I OSK 513/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 352/22 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 9 grudnia 2021 r. znak SKO-NP-4115-342/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Kamienica z dnia 28 maja 2021 r., znak: GOPS.5211.1752.2021, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz J.B. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 14 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 352/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 9 grudnia 2021 r. znak SKO-NP-4115-342/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Kamienica z dnia 28 maja 2021 r., odmawiającą [...] przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku z opieką nad matką [...], która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy uznał, że nie została spełniona przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, jak również, że zakres czynności podejmowanych przez skarżącego nie ma znamion opieki uniemożliwiającej zatrudnienie. Przyznanie [...] świadczenia byłoby niezgodne nie tylko z przepisami prawa, ale także z zasadami współżycia społecznego, ponieważ de facto przerzucałoby na barki wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który – z mocy prawa – w pierwszej kolejności ciąży na dzieciach [...], których Pani Zofia ma ośmioro. Organ odwoławczy dodał, że obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na osobistym staraniu, lecz może ograniczać się do łożenia środków finansowych na osobę uprawnioną. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniósł [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, nie została spełniona przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, jak również co do tego, że zakres czynności podejmowanych przez skarżącego nie ma znamion opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy, uniemożliwiającej podjęcie zatrudnienia. Z oświadczenia z dnia 5 maja 2021 r. wynika, że ostatni okres zatrudnienia (ubezpieczenia społecznego) [...] to 2018 r. Sąd podzielił także argumentację organu, że przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego byłoby niezgodne nie tylko z przepisami prawa, ale także z zasadami współżycia społecznego, bowiem skarżący posiada siedmioro rodzeństwa, ośmioro rodzeństwa niewątpliwie może się podzielić obowiązkami związanymi z opieką nad matką, aby sprawowanie takiej opieki nie wymagało rezygnacji przez kogokolwiek z aktywności zawodowej. W związku z tym oprócz skarżącego – zobowiązanymi do alimentacji matki – [...] (w równym stopniu co skarżący) jest również siedmioro jego rodzeństwa. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: 1. rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej: u.ś.r.) poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że skarżący zalicza się do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, będącą jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż rodzeństwo skarżącego może partycypować w opiece nad niepełnosprawną matką, podczas, gdy przyznaniem wnioskowanego świadczenia. 2. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanie niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Sądem pierwszej i drugiej instancji oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż zawiera ona usprawiedliwione podstawy. Na wstępie wskazać należy na nieprawidłowość sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej poprzez niepowiązanie ich z naruszeniem przez Sąd I instancji przepisu ustawy procesowej: Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej, nie ma obowiązku domyślania się, odpowiedniego dostosowania czy uzupełnienia tych zarzutów. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to także, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie uzupełniać, konkretyzować, uściślać, bądź w inny sposób korygować zarzutów kasacyjnych, a upoważniony jest jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta tylko na zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego w postaci naruszenia art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a, a także art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W związku z powyższym należy podkreślić, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc tym samym, Sąd wojewódzki nie mógł przepisów tej ustawy naruszyć. W tym zakresie - w ramach przesłanki z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - wymagane było zatem powiązanie ww. przepisów z odpowiednimi przepisami p.p.s.a., które to przepisy stanowiły podstawę prawną orzekania przez sąd administracyjny. Takiego powiązana w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zabrakło, a co czyni omawiany zarzut nieprawidłowym przede wszystkim pod względem konstrukcyjnym. Prawidłowo postawiony zarzut musi zatem wskazywać na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu ustawy, którą Sąd stosuje, czyli ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tu byłby to art. 151 p.p.s.a. Takie sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie zwalnia jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji (tak uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1), dlatego mino, iż merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna skargę kasacyjną oraz postawione w niej zarzuty oparty jedynie na przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pomijając jednak wyżej opisane kwestie formalne, za słuszne uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a, a także art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i to w stopniu narzucającym konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonych decyzji. Zagadnieniem wymagającym rozważenia w niniejszej sprawie jest czy świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane jednemu dziecku (synowi), gdy niepełnosprawna osoba wymagająca opieki ma jeszcze inne (w niniejszej sprawie: siedmioro) dzieci zobowiązane do alimentacji. Aby odnieść się do tego zagadnienia należy podjąć się zrozumienia istoty i celu przyznawanego świadczenia jakie przyświecało ustawodawcy przy uchwalaniu tych przepisów. Po pierwsze, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wymienionym enumeratywnie w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonych decyzji tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 111) osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (ust. 1 pkt 4), które nie podejmują zatrudnienia lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, aby swój czas poświęcić sprawowanej opiece nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji osoby niepełnosprawnej (zob. K. Małysa–Sulińska, A. Kawecka, Komentarz, [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz. Redakcja naukowa K. Małysa–Sulińska, Warszawa 2023, s. 302–361). Kolejno, wskazać należy, że stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, które wymieniono powyżej, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ideą ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym przede wszystkim analizowanych w niniejszej sprawie przesłanek przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego jest "[...] pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów. Świadczenie to stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci możliwość zarobkowania. Państwo wspiera w ten sposób tych, którzy obejmując opieką osoby niepełnosprawne, przyjmują na siebie realizację obowiązków spoczywających na państwie" (tak: B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz 2023, wyd. II, red. P. Rączka, LEX/el. 2023, art. 17). W niniejszej sprawie skarżący [...] niewątpliwie i bezspornie zajmuje się całodzienną opieką nad matką [...], legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Niesporne jest również, że [...] ma w sumie ośmioro dzieci, łącznie ze skarżącym. Katalog podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego uwzględnia w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonych decyzji) inne osoby, jeżeli w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży na nich obowiązek alimentacyjny, czyli jak w niniejszej sprawie – ośmioro dzieci. Opieka nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym nie zawsze przebiega wzorcowo czy identycznie, a zakres opieki i czynności wykonywane przy każdym chorym będą nieco inne. Matka skarżącego, mimo że jest w stanie przy pomocy balkonika samodzielnie poruszać się w obrębie domu i w niewielkim stopniu obsługiwać swoje potrzeby - nie może zostać uznana za osobę, która nie wymaga stałej opieki osoby trzeciej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że podopieczna wymaga pomocy przy większości czynności samoobsługowych, od których zależy jej funkcjonowanie w ciągu dnia, jej stan się pogarsza, jest chora na wiele współistniejących chorób utrudniających jej funkcjonowanie, wymaga pomocy przy dozowaniu leków oraz ich podaniu, pomocy w robieniu zakupów, pomocy w przygotowaniu posiłków i ich podaniu, pomocy w czynnościach higienicznych, prania, sprzątania, organizacji wizyt lekarskich, asekuracji przy poruszaniu się po domu. Zdaniem Sądu kasacyjnego powyższe, w zestawieniu z treścią złożonego do akt orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności i trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji z dnia 20 lutego 2020 r., musi prowadzić do wniosku, że osoba taka powinna zostać otoczona stałą, długotrwałą opieką, wymagającą pełnego zaangażowania i czasu opiekuna, bez którego nie byłaby w stanie samodzielnie funkcjonować. Nieuprawnione jest zatem stanowisko Kolegium, podzielone następnie przez Sąd I instancji, że matka skarżącego wymaga stałej opieki, jednak zdaniem organu odwoławczego obowiązki związane opieką mogą zostać rozłożone na wszystkie dzieci, na których również ciąży wobec matki obowiązek alimentacyjny, wynikający wprost z treści art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego, jak i obowiązek moralny, tak by żadne nie musiało rezygnować z pracy zawodowej. Mogą one wesprzeć brata (skarżącego) osobiście lub choćby finansowo, realizując tym samym swój obowiązek alimentacyjny w opiece nad chorą matką. Organy oraz Sąd wojewódzki w swoich rozważaniach, dotyczących zakresu świadczonej przez skarżącego opieki, skupiły się na ww. fakcie, że niepełnosprawna matka skarżącego nie jest osobą obłożnie chorą, leżącą, nie kontaktową, nie pampersowaną, z czego wyciągnęły zbyt daleko idące wnioski, że tym samym wspomniane obowiązki można rozłożyć na wszystkie dzieci. Skarżący pozostaje do dyspozycji matki przez cały dzień, dbając o jej samopoczucie, zapewniając opiekę, wykonując czynności związane z prowadzeniem domu, opiekuje się matką zapewniając jej wsparcie w chorobie, w sytuacji gdy nie jest ona w stanie samodzielnie egzystować. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego charakter wykonywanych przez skarżącego kasacyjnie czynności wskazuje, że wyczerpują one znaczenie pojęcia opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z czym należy się zgodzić z zarzutem naruszenia tego przepisu w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zdecydowanie nie podziela także stanowiska Sądu I instancji, jak i orzekających w niniejszej sprawie organów, w kwestii oceny przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wywodzonego z obowiązku alimentacyjnego obciążającego w równym stopniu skarżącego kasacyjnie i jego rodzeństwa, które nie sprawuje opieki nad matką. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sam fakt istnienia innych zstępnych, mogących osobiście, czy - jak wskazuje w sprawie Sąd wojewódzki i organ odwoławczy - za pośrednictwem odpowiednich nakładów finansowych, zapewnić opiekę niepełnosprawnej matce, nie przesądza, że skarżący może podjąć zatrudnienie, czy też nie musi z niego rezygnować. Podkreślić należy, że zarówno skarżący kasacyjnie, jak i jego rodzeństwo należą do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie, a jednocześnie uprawnionych do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w żadnym miejscu przepisu nie wskazuje, która z takich osób powinna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ani też jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. Powyższe prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw uzasadniania odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego normami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1359, dalej: k.r.o.), określającymi obowiązek alimentacyjny, obciążający krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo osoby podlegającej opiece. Decyzję, która z nich złoży wniosek o przyznanie świadczenia, pozostawić trzeba tym właśnie osobom, w szczególności nie należy podważać kwestii wyboru tej osoby, która podjęła się trudu opieki nad członkiem rodziny. Zatem w sytuacji, gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje faktyczną i pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy lub nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa jedynie z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny posiadają i mogą wypełniać, a nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ani gdy ustanie stosunku pracy (czy sposobu zarobkowania) nastąpiło wcześniej aniżeli ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne. Z omówionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd I instancji i towarzyszącej jej argumentacji. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego organy winny uwzględnić w szczególności przedstawioną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ocenę okoliczności niepodejmowania przez skarżącego kasacyjnie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a także charakteru opieki i pomocy udzielanej przez niego niepełnosprawnej matce. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Kamienica. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania oparto na art. 200, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c (zwrot kosztów postępowania przed sądem I instancji) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b (zwrot kosztów postępowania kasacyjnego) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1184 ze zm.).