I SA/Op 261/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2026 r. sprawy ze sprzeciwu R. M. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 6 lutego 2026 r., nr 12/II/2026 w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz strony skarżącej R. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez R. M. (dalej jako skarżący, interweniujący, zgłaszający) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest decyzja kasatoryjna Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej jako OWINB lub organ drugiej instancji) z dnia 6 lutego 2026 r., nr 12/II/2026, uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim (dalej jako PINB lub organ pierwszej instancji) z 15 stycznia 2025 r., nr 3/2025, i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 15 maja 2024 r. PINB poinformował .B. P. oraz A. P. (dalej także: właścicielka, właściciel lub razem właściciele nieruchomości), iż w dniu 29 maja 2024 r. o godz. 10.00 zostanie przeprowadzona kontrola silosów na zboże znajdujących się na terenie działki nr [...] w Z. przy ul. [...]. Wskazano, iż kontrola ta zostanie przeprowadzona w związku z przedłożeniem przez interweniującego, w dniu 29 kwietnia 2024 r. nowych dowodów, w postaci archiwalnych zdjęć lotniczych, do zakończonej sprawy, prowadzonej przez ten organ w latach wcześniejszych pod znakiem [...]. W wyniku kontroli PINB ustalił, iż na działce nr [...] w Z. przy ulicy [...] znajduje się budynek mieszkalny i zabudowania gospodarcze. Działka stanowi zabudowę zagrodową, na której znajduje się stanowisko zbiorników na zboże. Zbiorniki - sztuk: 2, o wysokości 7 m i pojemości ok. 70 ton, posadowione są na płycie żelbetowej o wymiarach 12 m x 5,0 m - posiadają średnicę 4,5 m. Płyta posadowiona jest w odległości 0,65 m od ogrodzenia sąsiedniej działki, a zbiorniki na zboże w odległości 1 m od ogrodzenia. Do protokołu niniejszej kontroli dołączono dokumentację fotograficzną. W trakcie przeprowadzanej kontroli inwestorka oświadczyła, że zbiorniki powstały w roku 2004 jednakże nie posiada zgłoszenia ani pozwolenia na ich budowę. Pismem z 18 czerwca 2024 r., przesłanym do organu pierwszej instancji drogą mailową, skarżący przesłał archiwalne zdjęcia lotnicze, wykonane w dniach: 8 lipca 2023 r., 11 maja 2021 r., 10 kwietnia 2021 r., 21 kwietnia 2020 r., 16 kwietnia 2019 r., 5 maja 2018 r., 5 czerwca 2015 r., 19 października 2012 r. oraz w latach 2009 i 2003, przedstawiające teren działki o nr ew. [...] (jednostka ew. L. - obszar wiejski) oraz tereny sąsiednie. Pismem z dnia 19 czerwca 2024 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie dwóch silosów na zboże, znajdujących się na terenie działki nr [...] w Z. przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2024 r., nr [...], PINB wstrzymał budowę dwóch silosów na zboże, znajdujących się z na terenie działki [...] w Z. przy ul. [...], bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż dwa silosy na zboże, znajdujące się na terenie działki nr [...] w Z. przy ul. [...] powstały około roku 2009, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. PINB wyjaśnił również, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1d ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156, poz. 1118), obowiązującego w dacie wzniesienia silosów, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa: naziemnych silosów na materiały sypkie o pojemności do 30 m3 i wysokości nie większej niż 4,50 m. Jednocześnie w myśl art. 30 zgłoszenia właściwemu organowi wymagało, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 pkt 1 budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, pkt 5-19 i pkt 21. Z uwagi na powyższe, organ pierwszej instancji uznał, iż budowa przedmiotowych silosów na zboże została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. W dalszej kolejności organ wskazał na instytucję legalizacji samowoli budowlanej, która mocą art. 48 ust. 1 ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), dalej jako: Pb lub Prawo budowlane, stanowi uprawnienie inwestora, od którego w dużym stopniu zależy, czy w stosunku do obiektu budowlanego zostanie orzeczony nakaz rozbiórki. Podkreślono, że samowola budowlana występuje w sytuacji zignorowania przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem planowanego przedsięwzięcia oraz udzielenia zgody lub braku sprzeciwu na jego realizację. Organ przedstawił następnie przebieg procedury legalizacyjnej oraz podał jak w powyższym przypadku kształtować się będzie wysokość opłaty legalizacyjnej. Podkreślono przy tym, iż organ nadzoru budowlanego bada możliwość legalizacji obiektu dopiero na etapie kontroli dokumentów legalizacyjnych. Pismem z dnia 2 września 2024 r. właścicielka nieruchomości złożyła wniosek o legalizację silosów na zboże znajdujących się na działce nr [...] w Z. przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia 7 października 2024 r., nr [...], PINB - podstawie art. 48b ust. 1 i 2 Pb - nałożył na B. P. obowiązek przedłożenia w terminie 60 dni od doręczenia postanowienia dokumentów legalizacyjnych w postaci: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej; dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 Pb, tj. trzech egzemplarzy projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopii tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dwóch egzemplarzy projektu technicznego. Decyzją z dnia 15 stycznia 2025 r., nr 3/2025, PINB nakazał B. P. rozbiórkę dwóch silosów na zboże, znajdujących się na terenie działki nr [...] w Z. przy ul. [...], wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w przypadku niedostarczenia dokumentów legalizacyjnych w wyznaczonym terminie organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wydać w oparciu o art. 49e pkt 3 Pb decyzję nakazującą rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Podkreślono przy tym, że w niniejszej sprawie dokumenty nie wypłynęły do organu nadzoru budowlanego w wymaganym czasie. Prawidłowe bowiem złożenie wniosku o legalizację dnia 2 września 2024 r. skutkowało wezwaniem inwestora o przedłożenie dokumentów legalizacyjnych w terminie zakreślonym postanowieniem z dnia 7 października 2024 r., nr [...], czego nie dopełniono. Zaakcentowane zostało, że brak woli inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do przeprowadzenia legalizacji samowoli budowlanej, powodującej wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowanego lub jego części, może także przejawić się w przyjęciu biernej postawy w trakcie prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Pismem z dnia 19 stycznia 2025 r. właścicielka nieruchomości wniosła odwołanie od powyższej decyzji PINB z zawartym w nim żądaniem sprawdzenia jej zgodności z prawem, w szczególności poprzez ustalenie czy zachodzi niezwłoczna konieczność rozbiórki silosów. Odwołująca się podniosła, że aktualnie w silosach składowane jest zboże, a z uwagi na to, że są one znacznych gabarytów, do ich rozbiórki niezbędne jest zaangażowanie ciężkiego sprzętu oraz osób o odpowiednich kwalifikacjach celem zapewnienia bezpieczeństwa podczas wykonywania prac rozbiórkowych. 31 marca 2025 r. w toku postępowania pozyskano z zasobów Głównego Geodety Kraju archiwalne zdjęcia lotnicze terenu, na którym wzniesiono sporne silosy, wykonane w dniach: 24 maja 1992 r., 14 sierpnia 1997 r., 22 lipca 1998 r., 8 sierpnia 2003 r., 1 kwietnia 2009 r. oraz 19 października 2012 r. oraz włączono je w poczet materiału dowodowego. Pismem z 17 kwietnia 2025 r. OWINB wezwał B. P. do złożenia, w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, pisemnych wyjaśnień oraz dokumentów dotyczących daty zakończenia robót budowlanych polegających na budowie silosów, danych inwestora tych robót oraz osób finansujących sporną inwestycję, pod rygorem rozpoznania sprawy w oparciu o dotychczas zebrany materiał dowodowy. Odpowiadając na wezwanie OWINB ww. pismem z dnia 28 kwietnia 2025 r. właścicielka przedłożyła kopię umowy zlecenia z dnia 5 maja 2004 r. na dostawę i montaż dwóch silosów typu [...] z treści której wynika, że zlecającym ww. usługę jest P. P., Z., ul. [...]; wykonawcą P. natomiast terminem montażu silosów zgodnie z pkt 3 w/w umowy jest 15 - 30 czerwca 2004 r. W załączeniu do pisma przedłożyła również kopię dowodu dostawy z dnia 23 czerwca 2004 r., nr [...] potwierdzającego dostarczenie dwóch silosów typu [...] wraz z zestawem 76 szt. wsporników podłogi na palecie. Jako odbierający wskazany jest P. P.; natomiast jako dostawca: P. Jednocześnie oświadczyła, że rzeczywistym (faktycznym) inwestorem ww. robót budowlanych był jej syn P., z którym w przeszłości wspólnie prowadziła gospodarstwo rolne i domowe. Inwestycja ta nie wymagała jej zgody na piśmie i została przez nią zaakceptowana oraz zaaprobowana jako korzystna dla rozwoju gospodarstwa. Poinformowała również, że montaż silosów odbył się zgodnie z umową, tj. w dniach 15-30 czerwca 2004 r., jednakże nie posiada zdjęć z etapu realizacji tejże inwestycji. Decyzją z dnia 28 maja 2025 r., nr [...], OWINB uchylił zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przedstawiając motywy zapadłego rozstrzygnięcia OWINB wskazał, że w sprawie, w której przedmiotem jest ocena legalności budowy, istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnej badanej inwestycji, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z inwestycją niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego. Kwestia prawidłowego ustalenia daty zakończenia budowy ma również fundamentalne znaczenie dla ustalenia czy w sprawie doszło do ziszczenia się przesłanki z art. 49f ust. 1 Pb, tj. sytuacji, w której od zakończenia budowy w warunkach samowoli upłynęło co najmniej 20 lat, obligującej organ nadzoru budowlanego do wszczęcia wobec takich obiektów uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Organ odwoławczy zaakcentował, iż w niniejszej sprawie w toku postępowania przed organem pierwszej instancji istotnym stało się ustalenie terminu zakończenia robót budowlanych obiektów podlegających legalizacji w aspekcie oświadczenia właściciela, że było to w roku 2004 r., zwłaszcza, iż nie dołączył on żadnych dodatkowych dokumentów potwierdzających datę budowy. Podniesiono, że wątpliwości nie rozwiał również przedłożony przez skarżącego raport zdjęć archiwalnych, z którego wynika, że ww. obiekty zostały wzniesione pomiędzy rokiem 2004 a rokiem 2009. Tak skompletowany materiał dowodowy nie dawał możliwości na jednoznaczne ustalenie daty zakończenia budowy. Wskazano zatem, że PINB ustaleń w sprawie dokonał w oparciu o zdjęcia archiwalne dostępne na stronie geoportal.gov.pl, na podstawie których uznał, że sporne obiekty powstały na początku 2009 r. jednakże, OWINB zwrócił uwagę, iż analiza tychże map, prowadzi do wniosku, że brak ujawnienia na mapach spornych obiektów od grudnia 2008 r. w niniejszym przypadku oznacza tyle, że dla obszaru, na którym zostały usytuowane, nie ma dostępnych zdjęć wykonanych w okresie od 2003 do 2008 r. OWINB podniósł, że w celu realizacji zasady dwuinstancyjności przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia daty zakończenia budowy spornych obiektów. Z pozyskanych przez organ drugiej instancji dowodów wynikało zatem, że przedmiotowe silosy powstały pomiędzy 8 sierpnia 2003 r. a 1 kwietnia 2009 r. Powyższe ustalenia mimo, że korespondują z wnioskami wynikającymi z przedłożonego przez skarżącego dowodu w postaci raportu zdjęć lotniczych, nie doprowadziły do rozstrzygnięcia kwestii daty realizacji inwestycji, którą należało ocenić zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie budowy. Odrębną kwestią jak uznał organ odwoławczy, jest natomiast prawidłowe ustalenie inwestora przedmiotowej budowy. W tym zakresie wyjaśnił, że w myśl art. 52 ust. 1 Pb, obowiązki, w formie nakazów, zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w rozdziale 5B, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Zgodnie z treścią przedłożonej przez B. P. umowy zlecenia montażu silosów oraz dowodu ich dostawy, inwestorem wskazanych tam robót budowlanych jest P. P. Potwierdziła to w treści swojego pisma z dnia 28 kwietnia 2025 r. Ustalenie adresata obowiązków, o których mowa wyżej wymagałoby więc wcześniejszego rozważenia jeszcze kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niemniej jednak, z uwagi na to, że na gruncie niniejszej sprawy roboty budowlane zostały zakończone, adresatem przedmiotowych nakazów jest w tym przypadku B. P. występująca w sprawie nie jako inwestor lecz właściciel obiektów budowlanych objętych nakazem rozbiórki nałożonym w drodze decyzji organu pierwszej instancji, w konsekwencji nieprzedłożenia wymaganych dokumentów legalizacyjnych. Następnie OWINB wskazał, że nieprzedłożenie w wyznaczonym terminie nakazanych dokumentów skutkuje bowiem wydaniem nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Takie rozstrzygnięcie, jak uznał OWINB, byłoby jednak zasadne i zgodne z przewidzianą w Prawie budowlanym procedurą w przypadku, gdyby z materiału dowodowego bezsprzecznie wynikało, że silosy zostały wybudowane, tak jak ustalił to organ I instancji - w roku 2009. Jednakże – na co zwrócił uwagę – w świetle dokonanych ustaleń mogą zachodzić przesłanki do zastosowania uproszczonej procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 49f ust. 1 Pb. Z dowodów pozyskanych w postępowaniu odwoławczym wynika bowiem, że budowa spornych silosów mogła zakończyć się w czerwcu 2004 r., a więc spełniać przesłankę upływu co najmniej 20 lat od zakończenia budowy - z zastrzeżeniem art. 49f ust. 5 Prawa budowlanego. Uproszczone postępowanie legalizacyjne, jako względniejsze dla sprawcy samowoli budowlanej, ma natomiast pierwszeństwo przed zwykłą procedurą legalizacyjną i może być wszczęte jako odrębna sprawa, niezależnie od toczących się postępowań legalizacyjnych. Prowadzenie zwykłego postępowania legalizacyjnego nie wyklucza zatem możliwości wszczęcia i prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego jednakże oba postępowania nie mogą się toczyć jednocześnie. Następnie organ odwoławczy wskazał, że PINB w roku 2014 przeprowadził kontrolę, w związku ze zgłoszoną interwencją w sprawie spornych silosów i sprawa ta, jak wynika z przekazanych dokumentów, zakończyła się 4 lutego 2016 r. zawiadomieniem o braku podstaw do wszczęcia postępowania. Z tego też względu obecnie organ odwoławczy nie ma podstaw do podejmowania działań w tej sprawie i zweryfikowania prawidłowości podjętych w niej ustaleń. Skoro jednak w sprawie tej PINB odpowiedział na skargę przekazaną mu w dniu 12 sierpnia 2014 r. dopiero w dniu 4 lutego 2016 r., to przyznał, że organ powiatowy dopuścił się w tym zakresie zwłoki. Niemniej jednak stwierdził, że nie można zarzucić mu bezczynności albowiem od dnia otrzymania skargi do dnia przeprowadzenia czynności kontrolnych (tj. 15 września 2014 r.), poprzedzonych wystosowaniem w dniu 27 sierpnia 2014 r. zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli, upłynęły 34 dni. Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kwestii bezczynności PINB w prowadzonym obecnie postępowaniu organ odwoławczy ustalił z kolei, że organ pierwszej instancji bezsprzecznie pozostawał przez okres około jednego miesiąca w zwłoce, licząc od dnia, w którym upłynął stronie 60-dniowy termin na przedłożenie dokumentów legalizacyjnych do dnia wydania decyzji o rozbiórce. Okoliczność ta, jak uznał OWINB nie miała jednak wpływu na ostateczny wynik sprawy. W podnoszonej przez skarżącego kwestii, że sporne silosy oddziałują negatywnie na jego posesję, stwarzając zagrożenie dla życia, zdrowia oraz mienia stwierdził z kolei, że okoliczności tych nie potwierdzają ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji, który to nie zastosował w stosunku do nich żadnego z przewidzianych przepisami prawa środków zabezpieczeń (np. art. 48 ust. 2 Pb). Podsumowując dokonaną ocenę OWINB stwierdził, że organ pierwszej instancji naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.), dalej jako Kpa, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie, jak wskazał OWINB, organ ten podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak będąc związany treścią przepisu art. 136 § 1 Kpa, nie mógł bez naruszenia zasady dwuinstancyjności wyeliminować stwierdzonych uchybień, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem OWINB dotychczas zgromadzone dowody nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie daty zakończenia budowy kwestionowanych obiektów, co jest niezbędne ze względu na treść art. 49f ust. 1 Pb, który uzależnia wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego od upływu 20 lat od momentu zakończenia budowy. Równocześnie stwierdził, że przedłożone w sprawie przez B. P. nowe dowody są jedynie kopiami dokumentów, a jej pisemne oświadczenie dotyczące osoby inwestora oraz daty budowy nie zostało opatrzone własnoręcznym podpisem. Z tego względu, w kontekście podnoszonych przez skarżącego okoliczności, stanowić one mogą jedynie sygnał dla organu do podjęcia kolejnych czynności dowodowych w sprawie, zmierzających do należytego jej zbadania i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, na podstawie którego możliwe będzie ustalenie prawidłowego stanu faktycznego. W sprzeciwie wniesionym od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący zarzucił, że: po pierwsze - została ona wydana z naruszeniem art. 49f i art. 49e Pb; po drugie - pozostaje ona sprzeczna z obowiązującym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także, że została wydana w oparciu o niekompletny i niewiarygodny materiał dowodowy i rażąco narusza zasady praworządności oraz ochrony interesu publicznego. Formułując powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem: niedopuszczalności uproszczonej legalizacji; braku spełnienia przesłanek z art. 49f Pb; istnienia obowiązku wydania decyzji o rozbiórce (art. 49e Pb). W odpowiedzi na sprzeciw OWINB podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że organ pierwszej instancji nie zebrał kompletnego materiału dowodowego, a w szczególności nie ustalił dokładnej daty posadowienia spornych silosów, co miało istotny wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie. Wyrokiem z 17 lipca 2025 r., sygn. akt I SA/Op 465/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd ten stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 Kpa, co powodowało jej uchylenie jednakże z innych względów niż zostały podniesione przez skarżącego. Podniesione zostało, że postępowanie odwoławcze nie może sprowadzać się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Zasadniczym jego celem, wynikającym wprost z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - określonej w art. 15 Kpa, jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa dopuszczalne jest natomiast jedynie wyjątkowo. Sąd zaakcentował, iż w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy pominął, że na podstawie art. 136 § 1 Kpa może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 § 1 Kpa umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 Kpa uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Wskazano, że w niniejszej sprawie, w której postanowienie o wstrzymaniu budowy zostało wydane dnia 9 sierpnia 2024 r., organ odwoławczy oceniając zgromadzony materiał dowodowy stwierdził, że budowa spornych silosów mogła zakończyć się już w czerwcu 2004 r., co wypełniałoby przesłankę z art. 49f ust. 5 Pb, a nie jak przyjął organ pierwszej instancji około 2009 r., co skutkowało prowadzeniem postępowania w trybie art. 48 Pb. Tych twierdzeń jednak nie poparł dowodem pozostającym w opozycji do dowodów zebranych w toku postępowania przed organem powiatowym. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organ odwoławczy nie wykazał w zaskarżonej decyzji, aby zaktualizowały się przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 Kpa. Zdaniem Sądu wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie wskazał na czym konkretnie polegało naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji. Ogólnie stwierdził jedynie naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa bez odniesienia stwierdzonych naruszeń do konkretnych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. W istocie też dokonał odmiennej od organu pierwszej instancji oceny. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie wyjaśnił, w odniesieniu do okoliczności sprawy, że nie miał możliwości zastosowania art. 136 § 1 Kpa, a zakres jaki uznał za mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wymagał podjęcia czynności wyjaśniających przez organ pierwszej instancji. Wywodził jedynie, że materiał dowodowy zebrany w pierwszej instancji i uzupełniony w postępowaniu odwoławczym uniemożliwia mu rozpatrzenie całego materiału dowodowego bowiem w postępowaniu odwoławczym wykazano - wbrew ustaleniom PINB, że prawdopodobnie sporne silosy powstały w czerwcu 2004 r. Wobec tego też, zdaniem organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji nie mogła zostać utrzymana w mocy. OWINB nie uzasadnił jednak konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, w kontekście ustalonej przez PINB daty wykonania silosów. Konkludując, Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie OWINB nie dopełnił powyższych obowiązków, a przeprowadzona przez niego ocena nie była wystarczająca do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 Kpa. Końcowo wskazano, iż podejmując rozstrzygnięcie, organ powinien uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla dokonywanej oceny oraz mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 Kpa stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wymaga wykazania, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla jej rozstrzygnięcia konieczne jest wyjaśnienie istotnych okoliczności, co do których możliwe jest przeprowadzenie postępowania dowodowego. OWINB, mając na względzie wytyczne zawarte w ww. wyroku WSA w Opolu, odrębnymi pismami z dnia 2 września 2025 r. o znaku [...], wezwał B. P. w terminie 7 dni od otrzymania wezwania do uzupełnienia pisma z dnia 28 kwietnia 2025 r. stanowiącego odpowiedź na wezwanie tut. organu z dnia 17 kwietnia 2025 r. oraz o udzielenie wyjaśnień do sprawy prowadzonej pod znakiem [...], poprzez własnoręczne jego podpisanie oraz o przekazanie oryginałów załączonej do ww. pisma dokumentacji w postaci umowy nr [...]na zakup i montaż dwóch silosów z 5 maja 2004 r. oraz dowodu dostawy [...]z 23 czerwca 2004 r. Ponadto wezwał B. W. prowadzącą P. "[...]" w terminie 7 dni od otrzymania wezwania do wskazania kto był wykonawcą usługi (cyt: współpracujący autoryzowany Zakład [...]), w jakim terminie (data dzienna) ww. Zakład [...] zakończył oraz pod jakim adresem zrealizował ww. inwestycję, czy za wykonanie usługi montażu wystawiono rachunek bądź fakturę oraz w jakiej dacie została uiszczona przedmiotowa płatność. Jednocześnie organ zwrócił się o przekazanie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii ewentualnie posiadanej dokumentacji dotyczącej zleconej usługi, na podstawie której możliwe będzie ustalenie dokładnej daty zakończenia budowy. Nadto zwrócił się do Starosty S. o udzielenie informacji czy do spornych silosów spełnione zostały wymagania formalnoprawne, tj. czy dokonano zgłoszenia lub uzyskano pozwolenie na ich budowę oraz wykonanie płyty żelbetonowej pod te silosy, a jeżeli tak, kto i w jakiej dacie dokonał zgłoszenia/złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. OWINB zlecił także organowi I instancji przeprowadzenie czynności w postaci: przesłuchania strony postępowania – B. P. na okoliczność ustalenia daty zakończenia montażu silosów zlokalizowanych w m. Z. ul. [...]; ustalenia według stanu na rok 2004 właścicieli nieruchomości usytuowanych pod adresem: Z., ul. [...] nr [...],[...],[...] oraz [...] (oraz ich aktualnych adresów zamieszkania) oraz przesłuchanie ww. osób w charakterze świadków - na okoliczność ustalenia daty montażu spornych silosów po uprzednim wezwaniu świadków do przedłożenia ewentualnie posiadanej dokumentacji zdjęciowej z roku 2004 (lub późniejszej), na której uwidocznione są silosy ze wskazaniem daty wykonania zdjęć oraz, w miarę posiadania, również innych dokumentów, na podstawie których możliwym byłoby ustalenie daty ich montażu; ustalenia adresu zamieszkania małżeństwa P. oraz E. P. oraz przesłuchanie ich w charakterze świadków po uprzednim pouczeniu jak wyżej - na okoliczność ustalenia daty montażu spornych silosów po uprzednim wezwaniu do przedłożenia ewentualnie posiadanej dokumentacji zdjęciowej z roku 2004 (lub późniejszej), na której uwidocznione są silosy ze wskazaniem daty wykonania zdjęć oraz w miarę posiadania również innych dokumentów, na podstawie których możliwym byłoby ustalenie daty ich powstania; wezwaniu P. P. do przedłożenia oryginałów posiadanej dokumentacji dotyczącej montażu spornych silosów. Pismem z dnia 17 września 2025 r. Starosta S. poinformował, iż w okresie od dnia 1 stycznia 2002 r. do 31 grudnia 2009 r. nie wydał decyzji o pozwoleniu na budowę raz nie przyjął zgłoszenia w/w budowy. Pismem z dnia 18 listopada 2025 r. organ I instancji przekazał zgromadzony na zlecenie organu odwoławczego materiał dowody zawierający m.in. protokoły przesłuchania świadków oraz strony a także dokumentację poprzedzającą przeprowadzenie ww. dowodów w postaci wezwań, zawiadomień oraz wydruków z rejestrów, zawierających informacje umożliwiające ustalenie tożsamości oraz aktualnych adresów świadków. Z przekazanej dokumentacji – na co zwrócił uwagę OWINB – wynika, że w dniu 16 października 2025 r. w PINB w Strzelcach Opolskich celem uzupełnienia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przesłuchano w charakterze strony postępowania B. P. oraz świadków: E. i P. P. 6 listopada 2025 r. w siedzibie PINB w charakterze świadka został przesłuchany M. M.(właściciel nieruchomości przy u. [...] w Z.- informacja z rejestru gruntów). Odrębnymi pismami z dnia 3 grudnia 2025 r. OWINB wezwał P. P. oraz M. M. do uzupełnienia złożonych w toku przesłuchania zeznań. W odpowiedzi na wezwanie z 3 grudnia 2025 r. P. P. w piśmie z dnia 12 grudnia 2025 r. poinformował, że nie posiada już wyciągów bankowych ani potwierdzeń zapłaty z tamtych lat tylko dokumenty przesłane do urzędu, na których widnieje zapis: "Zaliczkę zapłacono 100% przelewem 13-05-2004 r.". Przytoczoną na wstępie decyzją z dnia 6 lutego 2026 r., nr 12/II/2026, OWINB uchylił decyzję PINB z dnia 15 stycznia 2025 r., nr 3/2025, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W jej uzasadnieniu zaakcentował, że gruncie postępowania odwoławczego ustalono, iż sporne obiekty budowlane zostały wykonane pod koniec czerwca lub na początku lipca 2004 r. Wyjaśnił przy tym, że w świetle obowiązujących wówczas przepisów Prawa budowlanego, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. d, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa naziemnych silosów na materiały sypkie o pojemności do 30 m3 i wysokości nie większej niż 4,50 m. Z kolei w świetle jego art. 30 ust. 1 pkt 1 zgłoszenia właściwemu organowi wymagała budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 pkt 5-21. Natomiast – co także wyeksponował – w obecnym stanie prawnym, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. c Pb nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: naziemnych silosów na materiały sypkie, o pojemności do 250 m3 i wysokości nie większej niż 15 m. OWINB zaznaczył, że budowa silosu na materiały sypkie (np. pasze) o parametrach (według ustaleń organu I instancji: pojemności ok. 70 ton i wysokości ok. 7 m, natomiast zgodnie z parametrami technicznymi silosu typu [...] dla pszenicy o ładowności: 68,8 ton i wysokości 7,07 m, źródło: www.bin.agro.pl), z którymi mamy do czynienia w niniejszej sprawie, według stanu prawnego obowiązującego zarówno w dacie realizacji inwestycji (2004 rok) jak i w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego wymagała dopełnienia wymaganych prawem formalności, czego inwestor nie uczynił. Jednocześnie OWINB podniósł, że zarówno zeznania strony postępowania jak i świadków w kontekście okoliczności wynikających z dokumentów ujawnionych w sprawie, potwierdzają, iż do budowy silosów doszło pod koniec czerwca lub na początku lipca 2004 r. W ocenie organu odwoławczego odwoławczy, na gruncie niniejszej sprawy zachodzą zatem przesłanki do zastosowania uproszczonej procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego, co świadczy o wadliwości podjęcia przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Następnie zacytował art. 49f ust. 1 Pb, po czym wskazał, że z uzyskanych dowodów wynika, iż w przypadku spornych silosów spełniona została przesłanka upływu co najmniej 20 lat od zakończenia budowy - z zastrzeżeniem art. 49f ust. 5 Prawa budowlanego, który stanowi, że nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w ust. 1, jeżeli termin, o którym mowa w ust. 1, upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1. Co istotne, zdaniem OWINB, uproszczone postępowanie legalizacyjne, jako względniejsze dla sprawcy samowoli budowlanej, ma pierwszeństwo przed zwykłą procedurą legalizacyjną. Zaakcentował także, iż w niniejszej sprawie postanowienie o wstrzymaniu budowy silosów zostało wydane w dniu 9 sierpnia 2024 r. natomiast 20-letni termin od zakończenia budowy, o którym mowa w art. 49f ust. 1 upływał więc przed dniem wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy. Odnosząc się zaś kwestii zbadania prawidłowości podjętego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia (zgodności z prawem), OWINB stwierdził, że orzeczenie nakazu rozbiórki na podstawie art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego przez organ I instancji byłoby prawidłowe na gruncie niniejszej sprawy w sytuacji, gdy zakończenie budowy spornych silosów miało miejsce zgodnie z ustaleniami tego organu tj. w 2009 roku. Tymczasem w kontekście nowych dowodów i ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy, które potwierdziły, że do ich budowy doszło pod koniec czerwca lub na początku lipca 2004 roku, rozstrzygnięcie organu I instancji uznać należało za wymagające uchylenia przez tut. organ i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odnosząc się również do zarzutów odwołania - dotyczących parametrów technicznych obiektu, przechowywania w nim czegokolwiek (w tym zboża) czy też skomplikowanego zakresu robót rozbiórkowych - OWINB wyjaśnił, że ziszczenie się którejkolwiek z przesłanek z art. 49e Prawa budowlanego nie pozostawia organowi nadzoru budowlanego innej możliwości niż wydanie decyzji o rozbiórce. Decyzja w tym zakresie nie zależy bowiem od uznania organu wobec kategorycznego brzmienia w/w przepisu, który ma charakter związany. Jeżeli więc inwestor nie skorzysta ze swojego uprawnienia i nie złoży stosownego wniosku o legalizację w ustawowym terminie lub mimo wyznaczenia terminu nie przedłoży dokumentów legalizacyjnych, organ ma obowiązek wydania decyzji o rozbiórce. Organ odwoławczy wskazał również, że z całą pewnością nie można twierdzić o jakimkolwiek, nawet cząstkowym podporządkowaniu służbowym organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wojewódzkiemu inspektorowi nadzoru budowlanego. W związku z powyższym, na co także zwrócił uwagę, brak jest możliwości, aby OWINB mógł wymóc na PINB wykonanie żądanych przez skarżącego czynności i wyciągnięcia wobec niego "konsekwencji", zgodnie z oczekiwaniami. Natomiast wobec zarzutu w zakresie nierozpoznania wniosku strony o wyłączenie urzędnika z dnia 10 października 2025 r. podniesione zostało, iż stanowi on przedmiot odrębnego postępowania. Z kolei odnosząc się do faktu złożenia przez skarżącego skargi do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy po uchyleniu decyzji przez WSA w Opolu wyrokiem z dnia 17 lipca 2025 r., OWINB uznał, iż nie można zarzucić organowi przewlekłości w prowadzeniu postępowania, gdyż każdorazowo konieczność przedłużenia terminu załatwienia sprawy związana była z potrzebą przeprowadzenia konkretnych czynności procesowych, a o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie strony były informowane stosownym pismem. Wskazał także OWINB, że w toku postępowania, skarżący kilkakrotnie podnosił, iż kwestionowane silosy oddziałują negatywnie na jego posesję, stwarzając zagrożenie dla życia, zdrowia oraz mienia, to jednak okoliczności nie przedłożył żadnych dowodów na potwierdzenie ww. okoliczności. Organ poinformował również, iż nie posiada wiedzy na temat tego czy organ powiatowy złożył do organów ścigania zawiadomienie o możliwości popełnienia przez B. P. w roku 2014 przestępstwa z art. 272 Kk. Nadto OWINB stwierdził, że wbrew zarzutowi skarżącego, nie sugerował osobom przesłuchiwanym roku 2004 - jako daty powstania silosów. Wyjaśnił, że ogólne pytanie skierowane do strony i świadków o wskazanie daty budowy spornych silosów było pierwszym pytaniem dotyczącym meritum sprawy zadanym w toku przesłuchania i pozbawionym jakichkolwiek sugestii w tym zakresie. Ponadto, OWINB odnosząc się do zgłaszanych przez skarżącego wątpliwości w zakresie autentyczności przedłożonej przez B. P. oryginalnej dokumentacji dotyczącej przedmiotowej budowy, wskazał, że zapoznał się z nią bezpośrednio w siedzibie organu w dniu 22 stycznia 2026 r. i nie zakwestionował jej autentyczności. Natomiast wobec braku wskazania w umowie na montaż silosów innego adresu niż adres: ul. [...],[...] Z., uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że ich montaż, w świetle złożonych przez B. P. i P. P. zeznań miał się odbyć, zgodnie z sugestią skarżącego, pod innym adresem niż wyżej wskazany. Brak jest również w materiale dowodowym dowodów przeciwnych, które podważałyby powyższe ustalenia. Z kolei odnośnie do dalszego użytkowania spornych silosów pomimo wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia o wstrzymaniu budowy oraz decyzji o rozbiórce OWINB wskazał, że postanowienie, o którym mowa wyżej, wydane na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest tożsame ze wstrzymaniem użytkowania obiektu budowlanego. Natomiast decyzja organu pierwszej instancji orzekająca rozbiórkę silosów nie jest decyzją ostateczną, a zatem wykonalną gdyż jej legalność została poddana ocenie tut. organu w związku ze złożeniem od niej odwołania. Mając na uwadze poczynione w sprawie ustalenia, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na to, że rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez OWINB naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności wobec konieczności przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W wywiedzionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu sprzeciwie, skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 138 § 2 Kpa poprzez bezzasadne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pomimo możliwości jej merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy; - naruszenie art. 7, art. 12 oraz art. 77 § 1 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz prowadzenie postępowania w sposób przewlekły; - naruszenie art. 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywatela do organów państwa, pomimo że sprawa została zgłoszona już w 2014 r.; - naruszenie art. 28 Kpa poprzez pominięcie interesu prawnego skarżacego jako właściciela nieruchomości sąsiedniej pomimo zgłaszania negatywnego oddziaływania przedmiotowych silosów na jego nieruchomość; - brak rozpoznania jego wniosku o wyłączenie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Strzelcach Opolskich oraz kierownika jednostki od prowadzenia niniejszej sprawy. W świetle tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji; stwierdzenie przewlekłości postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie; zobowiązanie organu do rozpoznania sprawy w terminie określonym przez Sąd; stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu administracji publicznej na moją rzecz sumy pieniężnej w wysokości 10 000 zł; zasądzenie kosztów postępowania; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu sprzeciwu, skarżący podniósł, iż zaskarżona decyzja OWINB nie prowadzi do merytorycznego zakończenia sprawy, lecz powoduje dalsze przedłużenie poprzez ponowne przekazanie sprawy do organu pierwszej instancji. W ocenie skarżącego takie działanie nie licuje z zasadą szybkości postępowania administracyjnego. Wskazane zostało, iż organ odwoławczy dysponował możliwością merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a mimo to zdecydował się na ponowne przekazanie sprawy do organu pierwszej instancji. Ponadto, w opinii skarżącego działania organów administracyjnych zmierzają do stworzenia warunków umożliwiających inwestorom skorzystanie z uproszczonej procedury legalizacji samowoli budowlanej pomimo zgłaszanego przez niego negatywnego oddziaływania przedmiotowych obiektów na nieruchomość sąsiednią. Odnosząc się do naruszenia przez organ art. 138 § 2 Kpa, skarżący wskazał, iż OWINB nie wykazał, aby zakres koniecznego postępowania dowodowego uniemożliwiał merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie skarżącego w zaskarżonej decyzji kasatoryjnej OWINB nie wskazał w sposób konkretny, jakie czynności powinny zostać przeprowadzone przez organ pierwszej instancji ani dlaczego nie mogły zostać one przeprowadzone przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na sprzeciw OWINB wniósł o jego oddalenie, a ponadto o doręczanie pism w niniejszej sprawie za pomocą środków komunikacji elektronicznej oraz o rozpoznanie sprawy na w trybie uproszczonym. OWINB wskazał, że zasadnicze motywy podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie przedstawione zostały w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 Kpa, OWINB podniósł, iż wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty przez organ odwoławczy, prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, co skutkowałoby pozbawieniem stron postępowania prawa do rozpoznania sprawy przez dwa różne organy administracji. Z kolei w związku z zarzutem naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 Kpa, OWINB zauważył, iż w toku postepowania wyjaśnione zostały wskazane przez Sąd istotne da sprawy okoliczności sprawy oraz zebrany materiał dowodowy w pełni uzasadnia podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Konfrontując się zarzutem naruszenia art. 28 Kpa, organ wskazał, że skarżący został uznany za stronę postępowania przez organy nadzoru obu instancji, a on sam brał czynny udział w postępowaniu korzystając przy tym z przysługujących mu uprawnień. Z kolei odpowiadając na sygnalizowane zgłoszenia negatywnego oddziaływania podmiotowych silosów na nieruchomość skarżącego, należy wskazać, iż okoliczności sprawy oraz zebrany materiał dowodowy nie potwierdzają wysuwanych przez skarżącego twierdzeń. Kończąc, OWINB zaakcentował, iż kwestia wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim była przedmiotem odrębnego postępowania, zakończonego postanowieniem OWINB z 6 lutego 2026 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje. Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na podstawie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.), dalej zwanej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. To z kolei oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę także z powodu innych uchybień niż te, które w niej wskazano. Wyjaśnić należy również, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przytoczony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Natomiast według art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, jak również kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Istotą zasady "związania oceną prawną" jest to, że ocena prawna, o jakiej mowa w dyspozycji przywołanego wyżej przepisu art. 153 p.p.s.a, dotyczy wykładni prawa materialnego jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią natomiast konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie administracyjnej. Związanie oceną prawną powinno być rozumiane jako wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpatrywanej sprawie, co oznacza zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie danej normy przez organ, który wydał akt, zostało uznane za błędne. Przy tym przedmiotem takiej oceny mogą być zarówno przepisy prawa materialnego, jak i postępowania. Związanie sądów w rozumieniu powołanych wyżej przepisów p.p.s.a. oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę w omawianym zakresie, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, zakres tej oceny nie był już przedmiotem kolejnego rozpoznania. Związanie organów oceną prawną sądu administracyjnego obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzekania sądu, ale także każdy inny organ orzekający w sprawie do czasu jej ostatecznego rozstrzygnięcia. Konsekwencją związania sądów oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku jest to, że stanowisko sądu pierwszej instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego, powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tego sądu, wyrażonej w poprzednim orzeczeniu, a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem, chyba że w okresie pomiędzy wydaniem wyroku a ponowną skargą do sądu administracyjnego zmianie uległy przepisy. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek, ponieważ ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracji publicznej w sprawie, a wskazania określają sposób postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi. Celem wskazań jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia i wytyczenie kierunku działalności organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Zasada związania organu ponownie rozpoznającego sprawę dotyczy zarówno sentencji orzeczenia sądowego, jak i jego uzasadnienia, w którym sąd wyraża ocenę prawną zaskarżonego aktu oraz udziela organom wskazań co do dalszego postępowania. Związanie, wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania, obliguje organ do wykonania wytycznych sądu, lecz nie jest równoznaczne, z tym że w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ ten ma ograniczyć się jedynie do realizacji tych wskazań, jeżeli do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne postępowania. Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest głównym kryterium poprawności nowo wydanej decyzji. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (R. Hauser, M. Wierzbowski, R. Stankiewicz (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 9, Warszawa 2025, art. 153, wraz z powołanymi tam orzeczeniami sądów administracyjnych). W istniejącym stanie sprawy Sąd stwierdził, że prawomocnym obecnie wyrokiem z 17 lipca 2025 r., sygn. akt I SA/Op 465/25, WSA w Opolu uchylił decyzję kasatoryjną Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 28 maja 2025 r., nr [... ]w przedmiocie nakazu rozbiórki z uwagi niewykazanie w zaskarżonej decyzji, aby zaktualizowały się przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 Kpa. Zdaniem Sądu wydając obecnie zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nadal nie wykazał na czym konkretnie polegało naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji. Ogólnie tym razem także stwierdził naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa bez odniesienia stwierdzonych naruszeń do konkretnych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. W istocie, co ważne, dokonał odmiennej od organu pierwszej instancji oceny stanu faktycznego i prawnego, kwestionując ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji co do daty powstania spornych silosów nie udowodnił twierdzeń tego dowodzących. Wskazując na konieczność zastosowania zasady szybkości postępowania nie uzasadnił dlaczego, skoro wezwał B. P. do złożenia wyjaśnień i dokumentów, nie mógł również sam, na podstawie art. 136 § 1 Kpa, podjąć czynności w zakresie wezwania jej do złożenia oryginałów dokumentów oraz podpisania złożonego oświadczenia. Sąd uznał, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w przytoczonym powyżej orzeczeniu tut. Sądu pozostają aktualne, ponieważ ani nie zmienił się stan prawny sprawy w sposób, który powodowałby konieczność ponownego dokonania tej oceny i sformułowania wskazań, ani też wyrok o sygn. akt I SA/Op 465/25 nie został usunięty z obrotu prawnego. W ocenie Sądu, pomimo uzupełnienia postępowania dowodowego, organ odwoławczy nie wykonał zaleceń wskazanych w przytoczonym wyroku o sygn. akt I SA/Op 465/25. W takich uwarunkowaniach prawnych nie tylko organy administracji publicznej, ale również Sąd meriti, pozostają związani prawomocnym wyrokami wcześniej wydanymi w sprawie, a powołany wyżej kompleks przepisów ma charakter bezwzględnie obowiązujący. W tym miejscu Sąd stwierdza, że nie jest celowe przytaczanie całych rozważań z wyroków, które przedstawione zostały w stanie faktycznym sprawy, i których uzasadnienia znane są stronom postępowania. Dla rozstrzygnięcia przez Sąd przedmiotowej sprawy istotnym stało się niezrealizowanie zasady dwuinstancyjności. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola legalności podjętych przez organ czynności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Przechodząc do meritum sprawy przypomnienia wymaga, że przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej stanowiła decyzja drugoinstancyjna Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego nadal OWINB), wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa, która - stosowanie art. 64a p.p.s.a. - podlegała zaskarżeniu w drodze sprzeciwu. Mocą art. 64d § 1 p.p.s.a. wniesiony sprzeciw podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, a w myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie znajdował do niego ww. przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Zakres kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa Oznacza to, że sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 Kpa. Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zakres kontroli sądowej ogranicza się wyłącznie do rozważenia, czy w okolicznościach badanej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej. Mocą art. 64d § 1 p.p.s.a. wniesiony sprzeciw podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, a w myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie znajdował do niego ww. przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Zakres kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e p.p.s.a. Kontrolując legalność rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa zasadniczo sąd nie weryfikuje zatem prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Przypomnieć wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny zasadnie w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, wyjaśnił, iż jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Zaznaczyć należy, że gwarancją prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest należyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji, w świetle art. 138 § 2 Kpa konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć w danej sprawie zastosowanie. Oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Sąd nie może sprowadzać kontroli legalności decyzji kasacyjnej do fikcji, "uciekając" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Przepis art. 64e p.p.s.a. nie oznacza braku kompetencji sądu administracyjnego do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy określonych przepisów prawa materialnego. Nie eliminuje też stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. O ile zatem sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, to jednak musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19 i powołane tam orzecznictwo, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując oceny, w tak ustalonych granicach, Sąd – jak wskazano powyżej – uznał, że wniesiony sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów niż zostały podniesione przez skarżącego. Przeprowadzona kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa, co powodowało konieczność jej uchylenia na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Przechodząc do meritum sprawy przypomnienia wymagają dwie kwestie, i tak: pierwsza, że przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej stanowiła decyzja drugoinstancyjna Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego nadal OWINB), wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), zwanej nadal Kpa, która stosowanie art. 64a p.p.s.a. podlegała zaskarżeniu w drodze sprzeciwu; druga, o czym szerzej powyżej, że Sąd działa w warunkach związania prawomocnym obecnie wyrokiem z 17 lipca 2025 r., sygn. akt I SA/Op 465/25. Uzasadniając dokonaną ocenę podkreślić należy, że skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie. Wobec tego, organ ten nie jest uprawniony wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji w zaskarżonym zakresie i ograniczenia się tylko do badania zgodności z prawem decyzji zakwestionowanej przez stronę. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Wydając decyzję kasacyjną, organ drugiej instancji powinien więc nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 Kpa, ale również wyjaśnić – przy pomocy argumentacji stosownej do okoliczności faktycznych sprawy, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 Kpa. W konsekwencji, zastosowanie art. 138 § 2 Kpa wymaga ustalenia przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, wykazania wpływu takiego naruszenia na niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w granicach kompetencji wyznaczonych treścią art. 136 § 1 Kpa, tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ustaleń tych, zgodnie z art. 6 i art. 80 Kpa, organ odwoławczy dokonuje wg stanu prawnego i faktycznego obowiązujących na dzień podjęcia rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie okoliczności w tym zakresie powinno natomiast znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, co służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 Kpa i realizacji ustalonej w art. 11 Kpa zasady przekonywania. Dokonując oceny w niniejszej sprawie Sąd uznał, że przedstawione w zaskarżonej decyzji powody podjętego rozstrzygnięcia nie stanowiły, bo ze swej istoty nie mogły stanowić, wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 Kpa. O ile w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że dla rozpoznania sprawy w przedmiocie oceny legalności spornych silosów na zboże, podstawowe znaczenie ma ustalenie daty ich powstania o tyle kwestionując ustalenia z tego zakresu organu powiatowego przy możliwych do przeprowadzenia – w jego ocenie – dowodach zaniechał tego. Uwaga ta jest istotna albowiem tych ustaleń w odwołaniu nie dowodzi odmiennie strona odwołująca, podnosząc i akcentując, że prosi o sprawdzenie "zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia czy zachodzi konieczność niezwłocznego ich rozbiórki". Kwestia legalności inwestycji, jak wskazał OWINB, podlega bowiem ocenie zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie jej zrealizowania, zasadnie wywodząc, że okoliczność ta jest istotna dla ustalenia właściwej procedury legalizacji samowoli budowlanej. Zgodnie bowiem z art. 49f ust. 1 Pb, jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, to legalizacja samowoli budowlanej następuje w uproszczonym postępowaniu uregulowanym przepisami art. 49f – art. 49i Pb, a nie w trybie art. 48 – art. 49 Pb. Stosownie do art. 49f ust. 5 Pb zaznaczyć przy tym trzeba, że dla wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego istotne jest to, aby termin 20 lat upłynął przed wydaniem na podstawie art. 48 ust. 1 Pb postanowienia o wstrzymaniu budowy, a nie przed podjęciem w związku z podejrzeniem samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie, w której postanowienie o wstrzymaniu budowy zostało wydane 9 sierpnia 2024 r., organ odwoławczy stwierdził, że budowa spornych silosów zakończyła się już w czerwcu 2004 r., co wypełniałoby przesłankę z art. 49f ust. 5 Pb, a nie jak przyjął organ pierwszej instancji około roku 2009, co skutkowało prowadzeniem postępowania w trybie art. 48 Pb. Tych twierdzeń jednak nie poparł dowodem pozostającym w opozycji do dowodów zebranych w toku postępowania przed organem powiatowym. Organ dwuinstancyjny stwierdził, że do budowy silosów doszło pod koniec czerwca lub na początku lipca 2004 r., a następnie, iż postanowienie o wstrzymaniu budowy silosów zostało wydane w dniu 9 sierpnia 2024 r. Tym samym kwestia budowy silosów jest kluczowa albowiem stanowi podstawę legitymującą do dalszych działań, gdyż wpływa na 20-letni termin od zakończenia budowy, o którym mowa w art. 49f ust. 1 Pb. Ponadto skoro ustalenia organu odwoławczego pozostają w opozycji do ustaleń i twierdzeń organu I instancji, że zakończenie budowy spornych silosów miało miejsce w roku 2009 - co stanowiło podstawę i uzasadniało orzeczenie nakazu rozbiórki na podstawie art. 49e pkt 3 Pb - to okoliczność tę powinien w sposób pewny, nie podważalny udowodnić. Nie może budzić wątpliwości, że to rolą i zadaniem organów nadzoru budowlanego jest zweryfikowanie za pomocą przynależnych im, i de facto tylko im, narzędzi prawnych czy budowa jest zgodna z prawem, i czy oddziałuje negatywnie na otoczenie, stwarzając zagrożenie dla życia, zdrowia oraz mienia. Nie jest rolą interweniującego przedłożenie dowodów na potwierdzenie tych okoliczności. Osoba fizyczna ma ograniczone, i to znacznie, możliwości dowodowe. Nałożenie na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego o ile nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku, to nie można przerzucać na nią tej powinności. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. W celu wyjaśniania okoliczności faktycznych, strona (wnioskujący) powinna przedstawić informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a organ w tym zakresie powinien przeprowadzić odpowiednie postępowanie dowodowe, wykorzystując narzędzia prawne – jak wskazano powyżej – niejednokrotnie tylko z przypisanymi mu kompetencjami. Dostrzec również należy, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów pozwalających na ocenę przedsięwziętych przez organ działań, czy też wskazujących na poczynione w tym zakresie ustalenia a tym samym pozwalających ostatecznie na weryfikację zarzutów strony skarżącej. Analogicznie należy ocenić brak jakichkolwiek ustaleń czy B. P. i P. P. posiadają inne nieruchomości związane z działalnością rolniczą, na której mogłyby być zlokalizowane silosy. Powyższe jest istotne w związku z pojawiającymi się wątpliwościami odnośnie do ustalenia daty powstania spornych silosów i bezspornego zlokalizowania tych co do których zakupienia dowody przedstawia inwestor, a ich tożsamość ze spornymi podaje w wątpliwość skarżący. Ustalenia te są na tym etapie kluczowe, zwłaszcza, że organ odwoławczy przepisuje tym faktom merytorycznie fundamentalne znaczenie. W ocenie Sądu właśnie z uwagi na szybkość i ekonomikę postępowania przeprowadzenie tych dowodów powinien przeprowadzić organ odwoławczy. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organ odwoławczy nie wykazał w zaskarżonej decyzji, aby zaktualizowały się przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 Kpa. Zdaniem Sądu wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie wskazał na czym konkretnie polegało naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji. Ogólnie stwierdził jedynie naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa bez odniesienia stwierdzonych naruszeń do konkretnych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. W istocie też, o czym szerzej powyżej, przy ujawnionych brakach w ustaleniach faktycznych, które przy właściwym zrealizowaniu zasad powinny mogły zostać uzupełnione dokonał oceny odmiennej od organu pierwszej instancji. Zakwestionował ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji co do daty powstania spornych silosów, jednak nie wyjaśnił dlaczego. Nie uzasadnił dlaczego zaniechał ustaleń: po pierwsze – czy B. P. lub jej syn P. posiadają inne zabudowania, nieruchomości, na których mogłyby być zlokalizowane silosy; po drugie – czy właściciele, posiadacze nieruchomości sąsiadującej z działką nr [...] w Z. posiadają wiedzę odnośnie do spornej inwestycji; po trzecie – czy organy policji, straży pożarnej, etc., w swoich zasobach posiadają dokumentacje z ewentualnych podejmowanych działań kontrolnych na ww terenie; po czwarte – czy budynki, obiekty budowlane, zlokalizowane na ww terenie poddawane były okresowym kontrolom, jeżeli tak czy w dokumentacji z niej są wzmianki o spornych silosach. Ponadto, ponownie wyeksponować należy, że powyższe jest niezbędne do dokonania ustaleń, zwłaszcza, że wnosząc odwołanie B. P. nie zakwestionowała w żaden sposób ustaleń organu pierwszej instancji co do wykonania spornych silosów w 2009 r., a w niepodpisanym oświadczeniu, na które powołał się organ odwoławczy, wskazała jedynie datę, w której zgodnie z posiadaną umową silosy miały być wykonane. Co istotne zatem, w ocenie Sądu, organ odwoławczy w dalszym ciągu nie wyjaśnił, w odniesieniu do okoliczności sprawy, że nie miał możliwości zastosowania art. 136 § 1 Kpa, a zakres jaki uznał za mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wymagał podjęcia czynności wyjaśniających przez organ pierwszej instancji. Podkreślić w tym miejscu również trzeba, że z określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa zasadami prawdy obiektywnej, oficjalności, ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału, koresponduje wskazana w zaskarżonej decyzji zasada współdziałania strony z organem w wyjaśnieniu istoty sprawy. O ile zatem to na organie spoczywa ciężar dowodu, to w przypadkach, w których możliwości poczynienia ustaleń przez organ są ograniczone, zwłaszcza, gdy wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony, ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na stronie, która z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji kasatoryjnej OWINB zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 1 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy winien odnieść się do zarzutów odwołania i podnoszonej w toku postępowania odwoławczego argumentacji strony, oceniając w szczególności jej wpływ na rozstrzygnięcie sprawy także poprzez pryzmat materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu odwoławczym. Zobowiązany będzie przy tym do oceny merytorycznej całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy będzie uprawniony do wydania decyzji kasatoryjnej, wyłącznie w sytuacji, gdy wykaże, że zakres postępowania uzupełniającego możliwy do przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym jest niewystarczający do podjęcia decyzji merytorycznej i organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, a wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Takie okoliczności nie zostały, w ocenie Sądu, dotychczas wykazane przez organ odwoławczy. Istota zasady dwuinstancyjności polega na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego (czy szerzej - procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu instytucji z art. 136 Kpa. Powtórzenia wymaga, że dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obydwu instancjach nie ma natomiast znaczenia ewentualna odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności sprawy. Zasada ta wymaga, aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Konieczność natomiast uzupełnienia w pewnym zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu należało uznać, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie wykazał aby zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 Kpa. Nie określił w jaki sposób w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, nie wykazał wpływu takiego naruszenia na niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych oraz tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w granicach kompetencji wyznaczonych treścią art. 136 § 1 Kpa. Zauważyć natomiast trzeba, że zasadniczym obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a wydanie decyzji kasacyjnej, jak już wcześniej wskazano, stanowi wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 Kpa, służy realizacji obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Dlatego, wydając decyzję kasacyjną, organ drugiej instancji powinien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 Kpa, ale również podać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy musi stwierdzić i wykazać, że rozstrzygnięcie sprawy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym jego kompetencje wynikające z art. 136 § 1 Kpa. Powinien wskazać jakie konkretnie okoliczności wymagają ustalenia i rozważenia. Nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, dążąc do merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Odmienna ocena merytoryczna, w tym dokonana w kontekście uwzględnienia nowych, ujawnionych okoliczności faktycznych, wpisuje się natomiast w uprawnienia organu odwoławczego, którego obowiązkiem jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia, o czym stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 Kpa świadczą przyznane mu kompetencje reformacyjno – merytoryczne. W rozpoznawanej sprawie OWINB w Opolu nie dopełnił powyższych obowiązków, a przeprowadzona przez niego ocena nie była wystarczająca do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 Kpa. Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć natomiast trzeba, że kontrola sądu dokonywana na etapie rozpoznania sprzeciwu nie może, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy – w tym przypadku dotyczącej trybu legalizacji, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Stąd brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi dotyczących błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 49e i art. 49f Pb. Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa i z tego powodu, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł w pkt 1 sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji. W pkt 2, na podstawie art. 64b § 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., Sąd postanowił natomiast o kosztach postępowania sądowego, na które składa się wpis uiszczony od sprzeciwu w kwocie 100 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie, a w przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, uzasadnienia w sposób wyczerpujący dokonanej w tym zakresie oceny w kontekście okoliczności faktycznych sprawy i przyczyn odstąpienia od zastosowania art. 136 § 1 Kpa. Ponadto, podejmując rozstrzygnięcie, organ powinien uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla dokonywanej oceny oraz mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 Kpa stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wymaga wykazania, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla jej rozstrzygnięcia konieczne jest wyjaśnienie istotnych okoliczności, co do których możliwe jest przeprowadzenie postępowania dowodowego. Tym samym zdaniem Sądu nie zdezaktualizowała się ocena Sądu wyrażona w wyroku z 17 lipca 2025 r., sygn. akt I SA/Op 465/25, stąd w zasadniczych kwestach wymagała powtórzenia.