już bowiem wspomniano powyżej, zastosowanie ustawy w brzmieniu sprzed 31 grudnia 2023 r., skorelowane jest z zagadnieniem "powstania prawa" (jako skonkretyzowanego faktu prawnego) – czyli zaistnieniem przesłanek pozwalających na przyznanie świadczenia. Uznać zatem należy, że w niniejszej sprawie prawo skarżącej nie "powstało" – w rozumieniu art. 63 ust. 1 u.ś.w. – przed dniem 31 grudnia 2023 r. Zauważyć przy tym należy, że zaprezentowana przez Sąd I instancji koncepcja zakładająca wydanie przez organ decyzji o przyznaniu Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zawierającej zlecenie przedstawienia w wyznaczonym terminie przez Skarżącą decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury nie może być zaakceptowana z następujących powodów. Po pierwsze, jak wskazał Sąd I instancji, zlecenie jest klauzulą dodatkową, która jest wprowadzana do treści decyzji na podstawie przepisów szczególnych. Sąd I instancji nie wskazał jednak przepisu prawa stanowiącego podstawę do zawarcia zlecenia w decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie dopuszczają takiej możliwości, to bezprzedmiotowe są rozważania Sądu I instancji na temat możności skorzystania przez organ z możliwości, jakie daje klauzula zlecenia, w celu wykreowania stanu prawnego, w którym należałoby uznać, że w wyniku działań Skarżącej podjętych po 31 grudnia 2023 r. posiadała ona prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstałe przed tą datą. Po drugie, skoro Skarżąca miałaby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dopiero w wyniku wykonania zlecenia zawartego w decyzji organu wydanej po 31 grudnia 2023 r., to powstanie tego prawa jest zależne od wykonania zlecenia, a zatem od zdarzenia przyszłego i niepewnego. W takiej sytuacji Sąd I instancji nie mógł uznać, że skarżąca przed 1 stycznia 2024 r. posiadała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazanie na hipotetyczną możność ziszczenia się w przyszłości wszystkich przesłanek pozytywnych oraz usunięcia przesłanek negatywnych przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie zmienia tego stanu rzeczy. Wobec tego za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 63 ust. 1 u.ś.w. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało bezpośredni i istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy zbędne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.