I OSK 913/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 160/23 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 listopada 2022 r. nr SKO.ŚR/4111/1301/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 października 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 160/23 oddalił skargę E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 listopada 2022 r. nr SKO.ŚR/4111/1301/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od wyroku wniosła E. K., zarzucając Sądowi I instancji: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 17 ust. 1 a w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 4 lit. b) ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm. w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji; dalej zwanej u.ś.r.), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że niedopuszczalne jest odstępstwo od literalnego brzmienia art. 17 ust. 1 a pkt 1 i 2 u.ś.r. i odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dalszemu krewnemu osoby niepełnosprawnej (siostrze), w sytuacji kiedy krewni uprawnieni w pierwszej kolejności (córka i matka osoby niepełnosprawnej) co prawda żyją i nie legitymują się znacznym stopniem niepełnosprawności, ale córka posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy, a matka ma przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia na inne dziecko (syna R. K.), co z mocy ustawy wyklucza przyznanie im świadczenia pielęgnacyjnego, a zatem umożliwia osobie spokrewnionej w dalszym stopniu przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oraz nie istnieje bezwzględny zakaz przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego wobec osób zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności, w sytuacji gdy zobowiązanie to wynika z obiektywnych, prawem przewidzianych okoliczności, co pozwala na zastosowanie w takiej sytuacji systemowego oraz celowościowego brzmienia tych przepisów; 2. art. 17 ust. 1 a pkt 1 i 2 u.ś.r., poprzez dokonanie błędnej, wyłącznie literalnej wykładni tego przepisu, z pominięciem zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, oraz celu u.ś.r., którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia, co skutkowało błędnym wnioskiem, iż brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności po stronie rodzica i córki uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego siostrze faktycznie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną; 3. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego pominięcie faktu, iż córce osoby niepełnosprawnej nie może zostać przyznane świadczenie wobec faktu, iż jest ona całkowicie niezdolna do pracy, a co za tym idzie winna ona być wykluczona z osób objętych badaniem; 4. art. 17 ust. 1 lit b) u.ś.r. poprzez jego pominięcie faktu, iż matce osoby niepełnosprawnej nie może zostać przyznane świadczenie wobec faktu, iż ma ona ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a co za tym idzie winna ona być wykluczona z osób objętych badaniem. II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącą i realnych możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką przez jej matkę oraz nad niepełnosprawną matką przez jej córkę w zakresie wymaganym stanem zdrowia osoby z niepełnosprawnością, oraz braku podstawy prawnej (istnienia przesłanek negatywnych) ubiegania się przez nie o otrzymanie świadczenia a przez to nieuprawnione uznanie, że kryterium stopnia pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do alimentacji oraz brak stosownych orzeczeń o niepełnosprawności stanowią przeszkodę w nabyciu przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co w konsekwencji skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącej; 2. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. - poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej skutkującą oddaleniem skargi skarżącego, pomimo naruszenia przez organy administracji obu instancji art. 7 i art. 77 oraz 107 § 3 w zw. z art. 80 k.p.a., w tym w szczególności poprzez brak uwzględniania faktycznej sytuacji dotyczącej sprawowania opieki nad niepełnosprawną oraz możliwości ubiegania się o przyznanie świadczenia przez matkę i córkę, a w konsekwencji rozstrzygniecie sprawy z zaniechaniem uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli tj. poprzez wydanie rozstrzygnięcia wyłącznie w oparciu o literalne brzmienie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, bez uwzględnienia celu unormowania oraz pełnionej przez niego funkcji oraz wyjątkowej sytuacji skarżącego oraz jej rodziny; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo przyjęcia, że córka osoby wymagającej opieki legitymuje się całkowitą niezdolnością do pracy natomiast matka osoby wymagającej opieki posiada już orzeczone świadczenie pielęgnacyjne na inną osobę co wyklucza je z możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, podczas gdy ustalenie tych okoliczności winno wpłynąć na treść podejmowanego rozstrzygnięcia. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a także o przyznanie skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 kwietnia 2023 roku sygn. akt SK 85/22. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w sprawie z niniejszej skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2026, poz. 143 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. W pierwszej kolejności należy poczynić uwagę porządkującą. Choć w skardze powołany został dziennik promulgacyjny z 2020 r., analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą odpowiednio: ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 – dalej jako: "k.p.a.") oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 - dalej jako: "u.ś.r.") i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy skarżąca, jako siostra osoby wymagającej opieki, może uzyskać świadczenie pielęgnacyjne mimo istnienia osób spokrewnionych z tą osobą w pierwszym stopniu oraz matki osoby wymagającej opieki, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca argumentuje, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż nie jest dopuszczalne odstępstwo od literalnego brzmienia art. 17 ust. 1a u.ś.r. W jej ocenie znaczenie powinny mieć realne możliwości sprawowania opieki przez osoby bliższe oraz przeszkody w uzyskaniu przez nie świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca wystąpiła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad siostrą H. K., legitymującą się orzeczeniem orzecznika ZUS z dnia 14 stycznia 2019 r. stwierdzającym całkowitą niezdolność do pracy do 31 stycznia 2024 r. oraz orzeczeniem orzecznika ZUS z 4 stycznia 2022 r. o niezdolności do samodzielnej egzystencji do 31 stycznia 2024 r., data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji: październik 2021 r. Na podstawie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne może przysługiwać innym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują albo rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą wskazaną w tym przepisie. Skarżąca, jako siostra osoby wymagającej opieki, należy do kręgu osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4. Nie jest jednak osobą spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. Dlatego jej sytuację należało ocenić także przez pryzmat art. 17 ust. 1a u.ś.r., który stanowi, że osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko wtedy, gdy łącznie spełnione są wskazane w nim warunki. Rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni albo legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są one małoletnie albo legitymują się takim orzeczeniem. Nie ma także osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 i 3, albo osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem, z ustaleń poczynionych przez organy i zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji wynika, że osoba wymagająca opieki ma matkę, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także dorosłe dzieci. Syn osoby wymagającej opieki, D. K., legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Córka osoby wymagającej opieki, M. K., posiada całkowitą niezdolność do pracy i umiarkowany stopień niepełnosprawności, a więc nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe ustalenia wykluczają możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Przede wszystkim należy wskazać, że całkowita niezdolność M. K. do pracy nie prowadzi do jej wyłączenia z kręgu osób badanych na podstawie art. 17 ust. 1a u.ś.r. Ustawodawca nie posłużył się w tym przepisie przesłanką całkowitej niezdolności do pracy, ale przesłanką legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tak więc argumentacja skargi kasacyjnej pozostaje w tym zakresie nietrafna. Nie jest także zasadny zarzut określony w skardze kasacyjnej jako naruszenie "art. 17 ust. 1 lit. b u.ś.r.". O ile zarzut ten należy rozumieć jako odwołanie się do przesłanek negatywnych związanych z ustalonym prawem do świadczenia pielęgnacyjnego po stronie matki osoby wymagającej opieki, to również tak ujęta argumentacja nie może odnieść skutku. Argumentacja skarżącej, że matka osoby wymagającej opieki ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem R. K., nie zmienia faktu, że niespełniona zostaje przesłanka zawarta w art. 17 ust. 1a pkt 1 i 2 u.ś.r. Przepis ten nie stanowi, że dalszy krewny może uzyskać świadczenie wtedy, gdy rodzic osoby wymagającej opieki z jakichkolwiek przyczyn nie może uzyskać świadczenia. Przepis wymaga, aby rodzic nie żył, był pozbawiony praw rodzicielskich, był małoletni albo legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustalone prawo do świadczenia z tytułu opieki nad inną osobą (innym dzieckiem) nie stanowi żadnej z tych przesłanek. Spełniona pozostaje natomiast przesłanka negatywna z art. 17 ust. 4 pkt 1 lit. b u.ś.r. Dlatego trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że decydujące znaczenie dla sprawy miała uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22. Przyjęto w niej, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki oraz osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uchwała ta odpowiada wprost problemowi prawnemu występującemu w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela stanowisko wyrażone w tej uchwale. Zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego ma szczególną moc oddziaływania na orzecznictwo sądów administracyjnych. Skład orzekający, który nie podzielałby tego stanowiska, powinien przedstawić odpowiednie zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia. W tej sprawie nie ma podstaw do uruchomienia tego trybu. Nie można też podzielić zarzutu, że Sąd pierwszej instancji dokonał wykładni wyłącznie literalnej, z pominięciem zasad konstytucyjnych i celu ustawy. W uchwale I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił nie tylko językowe brzmienie przepisów. Rozważył również argumenty systemowe, celowościowe i konstytucyjne. Wskazał, że kryterium znacznego stopnia niepełnosprawności nie narusza zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewnia ono jednolite traktowanie osób znajdujących się w takiej samej sytuacji prawnej oraz ogranicza uznaniowość przy przyznawaniu świadczeń finansowanych ze środków publicznych. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji ocenił, że rzeczywiste zaangażowanie skarżącej w opiekę nad siostrą, choć niewątpliwie istotne życiowo, nie może zastąpić ustawowych przesłanek prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie to może zostać przyznane tylko wtedy, gdy spełnione są wszystkie przesłanki pozytywne i nie zachodzi żadna przeszkoda ustawowa. W niniejszej sprawie podstawowa przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1a u.ś.r. pozostaje niespełniona. W świetle powyższego, oczekiwanego rezultatu przynieść nie mógł zarzut naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., który skarżąca wiąże z rzekomo niewystarczającym wyjaśnieniem zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą oraz realnych możliwości sprawowania opieki przez matkę i córkę osoby wymagającej opieki. Zarzut ten ma charakter wtórny wobec zarzutów materialnoprawnych. Skoro bowiem przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. ustanawia formalne warunki przesunięcia uprawnienia na osobę spokrewnioną w dalszym stopniu, to organy nie miały obowiązku prowadzenia dalszych ustaleń co do tego, czy osoby bliższe faktycznie mogą sprawować opiekę. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji w granicach właściwych sądowi administracyjnemu. Nie zastępował organu w rozstrzyganiu o przyznaniu świadczenia. Ocenił natomiast, czy decyzja odpowiada prawu. Skoro zarzuty prawa materialnego okazały się nieusprawiedliwione, a zarzuty procesowe nie wykazały naruszeń mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę. Z tych przyczyn, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.