I OSK 428/24

Dnia 7 stycznia 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 329/23 w sprawie ze skargi L. L., B. B. i M. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od L. L., B. B. i M.K. jako dłużników solidarnych na rzecz Wojewody Pomorskiego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 6 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 329/23 w sprawie ze skargi L. L., B. B. i M. K. (Skarżący) na decyzję Wojewody Pomorskiego (Wojewoda) z [...] lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Wejherowskiego (Starosta) z [...] czerwca 2022 r., nr [...] (pkt 1) oraz zasądził od Wojewody solidarnie na rzecz Skarżących kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Wnioskiem z 7 maja 2015 r. Skarżący wraz z J. S. zwrócili się do Starosty Wejherowskiego o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w B., gmina W., oznaczoną jako działki nr [...] – [...] oraz [...] i [...], przejętą od ich poprzednika prawnego J. S. na rzecz Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia Naczelnika Powiatu w Wejherowie z [...] grudnia 1974 r., nr [...], w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na podstawie art. 8 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r., nr 27, poz. 216 ze zm.). Decyzją z [...] listopada 2015 r. Starosta umorzył postępowanie w sprawie, jednakże decyzja ta została uchylona przez Wojewodę decyzją z [...] października 2016 r., a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz wnioskodawców, wskazując, że w okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć należy, że Skarb Państwa wypłacił już byłym właścicielom przedmiotowej nieruchomości odszkodowanie. Niewątpliwie bowiem, jak zauważył Starosta, nie udało się odnaleźć samej decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania, mimo że poszukiwał jej w: Archiwum Państwowym w Gdańsku, Archiwum Państwowym w Gdyni, PKO Banku Polskim S.A., Sądzie Rejonowym w Wejherowie, Urzędzie Gminy w Wejherowie. Jednakże, treść obowiązujących w dacie wywłaszczenia przepisów nie pozostawia wątpliwości, że dokonane zbycie wywłaszczonych nieruchomości pozostawało w bezpośrednim związku z koniecznością wcześniejszego ustalenia i wypłacenia odszkodowania dawnemu właścicielowi. Starosta wyjaśnił przy tym, że w aktach notarialnych dotyczących nabycia działek wydzielonych z nieruchomości J. S., znajduje się zapis, że sprzedaż następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi i rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1973 r., nr 20, poz. 117), które w § 3 ust. 2 wskazywało, że w razie sprzedaży działek budowlanych, wydzielonych na terenach nabytych przez Państwo w trybie innych przepisów niż wymienione w § 1, cenę działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe ustala się stosując odpowiednio przepis ust. 1. Tym samym, w każdym przypadku cena obligatoryjnie musiała zawierać dwa składniki: odszkodowanie wypłacone właścicielowi i koszty przygotowania działek do zabudowy. Starosta uwzględnił ponadto, że osoby wywłaszczone nigdy wcześniej nie zwróciły się z wnioskiem o należne odszkodowanie, a w aktach archiwalnych Urzędu Gminy znajdują się operaty szacunkowe z 4 i 6 grudnia 1975 r. sporządzone przez biegłego R. Ż. dla każdej z działek, będących przedmiotem niniejszego postępowania. W ocenie Starosty, jedynym racjonalnym powodem zlecenia biegłemu wyceny przedmiotowych nieruchomości była właśnie konieczność ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz J. S. Od decyzji Starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z 8 sierpnia 2017 r. odwołanie wnieśli Skarżący oraz J. S., która zmarła w toku postępowania odwoławczego i zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z 2 listopada 2018 r. jej spadkobiercami zostali Skarżący każdy w 1/3 części spadku. W wyniku rozpoznania ww. odwołania, Wojewoda decyzją z [...] maja 2019 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty z [...] sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpatrzeniu skargi Prokuratora Okręgowego w Gdańsku, wyrokiem z 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 405/19, uchylił decyzję Wojewody z [...] maja 2019 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty z [...] sierpnia 2017 r. Sąd, dopuszczając możliwość wydania przez uprawniony organ na podstawie art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) odrębnej decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną na mocy nieobowiązujących już przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1961 r., nr 18, poz. 94) i stwierdzając na wstępie, że odszkodowanie ustalane decyzją administracyjną nie podlega przedawnieniu uznał, że w niniejszej sprawie nie zostało należycie ustalone, czy spełniona została przesłanka do wydania takiej decyzji, tj. czy za przejęty grunt nie zostało już ustalone i wypłacone odszkodowanie. Zdaniem Sądu, nie zostało bowiem wykazane, czy decyzja w przedmiocie odszkodowania za działki przejęte od J.S. została kiedykolwiek wydana. Sąd wskazał przy tym, że ze zgromadzonych w toku postępowania dokumentów wynika jednoznacznie, że w materiałach archiwalnych nie odnaleziono żadnych akt sprawy odszkodowania zarejestrowanej na J. S. i dotyczącej działek nr [...] – [...] oraz [...] i [...], położonych we wsi B., jak i jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że akta takie w ogóle istniały, lecz uległy zniszczeniu. Tymczasem organy administracji publicznej, zarówno obecnie, jak i w stanie prawnym obowiązującym w dacie i po wywłaszczeniu, obowiązane są do przechowywania akt prowadzonych przez siebie spraw oraz ich niszczenia w ściśle określonych procedurach, których przeprowadzenie również podlega odnotowaniu. Organ zaś przyjmując, że akta sprawy odszkodowawczej istniały, nie podjął jednocześnie żadnych kroków w celu zbadania, czy zostały zachowane protokoły zniszczenia akt, a w nich informacja czy zniszczeniu uległa również ewentualna decyzja o odszkodowaniu. Organ nie wyjaśnił przy tym zasad przechowywania i archiwizacji dokumentów, które pozwoliłyby na ustalenie czy – jeśli kiedykolwiek wydano decyzję, uległa ona zniszczeniu i kiedy to się stało. Nie wyjaśnił również, czy wnioski o odszkodowanie składane w latach po wydaniu przez Naczelnika zarządzenia i decyzje wydawane w tym zakresie były rejestrowane, a zniszczenie akt obejmowało również te rejestry. Jak stwierdził Sąd, z przeprowadzonych czynności wynika jedynie fakt nieodnalezienia dokumentacji sprawy odszkodowania za przedmiotowe działki. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta decyzją z [...] lipca 2020 r. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, stwierdzając, że prawo do ustalenia odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości ustalane w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odnosi się jedynie do osób faktycznie wywłaszczonych. Nie ma natomiast zastosowania do ich następców prawnych. Wojewoda decyzją z [...] listopada 2020 r. uchylił powyższą decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że zgodnie z wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 405/19 w związku z brakiem odnalezienia decyzji odszkodowawczej za przedmiotowe działki, jak również jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego jej wydanie należało ustalić odszkodowanie na rzecz wnioskodawców. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta decyzją z [...] czerwca 2022 r. orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarżących za działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]i [...]o łącznej pow. 5944 m2, położone w B., gmina [...]. Decyzją z [...] lutego 2023 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Wejherowskiego z [...] czerwca 2022 r. Na ww. decyzję Skarżący wywiedli skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zarówno Starosta jak i Wojewoda nie zastosowali się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z 26 września 2019 r. Ponownie rozpoznając tę sprawę organy przeprowadziły bowiem jedynie dodatkowe poszukiwania w archiwach, z których wynika jednoznacznie, że w materiałach archiwalnych nie odnaleziono żadnych akt dotyczących ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W istocie nie pozyskały zatem żadnych nowych dokumentów, które jednoznacznie mogłyby świadczyć o istnieniu w przeszłości decyzji odszkodowawczej, a także o wysokości przyznanego za przedmiotową działkę odszkodowania. A przecież z wytycznych Sądu jednoznacznie wynikało, iż dla bezprzedmiotowości tego postępowania nie wystarcza samo ustalenie, że odszkodowanie zostało ustalone, trzeba bowiem jeszcze ustalić jego wysokość i stwierdzić, że je wypłacono. Wojewoda wywiódł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 174 pkt 2 P.p.s.a, w związku z art. 153 P.p.s.a. i art. 129 ust.5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r, - Kodeks postępowania administracyjnego przez uznanie, iż działanie Wojewody narusza ww. przepisy w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem Wojewoda mimo pozostawania związanym oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Gdańsku z 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 405 oraz wskazaniami tego Sądu nie był uprawniony do dokonania na nowo oceny materiału dowodowego mimo pozyskania nowych okoliczności faktycznych, a w konsekwencji do utrzymania odmownej decyzji odszkodowawczej nawet w okolicznościach gdy niekorzystający ze swoich uprawnień wywłaszczony J. S., a także jego następcy prawni tj. J.S., żona byłego właściciela oraz pozostali wnioskodawcy pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oświadczyli, iż nie posiadają wiedzy na temat ustalenia i wypłaty odszkodowania a zgodnie z powszechnie obowiązującą zasadą prawa vigilantibus iura scripta sunt (prawo zapewnia ochronę tylko tym, którzy należycie korzystają ze swoich uprawnień) niekorzystający ze swoich uprawnień ponoszą odpowiedzialność za skutki swych zaniechań co również ma zastosowanie w postępowaniu odszkodowawczym. 2) art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 , art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego przez nałożenie nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla stron postępowania a następnie odebranie organom administracji prawa rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez postawienie zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. tj. niedostosowania się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Sądu zapadłym w sprawie. 3) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 153 P.p.s.a. bowiem zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania, co do dalszego postępowania polegające na konieczności wydania przez Wojewodę merytoryczno- reformacyjnej decyzji odszkodowawczej zgodnej z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie są prawidłowe i świadczą o tym, że w istocie Sąd pierwszej instancji przy ustalonym stanie faktycznym i prawnym uchylił się od kontroli zaskarżonej decyzji zlecając wydanie aktu administracyjnego, który nie znajduje uzasadnienia i umocowania prawnego. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Na podstawie ww. zarzutów organ wniósł : 1. o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie 2. w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 188 P.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi w całości; 3. o zasądzenie na rzecz Skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wnieśli o: 1. oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a., 2. utrzymanie w mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 6 grudnia 2023 r. o sygn. II SA/Gd 329/23, 3. zasądzenie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego adwokata według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody z 17 lutego 2023 r., którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty z 10 czerwca 2022 r. o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz wnioskodawców, wydana między innymi na podstawie art.129 ust.5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), dalej "u.g.n.". Zgodnie z art. 129 ust. 5 u.g.n., Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: pkt 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Wskazać należy, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. został zamieszczony wśród przepisów ustanawiających wyjątki od jednoczesnego orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Wraz z punktami 1 i 2 ustępu 5 reguluje wyczerpującą grupę takich wyjątków. Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej przepis art. 129 u.g.n. (wprowadzającej punkt 3) wynika, że zamiarem ustawodawcy było: "Uregulowanie trybu postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, w sytuacji gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (zmiana 76 do art. 129, zob. druk sejmowy nr 1421, Sejm RP IV kadencji)". Prawodawcy chodziło zatem przede wszystkim, jak wyraźnie wskazuje, o "uregulowanie trybu postępowania" w przedmiocie ustalenia odszkodowania odrębną decyzją, co rozumiał jako wprowadzenie podstawy prawnej do wydawania takiej odrębnej decyzji, której to podstawy, jego zdaniem, nie było w dacie tworzenia projektu. Jak wskazano w wyroku NSA z 5 stycznia 2024 r. I OSK 2014/22, przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi remedium stwarzające prawną możliwość ustalenia i wypłaty odszkodowania w tych sytuacjach, w których nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości "bez ustalenia odszkodowania". Przepis ten nie odwołuje się natomiast do kwestii "wypłaty" odszkodowania, która z natury rzeczy jest czynnością następczą wobec jego ustalenia i ma zazwyczaj charakter jedynie techniczny. Z punktu widzenia przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. relewantna prawnie pozostaje okoliczność "ustalenia" odszkodowania. Indyferentna jest natomiast okoliczność jego wypłaty. Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. organy podjęły wszelkie możliwe kroki prawne w celu pozyskania dowodów pozwalających na ustalenie, czy w związku z wywłaszczeniem poprzednika prawnego wnioskodawców – J. S. na podstawie Zarządzenia Naczelnika Powiatu w Wejherowie z dnia [...] grudnia 1974 r. ustalone zostało odszkodowanie. Zaznaczyć należy, że J. S. zmarł 29 listopada 1992 r. Natomiast wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony przez jego następców prawnych 4 maja 2015 r., a więc po upływie przeszło 41 lat po wywłaszczeniu. Okoliczność ta związana ze znacznym upływem czasu miała istotny wpływ na zakres i możliwości pozyskania dowodów w sprawie. Podkreślić również należy, że sami wnioskodawcy to jest dzieci, wnuk i żona byłego właściciela podali, że nie mają wiedzy na temat ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz ich męża, ojca i dziadka. Wnioskodawcy w czasie trwającego postępowania nie przedstawili żadnych dowodów na potwierdzenie złożonego wniosku, w tym żadnego pisma adresowanego do organu, czy sądu, które na przestrzeni tych 41 lat byłoby składane w związku z nieustaleniem odszkodowania, czy też składaniem skarg, czy podejmowaniem jakichkolwiek innych czynności. Również były właściciel nieruchomości J. S., który zmarł blisko 18 lat po wywłaszczeniu nie składał żadnych pism, w których domagałby się ustalenia odszkodowania. Sąd kasacyjny wskazuje, że z urzędu znana mu jest okoliczność, że tym samym Zarządzeniem z dnia 11 grudnia 1974 r. wywłaszczeni zostali małżonkowie F. K. i E. K. w stosunku do których w dniu 15 grudnia 1975 r. wydana została decyzja o ustaleniu odszkodowania (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2025 r. I OSK 252/24). Skoro w stosunku do jednych wywłaszczonych wydana została decyzja odszkodowawcza, trudno przyjąć, by pozostałe osoby objęte tym samym zarządzeniem zostały pominięte. Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że pomimo wystąpienia do Urzędu Gminy w Wejherowie, Archiwum Państwowego w Gdańsku oraz jego Oddziału w Gdyni, Archiwum Akt Nowych w Warszawie, Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie odnaleziono akt archiwalnych, z których wynikałoby, że odszkodowanie za objęte wnioskiem z 4 maja 2015 r. działki zostało ustalone. Z kolei w piśmie z [...] czerwca 2016 r. Sąd Rejonowy w Wejherowie wskazał, że nie toczyło się postępowanie w przedmiocie złożenia do depozytu sądowego odszkodowania na rzecz J. S. Ponadto z informacji udzielonej przez [...] - następcę Banku Rolnego wynika, że zgodnie z przepisami o rachunkowości banki są zobowiązane do przechowywania i archiwizowania ksiąg rachunkowych zawierających dane i informacje o klientach przez okres 5 lat. Tym samym bank po upływie 5 lat nie dysponuje pełnymi danymi i dokumentami, które mogłyby mieścić się w zakresie pytania organu. Taka sama odpowiedź udzielona została przez Powszechną Kasę Oszczędności Bank Polski SA w piśmie z 7 września 2016 r. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy podkreślił, że praktycznie po tylu latach od wydania zarządzenia w przedmiocie wywłaszczenia, zgodnie z odpowiedziami banków i Poczty Polskiej w innych tego typu sprawach, nie ma możliwości odnalezienia dowodu wypłaty odszkodowania, bowiem stosowane w archiwizacji dokumentów obowiązujące w tamtym czasie rzeczowe wykazy akt kwalifikowały dokumenty księgowe, w tym przelewy, przekazy, dowody osobiste odbioru gotówki jako kategorię B5. Zdaniem Wojewody ze zgromadzonych w toku postępowania dokumentów wynika zatem jednoznacznie, że w materiałach archiwalnych nie odnaleziono żadnych akt dotyczących wypłacenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Fakt ten nie może jednak czynić zasadnym zarzutu, że sytuacja, w której nie zostanie odnaleziony dowód, który bezpośrednio zaświadczyłby o wypłaceniu odszkodowania (np. kopia decyzji lub akta odszkodowawcze), będzie świadczyła o zaniechaniu przez właściwy organ ustalenia i wypłaty odszkodowania. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji, do którego wpłynął wniosek inicjujący kontrolowane postępowanie, podjął wszelkie niezbędne czynności zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy, w tym wskazane przez WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 405/19. Złożyły się na nie działania w zakresie poszukiwania akt archiwalnych dotyczących postępowania o ustalenie odszkodowania, dokumentów dotyczących brakowania tego typu akt oraz dokumentów dotyczących wypłaty odszkodowania, które ostatecznie okazały się jednak bezowocne - pomimo szczegółowo przeprowadzonego postępowania dowodowego Starosta nie pozyskał dokumentów dotyczących odszkodowania świadczących o jego wypłaceniu, bądź o braku jego wypłacenia. Dodatkowo analizie poddane zostały przepisy dotyczące archiwizacji, obowiązujące w okresie wywłaszczenia, które uniemożliwiają wykazanie przez organy administracji wydania decyzji odszkodowawczej za objęte wnioskiem działki poprzez odnalezienie akt archiwalnych, do czego zobowiązane zostały organy orzekające w niniejszej sprawie w ww. wyroku WSA w Gdańsku. Wojewoda po przeanalizowaniu orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216), dalej "u.t.b.w.", podkreślił, że w wyrokach z ostatnich dwóch lat NSA wskazuje, że skoro ze względu na upływ okresu archiwizacji dokumentów, ich brak nie stanowi potwierdzenia przesłanki określonej w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., tj. brak odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości. W związku z tym, że przesłanka ta ma charakter negatywny, to postępowanie wyjaśniające jest nakierowane w istocie na weryfikację prawdziwości twierdzeń wnioskodawcy bądź wnioskodawców. Nie można w takiej sytuacji przeprowadzić dowodu na okoliczność braku wydania decyzji - z braku dokumentacji dotyczącej odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie można wyprowadzać konkluzji, że odszkodowanie nie zostało przyznane (wyroki NSA: z 25 maja 2022 r. I OSK 1730/21, 13 kwietnia 2022 r. I OSK 1397/21, 23 lutego 2022 r. I OSK 881/21 i I OSK 867/21, 16 marca 2021 r. I OSK 2590/20, 29 października 2020 r. I OSK 1079/20, 10 września 2020 r. I OSK 182/20). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dla oceny niniejszej sprawy istotne znaczenie ma stan prawny, na podstawie którego doszło do wywłaszczenia. Mianowicie celem wywłaszczenia realizowanego na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, było nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości pod budowę jednorodzinną i zagrodową, a następnie sprzedaż wydzielonych działek budowlanych inwestorom prywatnym pod zabudowę. Zgodnie z art. 12 ust. 1 sprzedaż działek budowlanych inwestorom prywatnym, z wyjątkiem osób prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej, prowadził Bank [...], natomiast zgodnie z art. 12 ust. 2, sprzedaż działki budowlanej pod zabudowę następuje za cenę odpowiadającą poniesionym kosztom odszkodowania z tytułu przejęcia gruntu przez Państwo i poniesionym kosztom przystosowania terenu ( działki) do zabudowy. Istotne są również rozwiązania zawarte w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 23 maja 1974 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane orz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi, wydane na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Mianowicie, zgodnie z § 2 rozporządzenia, właściwy organ sporządzał wykazy działek budowlanych przeznaczonych do sprzedaży w poszczególnych gminach i określał wysokość składników ceny działek. Taki wykaz przekazywany był Bankowi [...]. Natomiast § 3 ust. 4 rozporządzenia stanowił, że Bank [...] ustala ceny działek budowlanych i przekazuje naczelnikowi gminy jeden egzemplarz wykazu, o którym mowa w § 2, po umieszczeniu w tym wykazie cen. Powołane rozwiązania prawne wskazują, że ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość było konieczne i niezbędne, aby możliwa była sprzedaż utworzonych działek budowlanych. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że sprzedaż działek budowlanych w imieniu Skarbu Państwa realizował Bank [...], stąd też organ zobowiązany był przekazać do Banku nie tylko wykaz działek przeznaczonych do sprzedaży, ale również wysokość składników (poniesiony koszt odszkodowania i koszt przystosowania terenu) celem ustalenia ceny. Przyjęte rozwiązanie, że sprzedaż działek budowlanych prowadził Bank [...] dodatkowo potwierdza tezę, że wcześniej organ musiał ustalić wysokość poniesionych kosztów odszkodowania i informację tę przekazać do Banku, albowiem Bank nie mógł samodzielnie ustalać wysokości odszkodowania, a bez tej informacji ustalenie ceny, a tym samym sprzedaż działki nie byłaby możliwa. Bank [...] funkcjonował do 1975 r., a następnie zadania Banku Rolnego wykonywał powstały Bank [...], którego następcą jest Bank [...]. Potwierdzeniem tezy, że w niniejszej sprawie zostało ustalone odszkodowanie za nieruchomości wywłaszczone na podstawie zarządzenia Naczelnika Powiatu w Wejherowie z dnia 11 grudnia 1974 r. jest opinia z 4 grudnia 1975 r. w sprawie wyceny działek stanowiących własność J. S. a przewidzianych pod budownictwo jednorodzinne we wsi B. Gmina Wejherowo jak również znajdujące się w aktach sprawy trzy akty notarialne dotyczące nabycia działek budowlanych powstałych z nieruchomości należących uprzednio do J. S. W każdym z tych aktów jest zapis, że sprzedaż działki następuje na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowalnych na obszarach wsi oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek na obszarach wsi, a Skarb Państwa reprezentowany był przez Bank [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, konstrukcja zastosowana przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji jest domniemaniem faktycznym, mimo że Wojewoda wprost tej instytucji prawa procesowego nie przywołał. Zagadnienie dotyczące dopuszczalności stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym zostało przedstawione w wyroku NSA z 18 maja 2022 r. I OSK 1606/21 (podobnie w wyroku NSA z 15 listopada 2023 r. I OSK 1437/20), z którym to stanowiskiem zgadza się NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Mianowicie za dopuszczalnością stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym przemawia dorobek doktryny i orzecznictwa (art. 231 k.p.c.; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 223, uw. 5b; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 158, uw. 9). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie dostrzega się konieczność ich stosowania w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z: 14 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1078/08 oraz 22 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2267/11, aprobowane przez P. Daniela, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2013, s. 38-41). Przykładowo - w sprawach dotyczących rewindykacji nieruchomości na podstawie dekretu z 1949 r., za stosowaniem domniemania faktycznego co do wydania opinii organu wojewódzkiego opowiedział się M. Gdesz, wskazując, że jeżeli w zezwoleniu PKPG była wzmianka o wydaniu opinii przez organ wojewódzki, to należy domniemywać, że taka opinia została wydana (M. Gdesz, Rewindykacja nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu wywłaszczeniowego z dnia 26 kwietnia 1949 r., Pal. 2003/9-10/s.36, akapit 2). Fakt domniemany nie wymaga ani twierdzenia, ani dowodzenia, natomiast twierdzenia i dowodzenia wymagają fakty składające się na podstawę faktyczną domniemania (postanowienie SN z 17 października 2000 r. sygn. akt I CKN 1198/98, Lex 50829, akceptowane przez T. Erecińskiego, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer 2016, s. 291, uw. 2). Domniemanie faktyczne jest trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów ułatwiającym ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, mieszczącym się w sferze postępowania dowodowego. Jest ono formułowane przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a jego punktem wyjścia jest fakt pośredni. Podstawą domniemania faktycznego są zasady doświadczenia życiowego. Sąd zmuszony byłby stosować tę metodę, nawet gdyby nie było (przepisu art. 241 dawnego k.p.c.) w ustawie. Za stosowaniem domniemania faktycznego jako metody dowodzenia pozwalającej ustalić nawet prawo własności nieruchomości opowiedział się Sąd Najwyższy w orzeczeniu 1 CR 60/61 z dnia 15 grudnia 1961 r. (OSPiKA 1962/2/257, aprobowanym przez M. Gintowta i S. Rudnickiego, Problematyka prawna nieruchomości, W. Pr. 1969, s. 329, Dowody własności uw. 1273), jak i w uzasadnieniu wyroku z 27 stycznia 1999 r. sygn. akt II CKN 408/98, OSNC 1999/7-8/136, w którym wskazał, że w procesie o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a stanem rzeczywistym ustalenie przez sąd prawa własności nieruchomości dopuszczalne jest także w drodze domniemania faktycznego, przy wykorzystaniu wszelkich środków dowodowych (wyrok II CKN 408/98 aprobowany przez T. Erecińskiego - op. cit., s. 294, uw. 11) i w uzasadnieniu postanowienia SN z 23 października 2007 r. sygn. akt III CSK 126/07 (postanowienie III CSK 126/07 aprobowane przez H. Doleckiego i T. Radkiewicza w: red. T. Wiśniewski, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. I, Wolters Kluwer 2021, uw. 13 pkt 3 do art. 231). Domniemanie faktyczne sprowadza się w swej istocie do wnioskowania, rozumowania. Jest ono trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów. Ułatwia organowi orzekającemu realizację zadania w zakresie ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (K. Piasecki, System dowodów i postępowanie dowodowe w sprawach cywilnych, LexisNexis 2012, s. 110-113). U jego podstaw spoczywa przy tym niemożność udowodnienia określonych okoliczności faktycznych na podstawie środków dowodowych. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy brak jest środków dowodowych albo przeprowadzenie określonego dowodu jest niemożliwe lub szczególnie utrudnione (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, M. Milbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 426-427, uw. 15 do Rozdziału 4 Dowody). Taka właśnie sytuacja zaistniała w kontrolowanym postępowaniu, co słusznie uwzględniły organy obu instancji. Przyjmuje się, że przy konstruowaniu domniemania faktycznego obok zasad logiki istotną rolę odgrywają zasady doświadczenia. Domniemanie faktyczne nie powinno być sprzeczne z tymi zasadami (wyrok SN z 22 stycznia 1998 r. sygn. akt II UKN 465/97, OSNP 1999/1/24; postanowienie SN z 17 października 2000 r. sygn. akt I CKN 1196/98, Lex 50829). W związku z tym sąd nie musi dodatkowo potwierdzać wniosku domniemania oraz eliminować hipotez z nim niezgodnych. Domniemanie upraszcza dowodzenie także w ten sposób, że zastępuje całkowite sprawdzenie wniosku domniemania jego sprawdzeniem częściowym. Warunkiem poprawności domniemania faktycznego jest także to, że nie zmienia ono rozkładu ciężaru dowodu, którego regułę ogólną wyraża art. 6 k.c., i nie przenosi go na stronę przeciwną. Dlatego do podważenia domniemania faktycznego wystarczy dowód przeciwny. Przeprowadzenie dowodu przeciwieństwa jest zatem zbędne (L. Morawski, Domniemania a dowody prawnicze, Toruń 1981, s. 104; wyrok SN z 17 maja 2007 r. sygn. akt III CSK 429/06, LEX nr 274129; akceptowane przez H. Doleckiego i T. Radkiewicza - op. cit., uw. 5 do art. 231). Domniemania faktyczne upraszczają przeprowadzenie dowodu, choć nie spełniają wymogu systemowego i całościowego sprawdzenia twierdzeń. Przyjmuje się bowiem, że dalsze sprawdzenie poprawności wniosku nie doprowadzi do stwierdzenia, że był fałszywy (L. Morawski, Domniemania..., s. 105; wyroki SN: z 2 lutego 2005 r. sygn. akt IV CK 459/04, Lex 142068 oraz z 28 września 2005 r. sygn. akt I CK 114/05, Lex 187000; aprobowane przez H. Doleckiego i T. Radkiewicza - op. cit., uw. 7 do art. 231). Przedstawiona konstrukcja domniemania faktycznego dodatkowo przemawia za trafnością rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonej decyzji Wojewody i decyzji Starosty o odmowie ustalenia odszkodowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję Wojewody i poprzedzającą ja decyzję Starosty o odmowie ustalenia odszkodowania nie przeprowadził prawidłowo kontroli zaskarżonej decyzji wskazując, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. czyli związania wynikającego z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 405/19. Z kolei w skardze kasacyjnej podstawowy zarzut podnoszony przez Wojewodę Pomorskiego dotyczył naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. Zarzut ten jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny. Przypomnieć należy, że wyrokiem z 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 405/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. Sąd stwierdził wówczas, że organy nie przeprowadziły prawidłowo postępowania, a w konsekwencji tak przeprowadzone postępowanie nie pozwalało na przyjęcie, że zaistniała sytuacja braku podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Tym samym, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, organy błędnie zastosowały art. 105 § 1 k.p.a. umarzając postępowanie w kontrolowanej sprawie. W wyroku z 26 września 2019 r. Sąd Wojewódzki wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę rozważania zawarte w niniejszym wyroku oraz dokonać wnikliwego ustalenia stanu faktycznego. Jeżeli tak przeprowadzone postępowanie ujawni, że decyzja o odszkodowaniu za objęte wnioskiem z 2015 r. nieruchomości nie została wydana i odszkodowania nie wypłacono, gdyż nie będzie przekonywującego dowodu na te okoliczności, organy stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. będą miały możliwość wydania decyzji o odszkodowaniu. Organy prowadząc ponownie postępowanie zobowiązane zatem były do ponownego przeprowadzenia uzupełnionego postępowania dowodowego i wydania merytorycznej decyzji w sprawie, a nie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. Podkreślić przy tym należy, że wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Należy wyraźnie zaznaczyć, że wskazania nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy; nie mogą np. wskazywać, że określone dowody są bardziej wiarygodne od innych (por. wyrok SN z dnia 13 marca 1975 r. sygn. akt III CRN 466/74, OSPiKA 1976/3, poz. 63). W wyroku z 28 sierpnia 2025 r. I OSK 1702/22 NSA wskazał, że bezwzględny charakter normy wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. oznacza zakaz formułowania przez organy administracji i sądy nowych ocen prawnych, odmiennych od wyrażonych wcześniej w prawomocnym orzeczeniu sądowym oraz zobowiązanie do pełnego podporządkowania się im, chyba że wyrażony wcześniej pogląd stał się nieaktualny na skutek zmiany przepisów prawa lub okoliczności faktycznych sprawy. W przedmiotowej sprawie w ponownie prowadzonym postępowaniu organy podjęły wszelkie możliwe kroki prawne, szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu decyzji Wojewody, celem pozyskania informacji i dowodów dotyczących ustalenia stanu faktycznego związanego z wywłaszczeniem byłego właściciela nieruchomości J. S. na podstawie Zarządzenia Naczelnika Powiatu w Wejherowie z dnia 11 grudnia 1974 r. i ustalenia odszkodowania związanego z tym wywłaszczeniem. Należy wyraźnie zaznaczyć, że prowadząc ponownie postępowanie w przedmiotowej sprawie i mając na uwadze wskazania zawarte w wyroku II SA/Gd 405/19, organy zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód dopuściły wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności informacje, dokumenty, zeznania świadków, przesłuchania stron. Wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji publicznej do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, co oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki przeprowadzonego postępowania dowodowego nie można organowi czynić zarzutu, że pozyskanie określonych dokumentów nie jest możliwe ze względu na przyczyny obiektywne niezależne od organu, związane z długim upływem czasu, w sytuacji gdy przepisy powszechnie obowiązujące regulują zasady archiwizowania, przechowywania określonych rodzajów i kategorii dokumentów, w tym czas ich przechowywania, a po upływie tego czasu zasady ich brakowania. Stąd też prowadząc aktualnie postępowanie dowodowe, które ma dotyczyć okoliczności faktycznych i prawnych, które miały miejsce kilkadziesiąt lat temu nie można nie uwzględniać ograniczeń wynikających z obowiązującego stanu prawnego, a dotyczącego zasad i czasu przechowywania, archiwizowania dokumentów, w sytuacji gdy organy nie naruszyły tych zasad. Ocena przeprowadzonego postępowania dowodowego jest czynnością myślową i jak każda czynność tego rodzaju powinna opierać się na zasadach logicznego myślenia. Organ administracji publicznej może zatem wysnuwać z zebranego materiału dowodowego tylko wnioski logicznie uzasadnione. Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem, organ orzekający ocenia wyniki postępowania dowodowego na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego. Proceduralnym warunkiem prawidłowości oceny wyników postępowania dowodowego jest zgromadzenie i przeprowadzenie postępowania zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego z uwzględnieniem wskazanych wyżej okoliczności i możliwości związanych ze znacznym upływem czasu od okoliczności, które mają być ustalane. W tym miejscu należy również odwołać się do przedstawionej wcześniej konstrukcji domniemania faktycznego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w pkt 1 wyroku uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i oddalił skargę. W pkt 2 wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego.