I OZ 161/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia C. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2026 r. sygn. akt I SA/Wa 2101/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi C. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2026 r. sygn. akt I SA/Wa 2101/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku C. S.A. z siedzibą w W., odmówił wstrzymania wykonania decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 października 2025 r. nr [...] stwierdzającej, że decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 15 maja 2007 r. znak: [...], uchylająca decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 listopada 2003 r. nr [...] i odmawiająca stwierdzenia nabycia z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. przez Dzielnicę Gminę Warszawa – [...] nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], ozn. w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...]m2, w obr. ewid. [...], została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżąca wniosła skargę na ww. decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 października 2025 r. wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania, podnosząc że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a mianowicie wykonanie decyzji spowoduje nieodwracalne skutki prawne - decyzja stwierdzająca wydanie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z naruszeniem prawa może stanowić podstawę do wznowienia postępowania komunalizacyjnego i wydania decyzji komunalizacyjnej, co doprowadzi do utraty przez wnioskodawcę możliwości dochodzenia praw do nieruchomości. Skarżąca zaznaczyła przy tym, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować niecelowość dalszego prowadzenia postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wstrzymanie wykonania decyzji nie spowoduje istotnej szkody dla interesu publicznego - nieruchomość pozostaje w dotychczasowym stanie prawnym, a wstrzymanie wykonania decyzji nie wpłynie negatywnie na prawa osób trzecich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zauważył, że decyzje deklaratoryjne, do których należą decyzje stwierdzające wydanie decyzji z naruszeniem prawa, wydawane na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. oraz art. 158 § 2 K.p.a., co do zasady nie nadają się do wstrzymania wykonania w trybie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Decyzje te nie eliminują bowiem decyzji pierwotnej z obrotu prawnego ani nie nakładają na strony nowych obowiązków lub uprawnień, a tym samym nie wywołują skutków "wykonawczych" w klasycznym znaczeniu tego pojęcia. Przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej w rozumieniu art. 61 § 3 ww. ustawy mogą być natomiast takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie – nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów. W rozpoznawanej sprawie złożony wniosek dotyczy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, mocą której organ stwierdził, że decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 15 maja 2007 r. uchylająca decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 listopada 2003 r. i odmawiająca stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości, została wydana z naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu wniosek jest bezzasadny i brak jest podstaw do jego uwzględnienia. Zaskarżony akt jest rozstrzygnięciem, które ze swej istoty nie nadaje się do wykonania. Zaskarżona decyzja nie wywołuje skutków materialnoprawnych, lecz ma jedynie charakter procesowy. Nie wymaga żadnej czynności, którą strona mogłaby lub musiała wykonać dobrowolnie bądź w drodze egzekucji administracyjnej, aby doprowadzić do stanu, który jest zgodny z rozstrzygnięciem w niej zawartym. W konsekwencji rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji nie wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, uzasadniających uwzględnienie wniosku. Zdaniem Sądu, przesłanki uzasadniającej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie stanowi przy tym powołana we wniosku okoliczność, że zaskarżona decyzja może stanowić podstawę do wznowienia postępowania komunalizacyjnego i wydania decyzji komunalizacyjnej, co doprowadzi do utraty przez skarżącą możliwości dochodzenia praw do nieruchomości. Zauważono, że podstawą wstrzymania wykonania decyzji nie mogę być zdarzenia przyszłe i niepewne. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie może się opierać na hipotezach. Musi istnieć realne i wymierne zagrożenie wyrządzenia szkody. Istotne przy tym jest, że zawarta we wniosku argumentacja powinna być poparta faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Ogólnikowe twierdzenia, pozbawione szerszego uzasadnienia, nie mogą stanowić podstawy do wydania przez sąd administracyjny orzeczenia o wstrzymaniu wykonania decyzji. W świetle powyższego stwierdzono, że skarżąca nie wykazała zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Złożony wniosek jest więc bezzasadny i brak jest podstaw do jego uwzględnienia. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca spółka, zarzucając naruszenie: 1) art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie nadaje się do wykonania ze względu na jej deklaratoryjny charakter, podczas gdy: a) zaskarżona decyzja stwierdza, że decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 15 maja 2007 r. uchylająca decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 listopada 2003 r. i odmawiająca stwierdzenia nabycia z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. przez Dzielnicę Gminę Warszawa-[...] nieodpłatnie własności nieruchomości, została wydana z naruszeniem prawa; b) decyzja ta wywołuje bezpośrednie skutki procesowe, umożliwiające organowi administracji wznowienie postępowania komunalizacyjnego i wydanie decyzji komunalizacyjnej; c) wykonanie zaskarżonej decyzji polega właśnie na wykorzystaniu jej jako podstawy prawnej do podjęcia kolejnych czynności przez organy administracji publicznej, co stanowi klasyczny przykład wykonania aktu administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a.; 2) art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię pojęcia "trudnych do odwrócenia skutków", polegające na: a) pominięciu okoliczności, że wydanie decyzji komunalizacyjnej na podstawie zaskarżonej decyzji doprowadzi do utraty przez skarżącą możliwości skutecznego dochodzenia praw do nieruchomości; b) nieuwzględnieniu, że skutki wykonania zaskarżonej decyzji będą miały charakter nieodwracalny, gdyż po ewentualnym uwzględnieniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i uchyleniu zaskarżonej decyzji, nie będzie możliwe przywrócenie stanu prawnego sprzed wydania decyzji komunalizacyjnej; c) błędnym uznaniu, że tylko bezpośrednie skutki decyzji mogą być podstawą do wstrzymania jej wykonania, podczas gdy ratio legis art. 61 § 3 P.p.s.a. przemawia za uwzględnieniem również pośrednich, ale bezpośrednio wynikających z wykonania aktu skutków prawnych; 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie postanowienia, polegające na: a) braku szczegółowej analizy konkretnych okoliczności sprawy i specyfiki zaskarżonej decyzji; b) oparciu się wyłącznie na orzecznictwie dotyczącym decyzji deklaratoryjnych, bez odniesienia się do specyfiki niniejszej sprawy; c) nieuwzględnieniu argumentacji skarżącej o tym, że zaskarżona decyzja może stanowić podstawę do wznowienia postępowania komunalizacyjnego i wydania decyzji komunalizacyjnej, co doprowadzi do utraty przez skarżącą możliwości dochodzenia praw do nieruchomości, poprzez lakoniczne stwierdzenie, że "podstawą wstrzymania wykonania decyzji nie mogą być zdarzenia przyszłe i niepewne", podczas gdy przedstawione przez skarżącą okoliczności nie są zdarzeniami hipotetycznymi, lecz realnym i bezpośrednim następstwem wykonania zaskarżonej decyzji. Z uwagi na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 października 2025 r. w całości do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ustanowiona została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Instytucja ta odnosi się do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji spoczywa na wnioskodawcy. Sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślić należy, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji - jako instytucja wyjątkowa - powinno być stosowane ściśle, stosownie do spełnienia określonych przesłanek. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. musi zatem odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lapidarny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby natomiast w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu, bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt I OZ 409/19 oraz z dnia 25 kwietnia 2024 r. sygn. akt II GZ 171/24 i powołane tam orzecznictwo). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie, prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że skarżąca spółka nie wykazała, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków. Przede wszystkim ogólnikowe twierdzenie, że zaskarżona decyzja może stanowić podstawę do wznowienia postępowania komunalizacyjnego i wydania decyzji komunalizacyjnej, co doprowadzi do utraty przez nią możliwości dochodzenia praw do nieruchomości nie jest wystarczająco sprecyzowaną okolicznością, która mogłaby uzasadniać uwzględnienie wniosku strony. Ponadto, domniemanie, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego komunalizacji może zakończyć się niekorzystną dla spółki decyzją stanowi odrębną kwestię i nie może być traktowane jako niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków wyrządzonych zaskarżoną decyzją w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji (postanowienia) może dotyczyć tylko takiego aktu, który nadaje się i podlega wykonaniu, a zwłaszcza gdy nakłada na stronę określone obowiązki lub przyznaje prawa. Wstrzymaniu wykonania podlegają bowiem decyzje (postanowienia), które nadają się do wykonania i mogą być wykonywane, zwłaszcza w trybie egzekucji. Chodzić może o takie decyzje, które nakładają na stronę pewne obowiązki lub przyznają prawa. Cechy tej nie mają akty odmowne, jak również te z konstytutywnych aktów uprawniających, które nie wymagają żadnych działań ze strony uprawnionych podmiotów dla spowodowania określonego w nim stanu faktycznego lub prawnego (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 186 i n.). Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja, wydana na podstawie art. 156 § 2 K.p.a., ze swojej istoty nie jest rodzajem rozstrzygnięcia podlegającym wykonaniu. Stanowi ona procesową formę zakończenia postępowania i nie wywołuje skutków, które mogłyby uzasadniać wstrzymanie jej wykonania. Decyzja tego rodzaju nie nakłada na jej adresata żadnych obowiązków i nie podlega wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej i jakkolwiek kształtuje ona pewien stan prawny, to nie wywołuje żadnych skutków w rozumieniu przepisu art. 61 § 3 P.p.s.a. Wobec powyższego, również z tych względów, nie było podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 października 2025 r. Zaskarżone postanowienie Sądu I instancji odpowiada zatem prawu. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził przy tym naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi, o których stanowi powołany przepis. W pisemnych motywach postanowienia przedstawiono stan faktyczny sprawy, wskazano podstawę prawną odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz w dostateczny sposób wyjaśniono motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą zażalenie nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie poddaje się kontroli instancyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.