I SA/Op 1008/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant St. specjalista Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 30 października 2025 r., nr 13/KADR/2025 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych po przywróceniu do służby oddala skargę.

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. B. [dalej: skarżący, strona] jest postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu [dalej: Komendant, organ] z 30 października 2025 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Komendanta Miejskiego Policji w [...] [dalej: Komendant Miejski] z 22 sierpnia 2025 r. dotyczącego zawieszenia w czynnościach służbowych. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Wyrokiem z 19 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 2816/24, NSA – po rozpoznaniu skargi kasacyjnej strony od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 2388/23, w sprawie ze skargi na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 20 października 2023 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby – uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z 24 sierpnia 2023 r. Wskutek opisanego wyżej wyroku NSA Komendant Miejski, rozkazem personalnym z 22 sierpnia 2025 r., mianował skarżącego na stanowisko równorzędne po przywróceniu do służby w Policji. Natomiast pismem z 22 sierpnia 2025 r. zawiadomił stronę, że rozkaz personalny nr [...] Komendanta Miejskiego z 1 września 2023 r. w przedmiocie przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych od 6 września 2023 r. do dnia zakończenia postępowania karnego, z jednoczesnym zawieszeniem płatności 50% ostatnio należnego uposażenia, jest skutecznie obowiązujący. Od opisanego wyżej pisma skarżący i jego pełnomocnik wnieśli odwołania, kwestionując umocowanie prawne wydanej "decyzji". W takim stanie sprawy Komendant wydał 30 października 2025 r., na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691) [dalej: kpa], postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, wskazując, że strona wniosła środek zaskarżenia w stosunku do pisma informacyjnego, które nie jest decyzją lub postanowieniem. Nie zgadzając się z opisanym wyżej postanowieniem strona, działająca przez pełnomocnika, wniosła do Sądu skargę, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Skarżący podniósł zarzuty naruszenia: 1) art. 2, art. 7 oraz 87 ust. 1 Konstytucji, przez pominięcie nakazu działania w oparciu o źródła prawa i na ich podstawie przy rozstrzyganiu indywidualnej sprawy przez organ administracji publicznej w sposób władczy, a zaniechanie tego pozbawiło [stronę – dopisek Sądu] ochrony prawnej i kontroli instancyjnej; 2) art. 6, art. 104, art. 107, art. 138 i innych kpa, przez ich niezastosowanie do rozpoznania odwołania; 3) art. 39 ust. 1-4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2025 r. poz. 636 ze zm.), przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłową wykładnię; 4) § 3 ust. 3 oraz § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2023 r. poz. 2269), przez ich pominięcie przy zawieszeniu w czynnościach służbowych po reaktywacji stosunku służbowego. W uzasadnieniu skarżący argumentował w szczególności, że od 17 września 2023 r. do 8 lipca 2025 r. nie był policjantem, więc rozkaz personalny o jego zawieszeniu stracił rację bytu, a zawieszenie w czynnościach służbowych po reaktywacji stosunku służbowego wymagało wydania decyzji – rozkazu personalnego. Natomiast organ decyzji nie wydał, lecz załatwił pismem indywidualną sprawę skarżącego. W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie. Podczas rozprawy pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa]. Na podstawie art. 145 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na postanowienie: 1) uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Zarazem, jak stanowi art. 133 § 1 ppsa, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest, zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 795/07). Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czyli weryfikuje czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej. Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy: kierując się zasadami współżycia społecznego, zasadami ekonomiki obrotu gospodarczego, czy uznawanymi społecznie normami pozaprawnymi, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji – orzekając w sprawie – nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia albo wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonym postanowieniem. Nie żądała też tego strona. Zaskarżone postanowienie Komendanta zostało wydane na podstawie art. 134 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. We wstępnej fazie postępowania odwoławczego organ drugiej instancji podejmuje czynności mające na celu zbadanie w szczególności czy odwołanie jest dopuszczalne. Jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także ostatecznie całe postępowanie odwoławcze. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. Przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania zachodzą wówczas, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia albo brak jest możliwości zaskarżenia decyzji w formie odwołania. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli: 1) czynność organu nie jest decyzją, 2) decyzja nie została jeszcze doręczona ani ogłoszona stronie, 3) zostało wniesione od projektu decyzji, 4) zostało wniesione od decyzji organu drugiej instancji, 5) ustawa wyłącza możliwość wniesienia odwołania (H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2023, art. 134). W sprawie niniejszej organ uznał odwołanie strony za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych argumentując, że zaskarżone odwołaniem pismo Komendanta Miejskiego z 22 sierpnia 2025 r. nie jest aktem administracyjnym wydanym w sprawie indywidualnej, lecz pełni funkcję wyłącznie informacyjną. Natomiast skarżący uważa, że pismo z 22 sierpnia 2025 r. rozstrzyga o jego zawieszeniu, a więc załatwia indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej i zostało wydane z naruszeniem prawa. W tak zarysowanym sporze konieczne było zatem przeprowadzenie przez Sąd analizy treści pisma z 22 sierpnia 2025 r., a wynik tej analizy implikował treść rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. W świetle art. 107 § 1 kpa decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie [...]; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego – pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi [...]. Postanowienie powinno zawierać: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę jego wydania; 3) oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) treść rozstrzygnięcia; 6) pouczenie, czy i w jakim trybie służy: a) na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, b) od niego sprzeciw; 7) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania postanowienia. Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego lub służy od niego sprzeciw oraz gdy zostało wydane na skutek zażalenia na postanowienie (art. 124 § 1-2 kpa). W art. 107 § 1 kpa wymienione są składniki decyzji, które służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego, jak też procesowego. Nie wszystkie z nich mają jednakowe znaczenie w określeniu tych elementów, niektóre są bardziej istotne niż pozostałe i ich pominięcie pozbawia akt pisemny charakteru decyzji administracyjnej. W przypadku naruszeń formy prawnej jako minimum elementów traktuje się cztery składniki, tzn. określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie, podpis osoby reprezentującej organ. Brak jednego ze składników albo wyklucza ustalenie podstawowych elementów stosunku prawnego, albo też wskazuje na to, że nie mamy do czynienia z objawem woli organu, czy - inaczej rzecz ujmując - z czynnością stosowania prawa przez uprawniony podmiot. Struktura decyzji uregulowana w art. 107 § 1 KPA służy ustaleniu szeregu faktów prawotwórczych. Rozstrzygnięcie (osnowa) decyzji stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty. Rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych składników decyzji. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i precyzyjny. Brak rozstrzygnięcia nie zezwala na uznanie danego aktu za decyzję administracyjną (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 19, Warszawa 2024, art. 107). Składniki struktury postanowienia są w zasadzie te same co zawarte w decyzji. Muszą one określać elementy stosunku prawnego tak samo jak w decyzji (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 19, Warszawa 2024, art. 124). Odnosząc powyższe do stanu sprawy Sąd stwierdził, że pismo Komendanta Miejskiego z 22 sierpnia 2025 r. zawiera oznaczenie organu - Komendanta Miejskiego, datę dzienną, adresata - skarżącego, podpis piastuna władzy organu oraz informację - stanowisko Komendanta Miejskiego stwierdzające, że w obrocie prawnym pozostaje (i jest wiążący) rozkaz personalny z 1 września 2023 r. o zawieszeniu strony w czynnościach służbowych. Oznacza to, że omawiane pismo nie rozstrzyga żadnych kwestii w indywidualnej sprawie strony, lecz informuje o istniejącej – zdaniem Komendanta Miejskiego – sytuacji prawnej skarżącego. Brak rozstrzygnięcia powoduje, że pismo to nie zawiera minimum elementów konstrukcyjnych wymaganych prawem od aktu wydanego w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Tym samym od wyżej wymienionego pisma Komendanta Miejskiego nie służyło stronie odwołanie, zażalenie, albo inny środek zaskarżenia. W konsekwencji organ, któremu przysługiwała kompetencja do rozpatrzenia odwołania, zasadnie stwierdził, że zaskarżeniu podlegało pismo informacyjne. Komendant był więc zobowiązany do zastosowania art. 134 kpa i wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności wniesionego odwołania z przyczyn przedmiotowych, czyli z tego powodu, że zaskarżone odwołaniem pismo nie jest aktem administracyjnym rozstrzygającym indywidualną sprawę strony. W sytuacji, gdy odwołanie było niedopuszczalne, a wniesiona skarga nie podlegała uwzględnieniu, w ocenie Sądu - nie jest uprawnione ewentualne sformułowanie oceny zgodności z prawem informacji przekazanej stronie przez Komendanta Miejskiego, pomimo tego, że skarżący ewidentnie domagał się od Sądu takiej oceny stanu sprawy. Zaskarżone postanowienie Komendanta miało bowiem charakter procesowy, a więc nie zawierało i nie mogło zawierać merytorycznej oceny stanu sprawy, zatem wypowiedź Sądu również musiała zostać ograniczona do zagadnień proceduralnych. Z tych przyczyn Sąd orzekł, na podstawie art. 151 ppsa, jak w sentencji wyroku.