I OSK 509/23

Dnia 5 marca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3199/21 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 marca 2022 r., I SA/Wa 3199/21 oddalił skargę H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Wójt Gminy S., po rozpatrzeniu wniosku H. S., decyzją z dnia [...] września 2021 r. orzekł o przyznaniu wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem S. S., bezterminowo w okresie od 1 września 2021 r. (pkt 1.); przyznał wnioskodawcy świadczenie w formie składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy (pkt 2. i 3.). Uzasadniając rozstrzygnięcie w zakresie daty przyznania świadczenia organ wyjaśnił, że wnioskodawca w dniu [...] sierpnia 2021 r. złożył oświadczenie o rezygnacji z uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w związku z czym decyzją nr [...] organ I instancji uchylił od dnia 1 września 2021 r. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odwołaniu od powyższej decyzji Wójta Gminy S. H. S. zarzucił naruszenie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2020.111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", przez błędne zastosowanie i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od 1 września 2021 r., a nie od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 1 kwietnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie rozstrzygnięć o przyznaniu wnioskodawcy świadczeń w formie składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy, (tj. w zakresie pkt 2. i 3. zaskarżonej decyzji) i w tym zakresie umorzyło postępowanie administracyjne (pkt 1.), natomiast w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy (pkt 2.). Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w zakresie utrzymania w mocy pkt 1. zaskarżonej decyzji Kolegium przytoczyło przepisy dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego i stwierdziło, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie tego świadczenia. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Natomiast w myśl art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń: świadczenia pielęgnacyjnego (pkt 2) lub specjalnego zasiłku opiekuńczego (pkt 3) – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną, także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Organ podkreślił, że wnioskodawca dokonał wyboru korzystniejszego dla siebie świadczenia, tj. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem. W takiej sytuacji Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] września 2021 r. uchylił decyzję przyznającą stronie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzja uchylająca jest decyzją konstytutywną, natomiast organ nie mógł wyeliminować jej z obrotu prawnego z mocą wsteczną (ex tunc). H. S. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie pkt 2., którym utrzymano w mocy pkt 1. decyzji organu I instancji przyznający skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne za okres od dnia 1 września 2021 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części i orzeczenie co do istoty sprawy przez ustalenie na rzecz H. S. świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 kwietnia 2021 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku z dnia 31 marca 2022 r. oddalającego skargę H.S. stwierdził, że organy obydwu instancji prawidłowo określiły datę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd I instancji wskazał, że ustalając od kiedy wnioskodawcy przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, organ stosuje art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Przy wykładni tego przepisu należy także uwzględnić brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi więc negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca przewidział w art. 27 ust. 5 u.ś.r. uprawnienie dla wnioskodawcy do wyboru jednego z przysługujących mu świadczeń. W myśl tego przepisu, w przypadku m.in. zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Sąd I instancji zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że brak jest podstaw prawnych do kompensowania przez organ świadczeń i wypłaty wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy zbiegającymi się uprawnieniami. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach dotyczących zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, które zachowują aktualność także w odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podkreśla, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością innych świadczeń, pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł H. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącego stanowi negatywne kryterium do przyznania mu za ten okres świadczenia pielęgnacyjnego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżącemu przysługuje świadczenie pielęgnacyjnego od dnia 1 września 2021 r., a nie od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 1 kwietnia 2021 r. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości złożonej skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Analizę zasadności skargi kasacyjnej wypada poprzedzić spostrzeżeniem, iż nie zostały w niej podniesione zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast zaniechanie przywołania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w zakresie dokonanej przez ten Sąd oceny materiału dowodowego sprawy zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego, a więc chociażby zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. prowadzi do petryfikacji ustaleń faktycznych leżących u podstaw kontrolowanego wyroku i nie pozwala w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przyjąć innych okoliczności za podstawę faktyczną kontrolowanego wyroku. Z niepodważonych okoliczności faktycznych sprawy wynika natomiast, iż wnioskodawca co prawda w dniu 30 kwietnia 2021 r. złożył wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale dopiero w dniu 24 sierpnia 2021 r. złożył oświadczenie o rezygnacji z pobieranego w owym czasie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skutkiem tego oświadczenia było podjęcie przez organ I instancji decyzji z dnia 1 września 2021 r. o uchyleniu decyzji przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy. W konsekwencji organy uznały, iż w dniu 1 września 2021 r. ustała przeszkoda do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe okoliczności faktyczne zaakceptował Sąd I instancji czyniąc z nich podstawę faktyczną wyrokowania. W tak ustalonym i niekwestionowanym w postępowaniu kasacyjnym stanie faktycznym sprawy nie można potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez błędną wykładnię ani tym bardziej zarzutu naruszenia art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie). Pierwszy z powyższych przepisów, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że w przypadku zbiegu m.in. uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną, także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Z okoliczności badanej sprawy wynika, iż skarżący składając wniosek o świadczenie pielęgnacyjne pobierał już specjalny zasiłek opiekuńczy, a zatem zachodziła sytuacja konieczność wyboru jednego z tych zbiegających się świadczeń. Skarżący z prawa wyboru, przysługującego mu na gruncie ww. przepisu skorzystał w dniu 24 sierpnia 2021 r., co – jak ustaliły organy i co zaakceptował Sąd I instancji – doprowadziło do wydania decyzji odbierającej mu uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a przez to do usunięcia zbiegu dwóch uprawnień wymieniony w powyższym przepisie. Ustalenie dokonane w dotychczasowym postępowaniu, iż dopiero w dniu 1 września 2021 r. przestała istnieć sytuacja kolizji dwóch zbiegających się uprawnień, nie zostało podważone w skardze kasacyjnej. Ta zaś okoliczność faktyczna ma kluczowe znaczenie w badanej sprawie, bowiem to od ustalenia, kiedy doszło do skorzystania przez osobę uprawnioną z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, co w badanej sprawie organy utożsamiły z sytuacją usunięcia przeszkody uniemożliwiającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zależy prawidłowość zastosowania art. 27 ust. 5 u.ś.r. Ustalenie to pozostaje kluczowe także na gruncie art. 24 ust. 2 u.ś.r. Przepis ten wyznacza datę początkową, od której należy się świadczenie, stanowiąc, iż jest to początek miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Jeżeli zatem z niepodważonych ustaleń faktycznych wynika, iż usunięcie zbiegu dwóch uprawnień przysługujących skarżącemu nastąpiło w dniu 1 września 2021 r., to w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy prawidłowo zastosowane zostały przepisy art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., a w konsekwencji prawidłowo skarżącemu przyznane zostało świadczenie pielęgnacyjne od 1 września 2021 r. Nie sposób natomiast doszukać się kontrowersji pomiędzy Sądem I instancji a skarżącym kasacyjnie na gruncie wykładni art. 27 ust. 5 u.ś.r., skoro w motywach kasacji przywołane zostały fragmenty uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2018 r., I OSK 2763/17. Nie ma bowiem sporu co do tego, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. Wynika to wprost z powyższego przepisu. Problemem w badanej sprawie pozostaje natomiast to, kiedy doszło do skorzystania przez osobę uprawnioną z owego prawa wyboru i usunięta została przeszkoda w przyznaniu wybranego świadczenia. Jak już była o tym mowa, ustalenia faktyczne stanowiące w tym zakresie podstawę wyrokowania nie zostały zakwestionowane w podstawach kasacji. Natomiast sformułowane w kasacji zarzuty naruszenia art. 27 ust. 5 i art. 24 ust. 2 u.ś.r., jako zarzuty naruszenia prawa materialnego, nie mogą służyć podważeniu ustaleń faktycznych (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r. II FSK 684/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.