I OSK 863/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Łd 915/24 w sprawie ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 10 października 2024 r. nr SKO.4114.291.2024 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 marca 2025 r. sygn. II SA/Łd 915/24 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 10 października 2024 roku nr SKO.4114.291.2024 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zarzucając Sadowi pierwszej instancji: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 134 i art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.) przez błędne uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi przedwcześnie i w sposób niedopuszczalny wydało zaskarżone postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynikało, że odwołanie strony nie zostało wniesione w ustawowo przewidzianym terminie, tj. w przedmiotowej sprawie do dnia 11 marca 2024 r., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 10 października 2024 r. znak: SKO.4114.291.2024, 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego przez błędne uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie zebrało pełnego materiału dowodowego, a tym samym nie ustaliło faktów mających znaczenie dla załatwienia sprawy podczas gdy – jak wskazano w skardze kasacyjnej - Kolegium w sposób wszechstronny przeanalizowało zgromadzony materiał dowodowy i dokonało wszelkich niezbędnych czynności w celu ustalenia czy przedmiotowe odwołanie zostało nadane w terminie ustawowo przewidzianym, w szczególności dając stronie postępowania szansę na przedstawienie numeru nadania odwołania z dnia 11 marca 2024 r. (wezwanie z dnia 23 lipca 2024 r. znak: SKO 4114.250.2024 i SKO 4104.44.2024) oraz zwracając się do byłego pełnomocnika strony oraz organu wydającego decyzję przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 10 października 2024 r. znak: SKO.4114.291.2024. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Kolegium zrzekło się rozprawy w przedmiotowej sprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną samodzielnie sporządziła M. G. wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2026, poz. 143 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Istota sporu dotyczy trafności oceny Sądu pierwszej instancji, jakoby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wydało zaskarżone postanowienie przedwcześnie, z naruszeniem obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skarga kasacyjna argumentuje, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dawał pełną podstawę do jednoznacznego ustalenia, że termin do wniesienia odwołania upłynął bezskutecznie w dniu 11 marca 2024 r., zaś organ odwoławczy podjął wszelkie prawem przewidziane i możliwe czynności procesowe w celu rzetelnego zweryfikowania daty nadania przesyłki. Niezasadnie Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że tym wymogom Kolegium w badanej sprawie nie sprostało, bowiem w sprawie zaistniały istotne, niewyjaśnione wątpliwości, które pozostają w bezpośrednim związku z przesłankami rozstrzygnięcia. Niesłusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi ustalenie o braku wpływu odwołania do organu utożsamia z "brakiem wniesienia w terminie". Dla zachowania terminu do wniesienia dowołania nie ma znaczenia czy organ pierwszej instancji zarejestrował wpływ przesyłki, ale to, czy przed upływem ustawowego terminu odwołanie zostało wniesione przez stronę. Przepis art. 129 § 1–2 k.p.a. stanowi, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od doręczenia decyzji. Natomiast przepis art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. stanowi, że termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego. Niesłusznie fakt ten pomija skarga kasacyjna. Sam fakt, że organ pierwszej instancji nie zarejestrował wpływu odwołania przed 10 lipca 2024 r., nie przesądza sprawy, o ile materiał dowodowy potwierdzi, że odwołanie nadano do organu pierwszej instancji z zachowaniem terminu. W takim przypadku bez wpływu na bieg terminu pozostanie okoliczność, że przesyłka następnie zaginęła albo nie została zaewidencjonowana. Z uwzględnieniem tego faktu należało ocenić moc dowodową kopii książki oddawczej/nadawczej kancelarii z pozycją dotyczącą odwołania. Ten dowód nie przesądza automatycznie o terminowości, ale wystarczał do powstania wątpliwości, a więc uniemożliwiał mechaniczne zastosowanie art. 134 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie przesądził, że odwołanie zostało wniesione w terminie, ale słusznie ocenił, że w świetle dokumentacji akt sprawy Kolegium nie mogło jednoznacznie stwierdzić, że uchybiono terminowi do jego wniesienia. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że Kolegium nie wyjaśniło sprawy dostatecznie, a zatem nie miało podstaw do zamknięcia postępowania odwoławczego w trybie art. 134 k.p.a. Przepis art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. zachowanie terminu wiąże z nadaniem pisma w placówce pocztowej operatora wyznaczonego, a nie z nadaniem pisma wyłącznie jako przesyłki rejestrowanej, poleconej albo z numerem śledzenia. Przepis art. 17 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (aktualnie: Dz.U. z 2026 r., poz. 558) stanowi jedynie, że potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej wydane przez operatora wyznaczonego ma moc dokumentu urzędowego. Z przepisu tego nie wynika, że tylko taki dokument może stanowić dowód nadania. Brak dokumentu urzędowego nie oznacza braku dowodu w ogóle. Rzeczą organu jest ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Dlatego kopia książki nadawczej/oddawczej kancelarii nie mogła zostać zdeprecjonowana wyłącznie dlatego, że nie stanowiła potwierdzenia przesyłki rejestrowanej. Mogła mieć mniejszą moc dowodową niż dokument urzędowy, ale nadal pozostaje dowodem wymagającym weryfikacji. Natomiast argument Kolegium, że nie mogło dać wiary kserokopii książki nadawczej, bo nie była ona poświadczona za zgodność z oryginałem jedynie potwierdza prawidłowość zaskarżonego wyroku. Jeżeli bowiem organ miał wątpliwości co do autentyczności lub kompletności kopii, powinien był podjąć czynności wyjaśniające: zażądać oryginału książki, zażądać poświadczonego odpisu, wezwać do okazania całej strony książki, ustalić, czy wpis odpowiada rzeczywistej czynności pocztowej, ewentualnie przesłuchać osobę dokonującą nadania. Należało zatem w stosownym zakresie uzupełnić materiał dowodowy. Tymczasem, zakres czynności podejmowanych przez Kolegium był nieadekwatny do istoty sporu, która sprowadza się do ustalenia, czy 11 marca 2024 r. kancelaria faktycznie nadała odwołanie do Centrum Świadczeń Socjalnych. Jeżeli przesyłka była nierejestrowana, numer nadania mógł w ogóle nie istnieć. Wzywanie wyłącznie do podania numeru nie wyjaśnia więc sprawy. To przepis art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. odpowiada na pytanie, kiedy termin jest zachowany przy wysłaniu pisma pocztą. Bez jego uwzględnienia nie można poprawnie ocenić, czy odwołanie było spóźnione. Skarga kasacyjna nie podważa zasadniczej tezy zaskarżonego wyroku, a mianowicie, że konieczne jest ustalenie daty oraz sposobu nadania odwołania, bowiem sam fakt braku wpływu odwołania do organu pierwszej instancji nie jest równoznaczny z brakiem jego nadania w terminie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.