I OSK 979/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1784/18 w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 12 lipca 2018 r. nr DAP-WOSR-7280-228/2018/JB w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami RP 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J.G. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.G. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: organ) z 12 lipca 2018 r., nr DAP-WOSR-7280-228/2018/JB, w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami RP, wyrokiem z 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1784/18, oddalił skargę. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną decyzją z 12 lipca 2018 r. nr DAP-WOSR-7280-228/2018/JB Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 15 maja 2018 r. nr SPN.VIII.JW.7541.107.2016 o odmowie prawa do rekompensaty oraz postanowienie z 11 maja 2018 r. nr 424/2018. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. Wnioskiem z 18 sierpnia 2014 r. J.G. zwrócił się do Wojewody Pomorskiego o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez M. i W.K., tj.: nieruchomość położoną w tzw. majątku O. Powyższy wniosek został złożony w trybie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty (Dz. U. z 2014 r. poz. 195). W dalszym toku sprawy Wojewoda Pomorski postanowieniem z 27 września 2016 r. przekazał Wojewodzie Mazowieckiemu, zgodnie z właściwością ww. wniosek wraz z całością akt. Na podstawie stosownych postanowień o stwierdzeniu praw do spadku oraz aktu poświadczenia dziedziczenia organ I instancji ustalił następstwo prawne po M. i W.K. Na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Wojewoda Mazowiecki wydał postanowienie nr 1041/2017 z 18 sierpnia 2017 r., w którym stwierdził, że zostały spełnione wymogi, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2, na podstawie dowodów, o których mowa w art. 6 ww. ustawy. Ponadto zobowiązał stronę do wskazania jednej z form realizacji prawa do rekompensaty, a także złożenia operatu szacunkowego pozostawionego majątku sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. J.G. przedłożył operat szacunkowy, jak i oświadczenie o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty. W dalszym toku sprawy Wojewoda Mazowiecki wydał kolejne postanowienie nr 424/2018 z 11 maja 2018 r., którym uchylił swoje postanowienie nr 1041/2017 z 18 sierpnia 2017 r. Powodem takiej zmiany był brak dokumentów stwierdzających, że M. i W.K. zamieszkiwali na byłym terytorium II RP, a tym samym nie spełniali warunków, aby można byłoby ich zakwalifikować w grono osób repatriowanych. Ponadto, Wojewoda Mazowiecki w dniu 15 maja 2018 r. wydał decyzję nr 2012/2018, którą odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty J.K. z tytułu pozostawienia przez M. i W.K. poza obecnymi granicami państwa polskiego nieruchomości, tj. majątku O., w powiecie w., w województwie w. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że strona nie przedstawiła należytych dowodów potwierdzających, aby Państwo K. zamieszkiwali na byłym terenie II RP. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.G. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpatrując sprawę, przywołał treść przepisów znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie i stwierdził, że w rozumieniu przedwojennych przepisów, o których mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. w brzmieniu nadanym art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, możliwa była sytuacja, w której dana osoba posiadała więcej niż jedno miejsce zamieszkania. Tym samym fakt, że właściciel nieruchomości pozostawionej zamieszkiwał przed wybuchem drugiej wojny światowej na obecnym terytorium RP, nie wyklucza, że właściciel taki posiadał "dodatkowe" miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Organ zwrócił uwagę, że niezależnie od liczby posiadanych miejsc zamieszkania każde z nich powinno spełniać kryteria określone w jednym z ww. przepisów, tj. być miejscem na obszarze Polski, gdzie obywatel polski mieszkał z zamiarem stałego pobytu (art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych) lub miejscowością, w której pozwany przebywał z zamiarem stałego pobytu (art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego – Dz. U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934) lub zajmowaniem w obrębie gminy mieszkania wśród okoliczności, wskazujących na ześrodkowanie tam stosunków osobistych i gospodarczych (§ 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 23 maja 1934 r.). Ponadto wskazał, że zamieszkiwanie jest prawną kwalifikacją określonego stosunku danej osoby do danego miejsca, na którą składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz wola, zamiar stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 478/11, wyrok z 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1880/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1294/10). Nie stanowi zatem o miejscu zamieszkania w rozumieniu powyższego przepisu to, że następuje jedna z wymienionych wyżej przesłanek polegająca tylko na zamieszkaniu w określonym miejscu w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu. Dla przyjęcia zatem miejsca zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania kumulatywnego dwóch przesłanek: zamieszkiwania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile jednak ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zazwyczaj trudności, o tyle przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różnorakie okoliczności, które wskazują na skupianie się aktywności życiowej danej osoby w określonym miejscu, kreującym z tym miejscem jej więź o charakterze emocjonalnym, zawodowym, towarzyskim itp. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie sądowym, o zamiarze tym można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (por. post. NSA: z 30 marca 2006 r., sygn. akt I OW 265/05, Lex nr 198360; z 7 października 2010 r., sygn. akt I OW 99/10, Lex nr 741789). Zgodnie zatem z powyższym, w prowadzonym postępowaniu należy ustalić, czy osoba pozostawiająca mienie na byłym obszarze RP miała zarówno tzw. corpus (faktycznie zamieszkiwała) w danej miejscowości oraz animus (wolę stałego pobytu w niej). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Minister stwierdził, że już w samym wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z 31 sierpnia 2014 r., a także w kolejnych pismach, tj.: z 21 października 2014 r., 18 sierpnia 2016 r., 28 listopada 2016 r., 9 marca 2018 r. strona zdecydowanie i jednoznacznie informowała, że główne miejsce zamieszkania i pracy W.K. wraz z rodziną było w W. Ponadto, zgodnie z oświadczeniami strony, Państwo K. dopiero po wybuchu II Wojny Światowej zmienili swoje miejsce zamieszkania i przenieśli się do majątku O. Dodatkowo Minister zauważył, że kwestia ostatniego miejsca zamieszkiwania Państwa K. była także rozpatrywana przez Sąd Rejonowy [...], który wydał postanowienia, orzekając o dacie i miejscu śmierci W.K., a także o nabyciu spadku po W. i M.K. Na podstawie zaś art. 628 Kodeksu postępowania cywilnego sąd badał "właściwość miejscową sprawy", która jest związana z ostatnim miejscem zamieszkania w 1942 r. osoby zmarłej, co wyraził w treści swoich postanowień z 13 maja 2015 r. i 15 maja 2016 r., że: "(.) Pan W.K., ostatnio stale zamieszkałym w W. przy ul. [...] (.)". Minister podniósł, że nie ulega wątpliwości, że Państwo K. nabyli i posiadali majątek O., jednakże ze względu na powyższe dowody, w tym w szczególności na postanowienia sądów, które zgodnie z zasadą rzeczy osądzonej wyrażoną w art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, nie można stwierdzić, aby ich miejsce zamieszkania było inne niż miasto W. Mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy, a szczególności informacje przekazane przez samego wnioskodawcę odnośnie przedwojennego miejsca zamieszkania Państwa K, Minister uznał, że nie mieli oni miejsca zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, lecz ich jedynym miejscem pobytu, w którym koncentrowały się sprawy prywatno-zawodowe, było miasto W. Odnosząc się do wydanych w toku niniejszego postępowania postanowień organ stwierdził, że wydanie postanowienia z 11 maja 2018 r. uchylającego postanowienie z 18 sierpnia 2017r. było czynnością wykonaną przez organ wojewódzki w trakcie prowadzonego postępowania. Zgodnie z treścią art. 110 k.p.a. postanowienie wydane przez organ administracji publicznej powoduje, że sam organ jest związany treścią postanowienia od chwili jego doręczenia lub ogłoszenia. Jednakże Minister wskazał w pierwszej kolejności na charakter postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji. Zgodnie z treścią art. 123 § 2 k.p.a. "Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej". Jak wynika z ww. przepisu, postanowienia wydawane w trakcie prowadzonego postępowania mogą być zmieniane podczas całego okresu prowadzonej sprawy. Niewątpliwe jest to, że z treści art. 104 k.p.a. i art. 123 k.p.a. wynika, że ustawodawca przyjął jako zasadę zakończenie postępowania administracyjnego w formie decyzji. Postanowienie nie rozstrzyga bowiem w żadnym zakresie o istocie sprawy (nie załatwia sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania), nie określa praw i obowiązków stron postępowania w sferze prawa materialnego. Postanowienia rozstrzygają jedynie o prawach i obowiązkach procesowych stron i innych uczestników postępowania. Postanowienie w odróżnieniu od decyzji administracyjnej, która niezależnie od treści zawartego w niej rozstrzygnięcia kończy sprawę w danej instancji, z reguły nie powoduje zakończenia postępowania przed organem pierwszej lub drugiej instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 6 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 190/10). W zakresie spraw zabużańskich potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 5 ust. 3). To decyzja administracyjna jako akt administracyjny indywidualny i konkretny potwierdza prawo do rekompensaty określonej indywidualnie osoby w konkretnej sytuacji, rozstrzygając tym samym sprawę administracyjną. Akty wydawane w postępowaniu poprzedzającym tę decyzję nie mogą być zatem traktowane jako rozstrzygnięcia, które władczo potwierdzają prawo do rekompensaty, gdyż oznaczałoby to, że wydana później – jako wynik postępowania – decyzja administracyjna jest ponownym rozstrzygnięciem tej samej sprawy, a to z kolei kwalifikowałoby tę decyzję jako obarczoną wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Postanowienie wydane na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. nie potwierdza zatem prawa do rekompensaty. Jest rozstrzygnięciem o charakterze incydentalnym, chociaż dotyczy również materialnoprawnych przesłanek warunkujących uzyskanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty. Postanowienie powyższe zamyka pewien wstępny etap w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty, po którym organ rozstrzyga kwestie dotyczące zwaloryzowania wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej bądź zwaloryzowanej na dzień wydania decyzji wartości nabytego prawa własności nieruchomości albo wartości nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i wartości położonych na niej budynków, a także innych urządzeń albo lokali, wysokości rekompensaty i wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty zgodnie z art. 13 ust. 1. Nie oznacza to jednak, że organ jest zwolniony od oceny stanu faktycznego i prawnego z chwili orzekania, a zwłaszcza od pełnego rozpoznania i rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym sprawy potwierdzenia prawa do rekompensaty. Z powyższych powodów nie można przyjąć, że wynikający z art. 8 ust. 1 ustawy obowiązek wskazania w decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty osoby lub osób, którym potwierdza się prawo do rekompensaty, jest powtórzeniem treści postanowienia wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy. Dopóki postępowanie nie zostanie zakończone, organ ma obowiązek prowadzić je z uwzględnieniem dowodów, jakie będą konieczne do rozpoznania sprawy, a więc zarówno dotychczasowych, jak i nowo pozyskanych. Nie istnieją jakiekolwiek podstawy do tego, aby decyzję o potwierdzeniu prawa do rekompensaty traktować wyłącznie jako decyzję rozstrzygającą jedynie kwestie wartości nieruchomości, wysokości rekompensaty i wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Potwierdzenie prawa do rekompensaty to przede wszystkim rozstrzygnięcie w przedmiocie spełnienia przesłanek do uzyskania tego potwierdzenia. Orzekanie w kwestii wartości nieruchomości, wysokości rekompensaty i wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty może być dopiero konsekwencją stwierdzenia przesłanek do uzyskania potwierdzenia prawa do rekompensaty. Należy odróżniać "prawo do rekompensaty" od "prawa do potwierdzenia w drodze decyzji administracyjnej prawa do rekompensaty". O ile bowiem prawo do rekompensaty wynika z samej ustawy, to dla jego realizacji wymagane jest potwierdzenie tego prawa przez właściwy organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej. Potwierdzenie to jest niezbędnym dokumentem dla zrealizowania tego prawa, a osobie uprawnionej przysługuje roszczenie o uzyskanie takiego potwierdzenia, przy czym decyzja o tym, czy i w jakim zakresie osoba uprawniona chce korzystać z prawa do rekompensaty, została pozostawiona tej właśnie osobie. Kompetencje do wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty nie mają charakteru uznaniowego. Decyzja potwierdzająca prawo do rekompensaty ma charakter związany. Deklaratoryjny charakter tej decyzji przejawia się z kolei w potwierdzeniu ustawowego prawa do rekompensaty, natomiast elementy konstytutywne związane są ze wskazaniem przez organ zakresu, w jakim osoba uprawniona chce korzystać z tego prawa (czemu daje ona wyraz w złożonym wniosku obejmującym konkretne nieruchomości) oraz wysokości rekompensaty uzależnionej od ustalonej wartości nieruchomości. Ustawodawca skorzystanie z prawa do rekompensaty powiązał z wymogiem stosownej aktywności osób zainteresowanych, skoro potwierdzenie prawa do rekompensaty nie następuje z urzędu, lecz wyłącznie z inicjatywy samych uprawnionych (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy). Nie można zatem przyjmować, że podstawowa kwestia, tj. potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje w drodze postanowienia wydawanego w toku postępowania, a przedmiotem decyzji kończącej postępowanie i rozstrzygającej ją co do istoty są wyłącznie kwestie następcze związane z ustaleniem wysokości rekompensaty. W takim ujęciu decyzja o potwierdzeniu prawa do rekompensaty byłaby w rzeczywistości wyłącznie decyzją o ustaleniu wysokości rekompensaty, co nie znajduje oparcia w przepisach ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2297/12). Reasumując, Minister uznał, że uchylenie postanowienia wydanego podczas trwania procesu postępowania administracyjnego jest dozwolone i nie budzi zastrzeżeń dla organu odwoławczego. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J.G. zarzucając jej naruszenie: a) prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się utrzymaniem w mocy postanowienia Wojewody Mazowieckiego nr 424/2018 z 11 maja 2018 r. w przedmiocie uchylenia postanowienia Wojewody Mazowieckiego nr 1041/2017 z 18 sierpnia 2017 r., pomimo że przepis ten nie przewiduje możliwości uchylenia tego postanowienia, - naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się utrzymaniem w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z 15 maja 2018 r. SPN.VIII.JW.7541.107.2016 odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty na rzecz osoby spełniającej wszystkie przesłanki potwierdzenia prawa do rekompensaty, - naruszenie art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się stwierdzeniem, że wyrok w sprawie stwierdzenia nabycia spadku wiąże co do miejsca zamieszkania, - naruszenie art. 2 pkt 1 ustawy z 2005 r. przez błędną wykładnię pojęcia miejsca zamieszkania w rozumieniu wskazanych tam przepisów prawa przedwojennego, tj. § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 23 maja 1934 r., o którym mowa w art. 2 pkt 1 lit. c) ustawy z 2005 r. i art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwem dla stosunków prywatnych wewnętrznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 lit. a) ustawy z 2005 r. i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się sprzecznym z dowodami twierdzeniem, że właściciele nie mieli miejsca zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, b) przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z 15 maja 2018 r. SPN.V1II.JW.7541.107.2016 pomimo wydania jej bez podstaw prawnych, - naruszenie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 142 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody Mazowieckiego nr 424/2018 z 11 maja 2018 r. w przedmiocie uchylenia postanowienia Wojewody Mazowieckiego nr 1041/2017 z 18 sierpnia 2017 r. pomimo wydania ww. postanowienia bez podstawy prawnej, - naruszenie art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody Mazowieckiego nr 424/2018 z 11 maja 2018 r. w przedmiocie uchylenia postanowienia Wojewody Mazowieckiego nr 1041/2017 z 18 sierpnia 2017 r. i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z 15 maja 2018 r. SPN.VIII.JW.7541.107.2016, pomimo faktu naruszenia ww. postanowieniem i decyzją zasady związania Wojewody Mazowieckiego własnym postanowieniem nr 1041/2017 z 18 sierpnia 2017 r., - naruszenie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 77 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody Mazowieckiego nr 424/2018 z 11 maja 2018 r. w przedmiocie uchylenia postanowienia Wojewody Mazowieckiego nr 1041/2017 z 18 sierpnia 2017 r. i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z 15 maja 2018 r. SPN.VIII.JW.7541.107.2016 pomimo uchylenia postanowienia Wojewody Mazowieckiego nr 1041/2017 z 18 sierpnia 2017 r. w trybie postanowienia służącego przeprowadzaniu dowodów, a więc orzeczenie o prawach strony w trybie dotyczącym ustalania faktów, - naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody Mazowieckiego nr 424/2018 z 11 maja 2018 r. w przedmiocie uchylenia postanowienia Wojewody Mazowieckiego nr 1041/2017 z 18 sierpnia 2017 r. i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z 15 maja 2018 r. SPN.VIII.JW.7541.107.2016 pomimo poniesienia przez stronę kosztów sporządzenia operatu szacunkowego na skutek wezwania zawartego w uchylonym postanowieniu Wojewody Mazowieckiego nr 1041/2017 z 18 sierpnia 2017 r., - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w oparciu o niewskazywanie podstawy prawnej twierdzeń będących przesłankami rozstrzygnięcia (przyjęty przez Ministra brak związania organów własnymi aktami administracyjnymi), w konsekwencji zaś – uzasadnienie decyzji w warunkach kontestowania przez organ administracji publicznej obowiązującego w Polsce prawa, - naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w zakresie stanu faktycznego w warunkach zignorowania przez organ dowodów na zamieszkiwanie właściciela poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, - naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 11 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie w sposób nierzetelny w warunkach ignorowania zasad prowadzenia postępowania administracyjnego określonego przepisami (ignorowanie zasady związania, pominięcie dowodów i tendencyjna ocena stanu prawnego). W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej oraz postanowienia Wojewody Mazowieckiego nr 424/2018 z 11 maja 2018 r., wnosząc jednocześnie o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Na wstępie wskazał, że ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r. na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2012 r. SK 11/12 wprowadzona została nowelizacja art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W powyższym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 2 ust. 1 ustawy rekompensacyjnej. Trybunał wyjaśnił, że analizowany przepis prowadzi do podziału byłych właścicieli nieruchomości zabużańskich, spełniających pozostałe warunki przyznania rekompensaty ustalone przez zaskarżoną ustawę, na dwie grupy, w zależności od ich miejsca zamieszkania. Osoby, które miały 1 września 1939 r. miejsce zamieszkania na byłym terytorium państwa polskiego, uzyskują potwierdzenie prawa do rekompensaty. Odmiennie traktowane są osoby, które nie miały w tym dniu miejsca zamieszkania na kresach wschodnich i w stosunku do których wydawane są decyzje odmawiające potwierdzenia im prawa do rekompensaty. Z powyższego wynika, że w miejsce dotychczasowego wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na terytorium byłej RP wprowadzono przesłankę miejsca zamieszkania na tym terytorium – zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi przed 1 września 1939 r. Sąd I instancji zauważył, że ustawa o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie wyjaśnia, co należy rozumieć pod pojęciem "zamieszkiwanie", ale odsyła w znowelizowanym art. 2 pkt 1 do przepisów art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz. U. Nr 101, poz. 580) lub art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego (Dz. U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934), lub § 3-10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do § 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz. U. Nr 54, poz. 489). Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r., na który powołuje się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, miejscem zamieszkania według ustawy niniejszej jest miejsce na obszarze Polski, gdzie obywatel polski mieszka z zamiarem stałego pobytu, jeżeli ma kilka miejsc zamieszkania – właściwe jest prawo miejsca, w którym skupia się główny i przeważający zakres jego działalności. Sąd I instancji stwierdził, że dla przyjęcia miejsca zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania kumulatywnego dwóch przesłanek: zamieszkiwania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile jednak ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zazwyczaj trudności, o tyle przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różnorakie okoliczności, które wskazują na skupianie się aktywności życiowej danej osoby w określonym miejscu, kreującym z tym miejscem jej więź o charakterze emocjonalnym, zawodowym, towarzyskim itp. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie sądowym, o zamiarze tym można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (por. post. NSA: z 30 marca 2006 r., sygn. akt I OW 265/05, Lex nr 198360; z 7 października 2010 r., sygn. akt I OW 99/10, Lex nr 741789). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że M. i W.K. byli właścicielami nieruchomości położonej w tzw. majątku O., powiat w., województwo w. Nie jest kwestionowana również przesłanka posiadania przez nich obywatelstwa polskiego. Natomiast organ uznał, że nie została spełniona przesłanka zamieszkiwania na byłym terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, co w konsekwencji oznacza, że nie mogli oni tego terytorium opuścić ani na nie powrócić w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Jak wynika bowiem z akt sprawy, przed wybuchem II wojny światowej całość ich życia, jak zasadnie wskazał organ II instancji, koncentrowało się w W., a posiadanie majątku w O. nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania tego miejsca za ich drugie miejsce zamieszkania. Już we wniosku z 31 sierpnia 2014 r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty skarżący wskazał, że miejscem zamieszkania jego dziadków była przed wybuchem wojny W., podnosząc, że W.K. był szanowanym w swoim środowisku [...] ichtiologiem, co wspólnie z różnymi sprawami majątkowymi powodowało, że zamieszkiwał wraz z żoną w W. przy ul. [...], w dniu wybuchu wojny wyjechali oni natychmiast z W. do swojego majątku O. (oświadczenie załączone do wniosku k. 5 akt administracyjnych). Powyższe wielokrotnie potwierdzał w kolejnych pismach z 21 października 2014 r., 18 sierpnia 2016 r., 28 listopada 2016 r., 9 marca 2018 r. Z treści powyższych pism jednoznacznie wynika, że M. i W.K. zamieszkiwali w W. przy ul. [...] i tam koncentrowało się ich centrum życiowe, a dopiero po wybuchu II wojny światowej przenieśli się do O. W piśmie z 21 października 2014 r. ówczesny pełnomocnik skarżącego wskazał, że od 1936 r. do wybuchu wojny W.K. mieszkał w W. (k. 16 v akt administracyjnych). W oświadczeniu z 17 listopada 2016 r. załączonym do pisma z 28 listopada 2016 r. skarżący wskazał, że na dzień wybuchu wojny M. i W.K. mieszkali w W. przy ul. [...]. W piśmie z 9 marca 2018 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że W.K. miał przed wojną główne miejsce zamieszkania w W. przy ul. [...], gdzie mieszkał wraz z żoną, córką i zięciem, i wnuczkami oraz gdzie pracował jako ichtiolog, a po wybuchu wojny uciekł z W. na kresy. Przepisy przedwojenne, jak wyżej wyjaśnił Sąd I instancji, pozwalały na posiadanie kilku miejsc zamieszkania. W razie kilku miejsc zamieszkania ważne jest to, gdzie skupia się główny i przeważający zakres działalności, pod pojęciem której mieści się czasowo najdłuższy pobyt, wykonywanie pracy, prowadzenie bieżących spraw codziennych, nie mieści się zaś czasowy pobyt w celu załatwiania konkretnych spraw. Chodzi wszak o rzeczywiste zamieszkiwanie. Dla ustalenia zamieszkiwania w danej gminie ustalenia wymaga miejsce ześrodkowania stosunków osobistych i gospodarczych, przeciwstawiając się w tym zakresie czasowej obecności, czy sezonowej pracy. Chodzi o siedzibę główną, gdy jest kilka miejsc zamieszkania, pod którą rozumie się miejsce wykonywania zawodu lub urzędu, położenie majętności (§ 9). Sąd I instancji podkreślił przy tym, że ciężar dowodzenia faktów mających wpływ na ustalenie tej przesłanki nie spoczywa wyłącznie na organie, bo w tej materii należy oczekiwać co najmniej istotnego współdziałania strony w poszukiwaniu środków dowodowych i prezentacji racji, co wynika nie tylko z brzmienia art. 6 ustawy, ale i z obecnie obowiązującej regulacji k.p.a. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 3721/16). Analizując treść zaskarżonej decyzji, Sąd meriti stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo dokonały ustalenia spornej przesłanki z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty, tj. przesłanki zamieszkiwania przez właściciela nieruchomości pozostawionej na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Biorąc pod uwagę treść dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w ocenie Sądu prawidłowo Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał – na podstawie oceny całokształtu materiału dowodowego – że M. i W.K. nie mieli miejsca zamieszkania jesienią 1939 roku na byłym terytorium RP w rozumieniu przepisów wymienionych w art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej. Organ prawidłowo również uznał, na podstawie oceny całego materiału dowodowego, że w aktach sprawy brak jest dowodów o posiadaniu przez nich przed wybuchem wojny "dodatkowego" miejsca zamieszkania na byłym terytorium RP – w majątku O. – w rozumieniu przepisów wymienionych w znowelizowanym art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej. Przedstawione stanowisko organu Sąd I instancji w całości zaaprobował. Ponadto, mając na uwadze brzmienie art. 80 k.p.a., Sąd I instancji skonkludował, że wszystkie zarzuty skargi, które odnoszą się do wadliwie ustalonego przez organ stanu faktycznego, nie mogą odnieść skutku. Analizując treść pism kierowanych przez skarżącego do organu, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że w sposób niebudzący wątpliwości wynika z nich, że M. i W.K. przed wybuchem II wojny światowej mieli miejsce zamieszkania w W., a w O. jedynie majątek, o którym skarżący dowiedział się z opracowań historycznych, błędnie uznając, że ta okoliczność jest wystarczająca do przyjęcia, że przed wybuchem wojny małż. K. mieli również miejsce zamieszkania w tym majątku. Powyższe nie stanowi okoliczności potwierdzającej spełnienie przesłanki zamieszkiwania na byłym terytorium RP przed wybuchem wojny z uwagi na to, że w świetle pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie życie W.K. i jego żony w tym okresie skupiało się w W. Powyższe potwierdza orzeczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 9 marca 1936 r. i treść którego koresponduje ze stanowiskiem skarżącego zawartym w ww. pismach. Natomiast korespondencja [...] Banku [...] kierowana do W.K. w 1935 r. i w 1936 r. na adres majątku O. nie podważa ustaleń organu, ponieważ pisma te dotyczyły zapewne kredytu udzielonego W.K. związanemu z majątkiem, a więc logicznym jest, że były kierowane na ten właśnie adres (pismo z 23 grudnia 1935 r. mylnie przez organ datowane na 6 grudnia 1935 r.) Fakt odbioru korespondencji z ww. Banku przez W.K. również pozostaje bez wpływu na ustalenia organu, gdyż oczywistym jest, że właściciel majątku przebywał w nim, co jednak nie oznacza, że w nim zamieszkiwał w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Także dowód ubezpieczenia majątku z 31 maja 1938 r. nie stanowi dowodu potwierdzającego zamieszkiwanie W.K. w majątku O. przed wybuchem wojny. Organ powołał się również na postanowienia sądu powszechnego dotyczące ustalenia daty zgonu i stwierdzenia praw do spadku po W.K., i wskazujące jako ostatnie jego miejsce zamieszkania W. Ich treść koresponduje z pozostałymi dowodami w sprawie, w szczególności ze stanowiskiem prezentowanym w wielu pismach przez samego skarżącego. Błędne jest stanowisko organu w odniesieniu do ostatniego miejsca W.K. wskazanego w postanowieniach sądu w kontekście ich mocy wiążącej na podstawie art. 365 k.p.c. z uwagi na szczególną regulację wynikającą z ustawy zabużańskiej, która pozwala na zamieszkiwanie w kilku miejscach, ale pod warunkiem udowodnienia tej okoliczności, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 110 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz pozostałych wskazanych w skardze przepisów mających uzasadniać stanowisko skarżącego o braku możliwości uchylenia postanowienia z 18 sierpnia 2017 r. przez organ I instancji z uwagi na związanie organu jego treścią, Sąd I instancji uznał go za bezzasadny. Postępowanie w sprawie rekompensaty ma charakter dwuetapowy. Pierwszy etap kończy się wydaniem postanowienia, o jakim mowa w art. 7 ust. 1 ustawy. Postanowienie określa spełnienie wymogów formalnych, o których mowa w przepisach wymienionych w art. 7 ust. 1 ustawy, co pozwala na przejście do etapu drugiego. Jednakże stwierdzenie wskazanych wymogów ustawowych w postanowieniu nie oznacza automatycznego ustalenia prawa do rekompensaty, gdyż z żadnego przepisu ustawy nie wynika związanie organu treścią przedmiotowego postanowienia. Takie związanie naruszałoby dyrektywę racjonalności. Otóż, dopóki postępowanie nie zostanie zakończone, organ ma obowiązek prowadzić je z uwzględnieniem dowodów, jakie będą konieczne do rozpoznania sprawy, więc dotychczasowych, jak i nowo pozyskanych. Może się bowiem zdarzyć, że już po wydaniu postanowienia ujawnią się dowody, z których wynikać będzie, że z różnych przyczyn rekompensata nie może być ustalona, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Po wydaniu bowiem przez organ I instancji postanowienia z 2017 r., w piśmie z 9 marca 2018 r. pełnomocnik skarżącego jednoznacznie wskazał, że poprzednicy prawni skarżącego mieli miejsce zamieszkania w W., nie przedstawiono zaś w toku całego postępowania dowodu wskazującego na posiadanie przez małżonków K. drugiego miejsca zamieszkania w majątku O., a jedynie dowody, że byli oni jego właścicielami, co nie jest okolicznością uzasadniającą uzyskanie prawa do rekompensaty. Przyjęcie rozumowania, jakie prezentuje skarżący, prowadziłoby zdaniem Sądu meriti do sytuacji, w której – po wydaniu postanowienia bez względu na później ujawnione dowody przeciwne – w każdym przypadku organ zobowiązany byłby do wydawania decyzji ustalającej prawo. Postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 18 sierpnia 2017 r. zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowienie to nie potwierdza prawa do rekompensaty, bo to następuje decyzją wydaną w wyniku przeprowadzenia postępowania (art. 5 ust. 3 ustawy), lecz ma charakter incydentalny, w którym wojewoda dokonuje jedynie wstępnej oceny spełnienia przesłanek do uzyskania rekompensaty. Zasadą postępowania administracyjnego jest orzekanie przez organ w drodze decyzji po przeprowadzeniu postępowania według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili orzekania. Jeśli zatem, jak w niniejszej sprawie już po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy, organ stwierdzi istnienie okoliczności uniemożliwiających potwierdzenie prawa do rekompensaty, to wydaje decyzję odmawiającą. Pozostałoby wówczas w obrocie prawnym niezaskarżalne postanowienie wydane na podstawie art. 7 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. W ocenie Sądu meriti organ pierwszej instancji w takiej sytuacji, przed wydaniem decyzji odmownej powinien uchylić postanowienie wydane na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej, co też w niniejszej sprawie uczynił (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2369/15). Reasumując, Sąd uznał, że zarzuty skargi są nieuzasadnione, postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami kodeksu postępowania administracyjnego, a uzasadnienie rozstrzygnięcia sporządzone zostało zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Oczywiście przedstawienie przez skarżącego operatu szacunkowego zgodnie ze zobowiązaniem organu nie powinno w realiach niniejszej sprawy nastąpić, jednakże przedwczesne wydanie przez organ postanowienia z 18 sierpnia 2017 r. nie stanowi uchybienia, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący, zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej także jako: "ppsa") naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: – naruszenie art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (dalej jako: ustawa z 2005 r.) przez błędną wykładnię pojęcia miejsca zamieszkania w rozumieniu wskazanych tam przepisów prawa przedwojennego, tj. § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 23 maja 1934 r., o którym mowa w art. 2 pkt 1 lit. c) ustawy z 2005 r. i art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwem dla stosunków prywatnych wewnętrznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 lit. a) ustawy z 2005 r. poprzez przyjęcie, że ww. przepisy wprowadzały wymóg fizycznego przebywania w danej miejscowości będącej "głównym ośrodkiem życiowym" przy jednoczesnym stwierdzeniu, że wprowadzały możliwość posiadania więcej niż jednego miejsca zamieszkania – bez wyjaśnienia, jak zdaniem Sądu dana osoba, mogąc mieć więcej niż jedno miejsce zamieszkania, miała przebywać we wszystkich swych miejscach zamieszkania jako "głównych ośrodkach" jednocześnie; oraz poprzez przyjęcie, że przepis ten wprowadza wymóg zamieszkania na byłym terytorium RP jesienią 1939 r., podczas gdy przepis wymogu tego nie wprowadza, – naruszenie art. 2 pkt 1 ustawy z 2005 r. przez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się twierdzeniem, że właściciele nie mieli miejsca zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, – naruszenie art. 190 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (dalej także jako: Konstytucja) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2012 r., SK 11/12, poprzez przyjęcie, że stan prawny w zakresie miejsca zamieszkania na byłym terytorium Rzeczpospolitej Polskiej nie uległ zmianie w wyniku ww. orzeczenia, na skutek odwołania się do tez orzeczeń wydanych w stanie prawnym sprzed ww. wyroku, – naruszenie art. 7 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się przyjęciem, że tezy z orzeczeń sądów lub "dyrektywa racjonalności" – nie zaś przepisy prawa, mogą być podstawą orzekania o prawach i obowiązkach obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, a także przyjęcie, że kontrola legalności działania administracji publicznej przez sądy administracyjne nie polega na badaniu zgodności działania administracji publicznej z przepisami prawa, w konsekwencji zaś przyjęcie, że legalnym jest działanie administracji publicznej, dla którego nie ma podstawy prawnej – w kwestiach: oceny pojęcia miejsca zamieszkania, związania organu własnym postanowieniem doręczonym stronie, uchylenia postanowienia bez podstawy prawnej, które to działania Sąd uznał za zgodne z prawem nie na podstawie prawa, a na podstawie tez orzeczeń sądowych i "konieczności" – zwanej w orzeczeniu "dyrektywą racjonalności", – w konsekwencji naruszenie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w sposób bezstronny i niezależny – a więc zgodny z przepisami prawa i wolny od stwierdzonych przez organy administracji publicznej "konieczności"; II. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej także jako: k.p.a. albo Kodeks) poprzez uchylenie się od kontroli legalności zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, na skutek przyjęcia, że organy administracji publicznej mogą podejmować działania bez podstawy prawnej, podczas gdy organy te obowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa, zaś zadaniem sądu administracyjnego jest stwierdzenie, czy dane działanie ma podstawę prawną, nie zaś poszukiwanie pretekstów do oddalenia skargi, – naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez niedokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji na skutek przyjęcia, że podstawą rozstrzygnięcia może być "dyrektywa racjonalności", tezy orzeczeń sądowych czy "ogólne rozważania nad konsekwencjami prawa", nie zaś treść prawa powszechnie obowiązującego, – naruszenie art. 151 ppsa w zw. z art. 1 pkt 1 i art. 110 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na skutek przyjęcia, że przepisy Kodeksu nie znajdują zastosowania do spraw prowadzonych w trybie ustawy z 2005 r., w konsekwencji przyjęcie, że do postanowień wydanych na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z 2005 r. nie znajduje zastosowania zasada związania postanowieniami, podczas gdy przepisy Kodeksu – a w konsekwencji zasada związania – stosuje się do spraw administracyjnych z mocy art. 1 pkt 1 Kodeksu, – naruszenie art. 151 ppsa w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z 2005 r. w zw. z art. 77 ust. 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na skutek przyjęcia, że uchylenie postanowienia Wojewody Mazowieckiego nr 1041/2017 z 18 sierpnia 2017 r. nie potrzebuje podstawy prawnej, w konsekwencji przyjęcie, że postanowienie Wojewody Mazowieckiego nr 424/2018 z 11 maja 2018 r. uchylające postanowienie Wojewody Mazowieckiego nr 1041/2017 z 18 sierpnia 2017 r. stwierdzające spełnianie przez skarżącego przesłanek prawa do rekompensaty może być oparte na przepisach nieprzewidujących takiego działania, – naruszenie art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 75 § 2 k.p.a. i art. 86 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na skutek przyjęcia nieznanego prawu modelu postępowania dowodowego, tj. pomijanie dowodów niepasujących do tezy o braku zamieszkania właścicieli na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przyjęcie w miejsce dowodów "analizy pism strony", z których nie wynika, że właściciel nie zamieszkiwał na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i przyjęcie ich w nieznanym prawu trybie, – naruszenie art. 151 ppsa w zw. art. 141 § 1 ppsa poprzez oddalenie skargi wyrokiem uzasadnionym w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi, w szczególności – niewskazanie podstaw prawnych twierdzeń sądu i uzasadniających działania organów administracji publicznej, tj. niewskazanie podstawy prawnej dla możliwości uchylenia postanowienia, którym organy były związane, niewskazanie podstawy prawnej dla twierdzenia, że właściciel miał przebywać "jesienią 1939 r." na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, niewskazanie podstawy dla twierdzenia, że byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie było jednym z miejsc zamieszkania właścicieli nieruchomości pozostawionej, powoływanie się nie na przepisy prawa, a na tezy orzeczeń sądowych – przy tym wydanych w odmiennym stanie prawnym, tj. przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2012 r., SK 11/12, oraz poprzez uzasadnienie orzeczenia poprzez stosowanie instytucji nieznanych prawu – jak "dodatkowe miejsce zamieszkania", – naruszenie art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na rozstrzygnięcie nierzetelne, wydane w warunkach ignorowania zasad prowadzenia postępowania administracyjnego określonego przepisami (ignorowanie zasady związania, pominięcie dowodów i tendencyjna ocena stanu faktycznego i prawnego), w warunkach wezwania strony do poniesienia kosztów i zakwestionowania następnie jej uprawnień bez podstawy prawnej. Podnosząc powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 12 lipca 2018 r. [znak: DAP-WOSR-7280-228/2018/JB] oraz decyzji Wojewody Mazowieckiego z 15 maja 2018 r. (SPN.VIII.JW.7541.107.2016), a także postanowienia Wojewody Mazowieckiego nr 424/2018 z 11 maja 2018 r. uchylającego postanowienie Wojewody Mazowieckiego nr 1041/2017 z 18 sierpnia 2017 r. stwierdzające spełnianie przez skarżącego przesłanek prawa do rekompensaty, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Złożono również wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W piśmie z 4 marca 2022 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W piśmie z 11 marca 2022 r. skarżący kasacyjnie nie wyraził zgody na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Postanowieniem z 9 czerwca 2022 r. na rozprawie Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na sprawę toczącą się przed Trybunałem Konstytucyjnym o sygn. akt SK 102/20. Postanowieniem z 17 września 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18). W świetle art. 174 p.p.s.a. wskazanie szeregu przepisów prawnych, których naruszenia miał dopuścić się sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdego z nich, jest nieprawidłowe. Pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo). Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów. Takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane sądowi pierwszej instancji. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez Sąd Kasacyjny we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17). Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego". Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Wprawdzie wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09), jednakże może w znacznym stopniu ograniczyć kontrolę Sądu. Poczynienie powyższych uwag na temat wymogów, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna, było konieczne ze względu na to, że oceniana skarga kasacyjna w znacznej mierze ich nie spełnia. Przedstawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywód w luźny sposób odwołuje się do zarzutów i nie zawiera argumentacji prawniczej pozwalającej na ustalenie zasadności wszystkich zarzutów. Nie wynika z niego, jaka powinna być prawidłowa wykładnia i zastosowanie wszystkich przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej jako naruszone przez Sąd I instancji. Ponadto kasator zarzucając naruszenie grupy przepisów nie wykazuje, że wskazane przepisy pozostają ze sobą w związku normatywnym i tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Wadliwości skargi kasacyjnej nie uniemożliwiają jej rozpatrzenia, jednakże ograniczają zakres i efektywność kontroli zaskarżonego wyroku. Istota sporu sprowadza się do kwestii prawidłowości oceny zebranego materiału dowodowego dotyczącego posiadania przez M. i W.K. miejsca zamieszkania na K., tj.: zamieszkiwania przez nich w majątku O. oraz prawidłowości rozstrzygnięć organów wydanych w związku z ww. oceną. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że niewątpliwie M. i W.K. zamieszkiwali w W., natomiast zebrany materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że zamieszkiwali oni w majątku O. Sąd zaakceptował również stanowisko organu o możności uchylenia przez organ z urzędu postanowienia wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r., poz. 1090, dalej jako "ustawa z 2005 r."). Strona skarżąca kasacyjnie uważa natomiast, że organ pierwszej instancji nie dokonał oceny materiału dowodowego w sposób zgodny z przepisami postępowania oraz bez podstawy prawnej uchylił swoje postanowienie wydane na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z 2005 r., a w konsekwencji wydał decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty w sytuacji, gdy prawidłowa ocena zebranego materiału dowodowego powinna prowadzić do wniosku, że M. i W.K. mieli miejsce zamieszkania nie tylko w W., ale także w majątku O., co oznacza, że istniały podstawy do potwierdzenia, że J.G. jako następca prawny M. i W.K. posiada prawo do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez M. i W.K., tj.: nieruchomość położoną w tzw. majątku O. Organ odwoławczy naruszył z kolei przepisy prawa nie uchylając decyzji organu pierwszej instancji. Sąd I instancji naruszył zatem przepisy prawa wskazane w petitum skargi kasacyjnej nie dostrzegając naruszeń prawa materialnego i przepisów postępowania i w konsekwencji oddalając skargę. Zarzuty skargi kasacyjnej są ze sobą powiązane, dlatego zostaną rozpatrzone łącznie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty zostało ukształtowane w specyficzny sposób, w istotny sposób odbiegający od modelu postępowania unormowanego w kodeksie postępowania administracyjnego. Rozwiązaniem nieznanym kodeksowi jest postanowienie wydawane na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z 2005 r. Przepis ten stanowi, że wojewoda, po wszczęciu postępowania, dokonuje oceny spełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, na podstawie dowodów, o których mowa w art. 6. Pozytywna ocena następuje w drodze postanowienia. W postanowieniu wojewoda wzywa wnioskodawcę do dokonania określonych czynności, o których mowa w punktach 1-4 tego ustępu. Z powyższego wynika, że postanowienie jest wydawane wówczas, gdy organ dokonał pozytywnej oceny dowodów, o których mowa w art. 6 ustawy. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie, że postanowienie potwierdza prawo do rekompensaty. Gdyby rzeczywiście zamiarem ustawodawcy tak było, to wskazałby formę decyzji, a nie postanowienia. Organ na tym etapie postępowania wydawałby zatem rozstrzygnięcie (decyzję) o charakterze częściowym stwierdzające prawo do rekompensaty. Decyzja kończąca postępowanie rozstrzygałaby zatem o wysokości rekompensaty. Ponadto z brzmienia art. 7 ust. 1 zd. drugie ustawy z 2005 r. wynika wprost, że organ dokonuje pozytywnej oceny. Jak zaś należy wnosić ze zdania pierwszego tego ustępu, ocena dotyczy spełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, na podstawie dowodów, o których mowa w art. 6. Mówiąc inaczej, organ stwierdza, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że zostały spełnione wymogi, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy. Nie oznacza to bynajmniej, że taka ocena nie może ulec zmianie w toku dalszego postępowania. Jest ona bowiem oświadczeniem wiedzy organu i może ulec zmianie na skutek zmiany stanu wiedzy organu. Niewątpliwie organ jest związany postanowieniem wydanym na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z 2005 r. Oznacza to jednak, inaczej niż wywodzi strona skarżąca kasacyjnie, że dopóki takie postanowienie nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, to organ jest zobligowany do przyjmowania, że zostały spełnione wymogi, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o rekompensacie. Rozumując a contrario należy uznać, że jeżeli takie postanowienie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego, to organ nie będzie nim związany. Należy zatem ustalić, czy jest dopuszczalne uchylenie takiego postanowienia. Niecelowe jest bowiem poszukiwanie w k.p.a. przepisu odnoszącego się wprost do kwestii uchylenia tego rodzaju postanowień, ponieważ kodeks nie zna takiej instytucji. Omawiane postanowienie wykazuje pewne podobieństwo do zawiadomienia strony przez organ na podstawie art. 79a § 1 k.p.a. o przesłankach zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Organ w takiej sytuacji nie przesądza o braku podstaw do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony, ponieważ strona po uzyskaniu ww. informacji może spełnić lub wykazać wskazane przesłanki. Uzupełnienie materiału dowodowego o nowe dowody, w szczególności dowody przedłożone przez stronę może zatem dezaktualizować stanowisko organu co do spełniania lub niespełniania przesłanek wydania decyzji o treści oczekiwanej przez stronę. Odmienność sytuacji procesowej, w której dochodzi do wydania postanowienia wydawanego na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z 2005 r., wynika z tego, że ocena w nim zawarta ma charakter pozytywny – organ wskazuje w nim, że materiał dowodowy jest wystarczający dla wydania decyzji o potwierdzeniu prawa do rekompensaty. Podobnie natomiast ocena materiału dowodowego jest dokonywana przy zastrzeżeniu, że chodzi o materiał dowodowy zebrany do tego momentu. Tak więc możliwe jest późniejsze uzupełnienie materiału dowodowego oraz dokonanie jego odmiennej oceny. W odniesieniu do postanowienia wydawanego na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z 2005 r. należy zatem przyjąć, że zasadne jest uchylenie postanowienia wydanego na podstawie tego przepisu, jeżeli w szczególności w związku z przeprowadzeniem nowych dowodów przestała być aktualna pozytywna ocena spełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o rekompensacie. Teza o niedopuszczalności uchylenia postanowienia wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z 2005 r. nie jest w ocenie Sądu Kasacyjnego prawidłowa. Postanowienia tworzą mianowicie niejednorodny zbiór, są zróżnicowane chociażby ze względu na możliwość zaskarżenia lub ze względu na przedmiot rozstrzygnięcia. Postanowienie wydawane na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z 2005 r. nie odnosi się do istoty sprawy ani nie wywiera skutku materialnoprawnego. Jest ono postanowieniem procesowym, czyli ma ono wpływ na dalszy bieg postępowania, ponieważ organ nie może wydać decyzji o potwierdzeniu prawa do rekompensaty bez jego wydania. Stwierdzenie nieadekwatności takiego postanowienia w świetle materiału dowodowego uzyskanego po jego wydaniu zmusza zatem do jego uchylenia. Organ w tego rodzaju sytuacji powinien z urzędu uchylić postanowienie. Ustawa z 2005 r. nie zawiera przepisu, na podstawie którego organ mógłby uchylić swoje postanowienie wydane na podstawie art. 7 ust. 1 tej ustawy. W takiej sytuacji należy odwołać się do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem z mocy art. 1 pkt 1 kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Niewątpliwie postępowanie w sprawie potwierdzenia rekompensaty jest postępowaniem, o którym mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Nie można jednak oczekiwać, że kodeks zawiera przepis odnoszący się bezpośrednio do omawianej kwestii, skoro kodeks nie normuje tego rodzaju instytucji procesowej, jak postanowienie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z 2005 r. Brak takiego przepisu oznacza, że należy odwołać się do zasad ogólnych postępowania unormowanych w kodeksie, mając na uwadze specyfikę postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Należy w tym miejscu przywołać zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Bezspornie wydanie postanowienia na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z 2005 r., które stało się nieadekwatne do okoliczności sprawy w świetle dowodów uzyskanych po jego wydaniu, stanowi przeszkodę dla załatwienia sprawy w sposób zgodny z oceną całości zebranego materiału dowodowego, jak i w sposób zgodny z prawem. Organ związany takim postanowieniem nie może wydać decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty, a równocześnie nie może wydać decyzji o potwierdzeniu prawa do rekompensaty, bo takie rozstrzygnięcie naruszałoby zarówno art. 7 k.p.a., jak i art. 80 k.p.a. statuujący nakaz oceny przez organ na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Usunięcie takiego postanowienia z obrotu prawnego jest zatem czynnością niezbędną do załatwienia sprawy. Postanowienie wydane na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z 2005 r. jest niewątpliwie postanowieniem dotyczącym przeprowadzenia dowodu, a dokładniej rzecz ujmując – postanowieniem stwierdzającym brak potrzeby przeprowadzenia dalszych dowodów ponad te, które już zostały zebrane i które w ocenie organu są wystarczające dla stwierdzenia, że doszło do spełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 2005 r. Należy zatem przyjąć, że postanowienie wydane na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z 2005 r. może zostać uchylone na podstawie art. 77 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Okoliczności uzasadniające uchylenie postanowienia wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z 2005 r. równocześnie uzasadniają wydanie decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Należy przypomnieć, że chodzi o ocenę spełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 2005 r. Tak więc potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. (art. 5 ust. 1). Wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3, składa współwłaściciel lub spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty (art. 5 ust. 2). Prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie wymogi dotyczące obywatelstwa polskiego na dzień 1 września 1939 r. i miejsca zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, oraz wymóg opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub braku możliwości powrotu z powyższych przyczyn na to terytorium (art. 2). Prawo do rekompensaty przysługuje także współwłaścicielom pozostawionych nieruchomości lub spadkobiercom właściciela pozostawionej nieruchomości (art. 3). W rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie ma kwestia spełnienia wymogu zamieszkiwania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (przesłanka domicylu). Wymaga wyjaśnienia, że przesłanka miejsca zamieszkania uregulowana w ustawie z 2005 r. swój obecny kształt zawdzięcza art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 195), uchwalonej w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2012 r. SK 11/12, stwierdzającego niezgodność art. 2 pkt 1 ustawy z 2005 r., w jego ówczesnym brzmieniu, z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim uzależnia prawo do rekompensaty od zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wykonując powyższy wyrok ustawodawca nie zrezygnował z domicylu jako przesłanki prawa do rekompensaty, jednak znacznie rozszerzył zakres pojęcia miejsce zamieszkania na byłym terytorium. Zrezygnował z konieczności zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w konkretnym dniu, tj. w dniu 1 września 1939 r., oraz dopuścił możliwość powoływania się na wielość miejsc zamieszkania, co uwzględniało przedwojenny stan prawny istniejący na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wskutek dokonanej nowelizacji przepis art. 2 pkt 1 ustawy z 2005 r. stanowi, że prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów: a) art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz. U.101.580) lub b) art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego (Dz. U.1932.112.934), lub c) § 3-10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do §§ 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz.U.54.489), dalej jako "rozporządzenie meldunkowe" - oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy z 2005 r., lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić. Należy odnotować, że pierwsza z przywołanych wyżej ustaw, określana także mianem prawa prywatnego międzydzielnicowego, określała miejsce zamieszkania dla celów ustalenia prawa właściwego dla stosunków prywatnych wewnętrznych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy miejscem zamieszkania według ustawy niniejszej jest miejsce na obszarze Polski, gdzie obywatel polski mieszka z zamiarem stałego pobytu. Jeżeli ma kilka miejsc zamieszkania - właściwe jest prawo miejsca, w którym skupia się główny i przeważający zakres jego działalności. Artykuł 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego dotyczył ustalania właściwości miejscowej sądu pierwszej instancji. Powództwo wytacza się przed sąd, w którego okręgu pozwany ma zamieszkanie. Miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której pozwany przebywa z zamiarem stałego pobytu (paragraf 1). Jeżeli pozwany ma zamieszkanie w kilku miejscach, powód może wytoczyć powództwo według któregokolwiek z tych miejsc (paragraf 2). Przepisy rozporządzenia meldunkowego służyły natomiast ewidencji i kontroli ruchu ludności. Przepisy tego rozporządzenia również dopuszczały istnienie sytuacji, w których określona osoba mieszkała w dwóch lub więcej miejscowościach. Dla celów ustalenia składu ludności gminy w rozporządzeniu przyjęto, że osoby mające "rzeczywiste miejsce zamieszkania" w gminie, to osoby zajmujące w obrębie gminy mieszkania "wśród okoliczności, wskazujących na ześrodkowanie tam stosunków osobistych i gospodarczych" (§ 3 rozporządzenia meldunkowego). Definicja ta odpowiadała pojęciu głównego miejsca zamieszkania. Jednocześnie w § 9 rozporządzenia uregulowano zagadnienie ustalania dla celów meldunkowych miejsca zamieszkania w sytuacji wielości tych miejsc, przyjmując założenie, że w razie wielości miejsc zamieszkania trudno wskazać miejscowość, w której dana osoba ma "ześrodkowane" stosunki osobiste i gospodarcze. W takiej sytuacji rozporządzenie meldunkowe uznaje, że za miejsce zamieszkania "osoby, zwykle mieszkającej w dwóch lub więcej miejscowościach, będzie uważana stosownie do okoliczności jedna z tych miejscowości, a mianowicie ta, w której osoba interesowana posiada siedzibę główną, lub w której wykonywa główny swój zawód lub urząd, lub gdzie znajduje się jej majętność albo - o ile chodzi o małoletnich i niewłasnowolnych - gdzie znajduje się ich prawne miejsce zamieszkania". Tym samym rozporządzenie meldunkowe uznaje, że powyższe kategorie miejsc mogły pełnić funkcje zarówno głównego, jak i dodatkowego miejsca zamieszkania. Wskutek powyższej nowelizacji ustawy z 2005 r. należy przyjąć, że przesłanka domicylu zostaje spełniona, jeśli właściciel nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej miał na K. co najmniej dodatkowe miejsce zamieszkania. Nie budzi bowiem zastrzeżeń, że przepisy przedwojenne dopuszczały posiadanie nie tylko głównego miejsca zamieszkania, ale także dodatkowych miejsc zamieszkania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, że posiadanie przez właściciela nieruchomości co najmniej jednego dodatkowego miejsca zamieszkania na byłym terytorium RP, w rozumieniu co najmniej jednej z ww. przedwojennych regulacji prawnych definiujących zagadnienie miejsca zamieszkania, przesądza o spełnieniu przesłanki domicylowej z art. 2 pkt 1 ustawy z 2005 r. (vide: wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r. I OSK 2262/16; wyrok NSA z 23 czerwca 2022 r. I OSK 331/22, wyrok NSA z 13 lipca 2023 r. I OSK 255/20). Posiadanie miejsca zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przedwojennych przepisów wskazanych w znowelizowanym art. 2 pkt 1 ustawy z 2005 r., nie oznacza konieczności kumulatywnego wypełnienia definicji miejsca zamieszkania w rozumieniu regulacji zawartych w tych aktach prawnych. Nie istnieje także konkurencyjność pomiędzy powyższymi podstawami prawnymi. Tym samym należy przyjąć, że jeżeli właściciel nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wypełniał co najmniej jedną definicję głównego lub dodatkowego miejsca zamieszkania na K., to potwierdzona zostaje przesłanka domicylowa znowelizowanego art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej (vide: J. Forystek, Komentarz do ustawy o mieniu zabużańskim. Studium historyczno-prawne, LEX/el. 2020, uwagi do art. 2; wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r. I OSK 2262/16; wyrok NSA z 23 czerwca 2022 r. I OSK 331/22). Na gruncie art. 2 pkt 1 ustawy z 2005 r. regulacja zawarta w § 9 rozporządzenia meldunkowego oznacza, że istotne znaczenie ma to, czy właściciel nieruchomości znajdującej się na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zachowywał związek polegający na zamiarze stałego lub choćby czasowego w niej przebywania i który to związek został przerwany przez zdarzenia, o których mowa w art. 1 ustawy z 2005 r., doprowadzając do pozostawienia powyższej majętności poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku opuszczenia byłego terytorium państwa polskiego albo niemożności powrotu na nie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela powyższe zapatrywanie. Należy także wskazać, iż w Polsce międzywojennej zakres ochrony własności nieruchomości nie był w żaden sposób uzależniony od miejsca zamieszkania, a przepisy międzywojenne, obowiązujące do lat sześćdziesiątych XX w., dopuszczały posiadanie przez obywateli kilku miejsc zamieszkania. W takiej sytuacji podstawowa przesłanka konstrukcji prawnej miejsca zamieszkania, a więc "zamiar stałego pobytu" nie oznacza, iż dana osoba chce przebywać w pewnej miejscowości bez dłuższych przerw do końca swego życia, i nie wyklucza to wcale, iż może ona przebywać w określonej miejscowości tylko pewną część roku, natomiast inną lub inne jego części spędzać w innej miejscowości lub innych miejscowościach. Wręcz klasycznym przykładem takiej sytuacji jest przebywanie zimą w domu w mieście, a w czasie innych pór roku, szczególnie w okresie letnich wakacji, w posiadłości na wsi. Sytuacja ta pozostaje aktualna dla wielu osób także we współczesnych warunkach, choć z uwagi na brzmienie aktualnie obowiązujących przepisów, nie prowadzi, tak jak miało to miejsce w okresie przedwojennym, do funkcjonowania w takiej sytuacji, w prawnym rozumieniu tych pojęć, dwóch lub więcej miejsc zamieszkania. Przedwojenny prawodawca w przepisie § 9 rozporządzenia meldunkowego, określając zasady ustalania miejsca zamieszkania osoby, zwykle mieszkającej w dwóch lub więcej miejscowościach, odwołał się do konkretnych okoliczności faktycznych, na podstawie których można wskazać, która z tych miejscowości będzie uważana stosownie do okoliczności za miejsce zamieszkania. Są to: miejsce siedziby głównej określonej osoby, miejsce wykonywania głównego zawodu lub sprawowania urzędu, a także miejsce położenia majętności. Konkludując należy stwierdzić, że oceniając spełnianie przesłanki domicylu należy dokonać oceny zebranego materiału dowodowego w świetle ww. przepisów wskazanych w art. 2 ustawy o rekompensacie. Prawidłowe zastosowanie tych przepisów wymaga natomiast ich uprzedniej wykładni w celu ustalenia normatywnego charakteru związku właściciela nieruchomości z tą nieruchomością, pamiętając przy tym, że sam fakt bycia właścicielem nieruchomości nie przesądza o istnieniu takiego związku. Przenosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić w pierwszej kolejności, że Sąd I instancji nie wskazał expressis verbis przepisu prawa mogącego stanowić podstawę prawną postanowienia o uchyleniu postanowienia wydanego na podstawie art. 7 ustawy z 2005 r. Sąd uznał natomiast za dopuszczalne powołanie się na zasadę racjonalności oraz na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jako wystarczającą podstawę do oceny, że nie narusza prawa postanowienie Wojewody Mazowieckiego nr 424/2018 z 11 maja 2018 r. uchylające postanowienie Wojewody Mazowieckiego nr 1041/2017 z 18 sierpnia 2017 r. stwierdzające spełnianie przez skarżącego przesłanek prawa do rekompensaty. Dostrzegając wadliwość tej argumentacji należy stwierdzić, że ocena Sądu I instancji co do możności uchylenia ww. postanowienia Wojewody Mazowieckiego nr 1041/2017 z 18 sierpnia 2017 r. pomimo błędnego uzasdnienia odpowiada prawu, ponieważ taką podstawę prawną stanowi art. 77 § 2 k.p.a. Zarzuty skargi kasacyjnej oparte na odmiennym stanowisku nie mogły zatem odnieść skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej. Sąd I instancji wskazał, że z żadnego przepisu ustawy nie wynika związanie organu treścią przedmiotowego postanowienia. Istotnie ustawa z 2005 r. nie wskazuje wprost na istnienie takiego związania. Związanie takie można natomiast wywodzić z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Związanie organu postanowieniem wydanym na podstawie na podstawie art. 7 ustawy z 2005 r. nie jest jednak tożsame z niedopuszczalnością jego uchylenia, jak zdaje się przyjmować strona skarżąca kasacyjnie. Postanowienie takie przestaje być bowiem wiążące w przypadku poszerzenia materiału dowodowego o nowe dowody zmuszające do zmiany dotychczasowego stanowiska w sprawie spełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o rekompensacie. Zarzuty skargi kasacyjnej oparte na odmiennym stanowisku, zakładającym niedopuszczalność zmiany takiego postanowienia, nie mogły zatem odnieść skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej. Sąd I instancji nie stwierdził, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w postępowaniach prowadzonych w trybie ustawy z 2005 r. Przeciwny wniosek, o stosowaniu kodeksu w tego rodzaju sprawach, można wysnuć z następującego stwierdzenia zawartego w przedostatnim akapicie uzasadnienia: "(...) postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami kodeksu postępowania administracyjnego, a uzasadnienie rozstrzygnięcia sporządzone zostało zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a." W tym stanie rzeczy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące tej kwestii nie mogły odnieść skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej. Za zasadne należy natomiast uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące dokonanej przez Sąd I instancji oceny zebranego materiału dowodowego w zakresie spełnienia przesłanki domicylu. Przede wszystkim należy stwierdzić, że Sąd I instancji w sposób fragmentaryczny zrekonstruował treść norm zawartych w przepisach wskazanych w art. 2 pkt 1 ustawy z 2005 r. Przytoczył mianowicie wyłącznie treść art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r., pomijając treść art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego oraz § 3-10 rozporządzenia meldunkowego. W dalszych rozważaniach powołał się na pojęcie głównego miejsca zamieszkania, które nie zostało użyte w treści art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. Stwierdził, że: "Chodzi o siedzibę główną, gdy jest kilka miejsc zamieszkania, pod którą rozumie się miejsce wykonywania zawodu lub urzędu, położenie majętności (§ 9)." Nie wskazał przy tym aktu normatywnego zawierającego ów § 9. Można jedynie przypuszczać, że chodzi o przepis rozporządzenia meldunkowego. Przywołanie jedynie § 9 tego rozporządzenia i pominięcie pozostałych paragrafów wskazanych w art. 2 pkt 1 ustawy o rekompensacie, to jest § 3-8 oraz 10, powoduje wyrwanie przepisu § 9 z kontekstu normatywnego. Nie można zatem uznać, że Sąd I instancji dokonał wykładni przedwojennych przepisów wskazanych w art. 2 pkt 1 ustawy o rekompensacie w sposób umożliwiający ustalenie treści norm zawartych w tych przepisach wyznaczających pojęcie miejsca zamieszkania. Pomimo to Sąd I instancji oceniając poszczególne dowody pod kątem wykazania przesłanki domicylu podzielił ocenę organu, że zebrany materiał dowodowy nie potwierdza tego, że M. i W.K. mieli miejsce zamieszkania jesienią 1939 roku na byłym terytorium RP w rozumieniu przepisów wskazanych w art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej. Nie można jednak uznać takiej oceny za prawidłową w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku całościowej wykładni pojęcia miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów wskazanych w art. 2 pkt 1 ustawy z 2005 r. oraz nie wyjaśnił, dlaczego w świetle ww. przepisów nie jest zasadne twierdzenie, że M. i W.K. zachowywali z majątkiem O. związek polegający na zamiarze stałego lub choćby czasowego w niej przebywania i który to związek został przerwany przez zdarzenia, o których mowa w art. 1 ustawy z 2005 r. Czyni to niemożliwym skontrolowanie prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny zebranego materiału dowodowego. Zasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 2 pkt 1 ustawy z 2005 r. przez błędną wykładnię pojęcia miejsca zamieszkania w rozumieniu wskazanych tam przepisów prawa przedwojennego oraz ich niewłaściwe zastosowanie. W tym stanie rzeczy zbędne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę dokona wykładni pojęcia miejsca zamieszkania przyjętego w przepisach wskazanych w art. 2 pkt 1 ustawy z 2005 r. i określi charakter związku właściciela nieruchomości z tą nieruchomością pozwalający na stwierdzenie, że miał on zamiar stałego lub choćby czasowego w niej przebywania, mówiąc inaczej – że majątek O. stanowił jego miejsce zamieszkania w rozumieniu któregokolwiek z przepisów, o których mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z 2005 r. Na tej podstawie Sąd dokona oceny prawidłowości stanowiska organu, że materiał dowodowy zebrany po wydaniu przez Wojewodę Mazowieckiego postanowienia nr 1041/2017 z 18 sierpnia 2017 r., oceniany łącznie z wcześniej zebranymi dowodami, uzasadniał uchylenie tego postanowienia, a tym samym uzasadniał wydanie decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 tej ustawy.