I SA/Op 928/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Beata Kozicka Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 października 2025 r., nr SKO.40.2117.2025.li w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez P. L. (dalej zwanego też skarżącym), reprezentowanego przez pełnomocnika - adwokata M. W., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej zwanego też Kolegium, SKO lub organem odwoławczym) z dnia 15 października 2025 r., nr SKO.40.2117.2025.li, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Praszki (dalej zwanego też organem) z dnia 22 maja 2025 r., nr 60/2025, wydaną w przedmiocie ustalenia na rzecz P. Sp. z o.o. w P. (dalej zwanego też Spółką lub inwestorem) warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni [...]. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem, w dniu 7 lutego 2025 r. (wpływ do Urzędu Miejskiego w Praszce) - uzupełnionym na wezwanie organu, P. Sp. z o.o. wystąpiła do Burmistrza Praszki o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "Budowie elektrowni [...] "[...]" wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] i [...] o mocy do 2MW (obręb K.) w miejscowości K., gmina P.1, na terenie inwestycji obejmującej działki o nr [...], [...], położonej w obrębie K., gmina P.1". We wniosku wskazano, że powierzchnia terenu inwestycji wynosi do 15 000 m2; powierzchnia zabudowy minimalna 5 000 m2 i maksymalna 15 000 m2; powierzchnia biologicznie czynna minimalna 10 000 m2 i maksymalna 14 250 m2 oraz powierzchnia podlegająca przekształceniu: minimalna 5 000 m2 i maksymalna 15 000 m2. Określono też projektowany sposób zagospodarowania terenu inwestycji, jako obejmujący: zespół paneli fotowoltaicznych, kontener stacji transformatorowej 1 szt., kontener techniczny do 1 szt. (opcjonalnie), magazyn energii do 2 szt. (opcjonalnie) o mocy do 2 MW i pojemności do 10 MW, ogrodzenie - planowane całej powierzchni inwestycji. Ponadto zawarto we wniosku dane dotyczące: projektowanej liczby miejsc do parkowania - minimalna 1 i maksymalna 2; odprowadzania wód opadowych i roztopowych - na własny nieutwardzony teren inwestycji; dostępu do energii elektrycznej - poprzez przyłącze do sieci; charakterystycznych parametrów obiektów budowlanych niebędących budynkami. Opisano również, że panele fotowoltaiczne (funkcja produkcyjna) w ilości do 3 500 szt. o łącznej mocy do 2 MW, są to urządzeniami infrastruktury technicznej, które umożliwiają przekształcenie energii słoneczną w energię elektryczną. Panele zostaną umieszczone w rzędach, między którymi pozostawiony zostanie odstęp od 1 m do 10 m. Przestrzeń pomiędzy panelami nie będzie przekształcana i pozostanie biologicznie czynna. W ramach jednego rzędu, panele zostaną połączone za pomocą stalowych konstrukcji i posadowione na podporach - słupkach wkręconych (lub wbitych) w grunt na głębokość 2,50 m. Wysokość panelu w rzucie bocznym wraz ze słupkiem nie przekroczy 3 m. Panele będą nachylone do ziemi pod kątem, który zostanie określony na etapie projektu budowlanego. Wyposażone zostaną w powłokę antyrefleksyjną, zapobiegającą efektowi olśnienia. Do wniosku dołączono mapy do celów projektowych w skali 1:500 z koncepcją zagospodarowania działek obejmujących inwestycję, warunki przyłączenia T. S.A. z dnia 30 sierpnia 2024 r. oraz informację T. S.A. z dnia 10 marca 2025 r. o możliwości przyłączenia odbiorcy do sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia i dostaw energii. O wszczęciu postępowania Burmistrz Praszki zawiadomił strony pismem z dnia 12 marca 2025 r. W piśmie z dnia 17 marca 2025 r. skarżący wyraził sprzeciw wobec przedmiotowej budowy. Następnie organ przeprowadził procedurę uzgodnienia projektu decyzji i wystąpił o uzgodnienia do Referatu Infrastruktury Technicznej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w P.1, do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Zarząd Zlewni w K.1, do Starostwa Powiatowego w O., do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Opolskiego i do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w O. Starosta O. postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2025 r. uzgodnił pozytywnie projekt decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych, a Dyrektor Zarządu Zlewni w K.1 PGW Wody Polskie uzgodnił projekt decyzji w zakresie melioracji wodnych postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2025 r. Burmistrz Praszki, decyzją z dnia 22 maja 2025 r., działając na podstawie: art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2024 r. poz.1130, ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p.; rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589); rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2024 r. poz. 1116) zwanego dalej rozporządzeniem oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) zwanej dalej k.p.a. - organ ustalił warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem Spółki. Organ określił rodzaj inwestycji - jako instalację odnawialnego źródła energii, a także warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego - parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Linie rozgraniczające teren inwestycji zostały wyznaczone na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 stanowiącej załącznik do decyzji (załącznik nr 1). Do decyzji dołączono też jako załącznik nr 2 wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy w części tekstowej wraz z załącznikiem graficznym. W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji skarżący wyraził swój sprzeciw wobec planowanej inwestycji. Opisaną we wstępie decyzją z dnia 15 października 2025 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu z dnia 22 maja 2025 r. W uzasadnieniu SKO wskazało, że zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1-2 nie stosuję się do instalacji odnawialnego źródła energii. Wywiodło, na podstawie art. 2 pkt 13 i 22 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2024 r. poz. 1361 z późn. zm.), że instalacja fotowoltaiczna objęta postępowaniem zalicza się do instalacji odnawialnego źródła energii jako niekopalne źródło energii obejmujące energię promieniowania słonecznego co oznacza, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwalniający z obowiązku spełnienia wymogu w zakresie kontynuacji funkcji oraz zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Dalej Kolegium wskazało, że dla przedmiotowego zamierzenia organ pierwszej instancji określił w warunkach zabudowy maksymalną moc projektowanej instalacji - do 2 MW; powierzchnię zabudowy od 5000 m2 do 150000 m2, a linia rozgraniczająca teren inwestycji została oznaczona na załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji (tj. mapie zasadniczej w skali 1:1000). Na podstawie informacji T. S.A. o istnieniu możliwości przyłączenia inwestycji do sieci elektroenergetycznej z dnia 10 marca 2025 r. uznało, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Wskazało, że w analizowanym obszarze uzbrojenie terenu stanowią sieci: wodociągowa (istniejąca w drodze), energetyczne niskiego napięcia - istniejąca, a teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 - obie działki oznaczone są jako "RIVb" i "RV", czyli grunty orne. Zamierzenie nie znajdzie się również w obszarze, w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy (pkt 6 lit. a), strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu (pkt 6 lit. b), strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu (pkt 6 lit. c). Przytaczając ustalenia przyjęte w zaskarżonej decyzji Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji prawidłowo i zgodnie z wnioskiem określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Prawidłowo w ocenie Kolegium organ pierwszej instancji przyjął, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112, ze zm.) oraz nie zalicza się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839, ze zm.). Wskazując na zapisy § 3 ust. 1 pkt 54 i 54a tego rozporządzenia Kolegium stwierdziło, że warunek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie dotyczy planowanej inwestycji z uwagi na zapis zawarty w § 3 ust. 1 pkt 54a lit. b ww. rozporządzenia. Inwestycja nie jest zlokalizowana na obszarach objętych ochroną przyrody, a jej powierzchnia (do 15 000 m2 czyli 1,5 ha) nie kwalifikuje tej inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z uwagi na powierzchnię obu działek, która nie osiągnie 2 ha (powierzchnia przeznaczonych pod przedsięwzięcie działki ma bowiem łącznie 1,55 ha). Dalej, stosownie do art. 52 ust. 1 i 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. organ odwoławczy wskazał, że wniosek Spółki został złożony na urzędowym formularzu (art. 64b u.p.z.p.). Został wypełniony treścią odpowiadającą wymogom ustawowym. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy spełnia z kolei warunki stosownie do art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i została wydana po uzyskaniu wymaganych uzgodnień. W przypadku Urzędu Marszałkowskiego Województwa Opolskiego i Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w O., wobec niezajęcia stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, uzgodnienia uważa się za dokonane. Dalej Kolegium uznało, że w sprawie nie była wymagana opinia operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego z art. 53 ust. 5e w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Organ pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że przy realizacji i użytkowaniu terenu należy zastosować takie rozwiązania techniczne, technologiczne i organizacyjne, które ograniczą negatywny wpływ na środowisko, stosować przepisy m. in. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2024 r. poz. 54, ze zm.), ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U z 2024 r. poz. 1087, ze zm.), ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2023 r. poz. 1587, ze zm.). Ponadto inwestycja nie jest objęta ochroną konserwatorską i nie leży w strefie obserwacji archeologicznej, wobec czego nie wymaga uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Nie leży też na obszarze podlegającym ochronie i nie jest zagrożona osuwaniem się mas ziemnych oraz nie jest narażona na niebezpieczeństwo wystąpienia powodzi. Znajduje się w granicach ochrony głównego zbiornika wód podziemnych, GZWP nr [...] ([...]) - ochrona zgodnie z przepisami odrębnymi, a organ pierwszej instancji w pkt. 2.7, prawidłowo określił warunki i wymagania odnośnie odległości od systemu przesyłowego elektroenergetycznego i systemu przesyłowego gazowego. Stwierdzając prawidłowość załączników decyzji Kolegium zaznaczyło, że analiza urbanistyczna została sporządzona w części opisowej i graficznej, natomiast załącznik graficzny do decyzji nr 1, jak i załącznik graficzny nr 3 do analizy urbanistycznej wykonane są na mapach zasadniczych w skali 1:500. Podsumowując organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja zawiera wymagane prawem elementy i jest kompletna, a wobec łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. planowana inwestycja jest dopuszczalna. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał z kolei, że z dokumentów przedłożonych przez inwestora wynika, iż planowane przedsięwzięcie nie ma charakteru uciążliwego dla otoczenia, nie powoduje immisji do środowiska, nie ma wpływu na prawo własności do działek sąsiednich, w żaden sposób tych praw nie narusza, ani nie ogranicza. To z kolei, w jaki sposób inwestycja fotowoltaiczna zostanie zrealizowana będzie szczegółowo wynikało dopiero z pozwolenia na budowę. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy prawidłowo wskazuje działki gruntu, na których może być realizowana planowana inwestycja, wyznacza minimalną i maksymalną powierzchnię zabudowy tych działek, maksymalną wysokość obiektów budowlanych, maksymalną moc elektrowni oraz inne istotne parametry i wymogi, których inwestor nie może przekroczyć, co jest wystarczającym sprecyzowaniem warunków zabudowy. O ile też planowana inwestycja w istocie będzie się wyróżniała na tle wiejskiego krajobrazu, to jednak kwestie estetyczne są w sprawie obojętne, ponieważ inwestycja dotyczy instalacji odnawialnego źródła energii objętej prawnie określonymi ułatwieniami w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się przy tym kwestii związanych ze zgodnością planowanej inwestycji z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682), w tym również potrzebą prowadzenia robót budowlanych w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych. Kwestie te są badane na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Dotyczy to w szczególności: zapewnienia minimalnego poziomu nasłonecznienia, ewentualnego naruszenia warunków gruntowych, zapewnienia odpowiednich warunków technicznych dojazdu do nieruchomości. Dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotem analizy będzie ocena spełnienia warunków technicznych świadczących o dopuszczalności realizacji inwestycji, w tym w zakresie istnienia lub nieistnienia szkodliwego wpływu inwestycji na otoczenie, w szczególności ludzi i środowisko. Ustalenie warunków zabudowy ma natomiast na celu zachowanie ładu przestrzennego w gminie w przypadku, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do tak dokonanej oceny jako przedwczesny i w konsekwencji niezasadny Kolegium uznało zarzut, że budowa farmy fotowoltaicznej spowoduje ujemny wpływ na korzystanie z sąsiednich nieruchomości np. przez wzmożenie niedozwolonych immisji w rozumieniu art. 144 kodeksu cywilnego - poprzez np. hałas. Jako niezasadny Kolegium wskazało też argument dotyczący braku konsultacji społecznych wywodząc, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a., a sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości objętej obszarem analizowanym nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Podsumowując dokonaną ocenę SKO stwierdziło, że skoro inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to nie ma podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy na rzecz inwestora. Z akt administracyjnych wynika, że postępowanie było prowadzone zgodnie z przepisami prawa procesowego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący domagał się skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym i uchylenia zaskarżonej decyzji odwoławczej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Formułując zarzuty podniósł naruszenie: - art. 52 ust. 2 pkt 2b w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p. polegające na zaniechaniu przedstawienia w formie opisowej charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego w postaci zespołu paneli fotowoltaicznych, a także zaniechanie wskazania minimalnej liczby tych paneli fotowoltaicznych oraz zaniechaniu przedstawienia w formie graficznej planowanego miejsca usytuowania kontenera stacji transformatorowej, kontenera technicznego oraz magazynów energii do 2 szt. (na załączonej mapie znajdują się wyłącznie dwa obiekty budowlane oznaczone bryłą w formie kwadratu, podczas gdy z wniosku wynika, iż tych obiektów winno być cztery); - art. 63 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 2 ust. 3 lit. a ustawy o odnawialnych źródłach energii, polegające na wadliwej wykładni tych przepisów, a w konsekwencji uznaniu, że kontener techniczny oraz ogrodzenie stanowi instalację odnawialnego źródła energii i inwestycja nie musi spełniać wymogów określonych w art. 63 ust. 1 - 2 u.p.z.p.; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez zaniechanie dokonania ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy, tj. planowanego miejsca usytuowania kontenera stacji transformatorowej, kontenera technicznego oraz magazynów energii do 2 szt., charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego w postaci zespołu paneli fotowoltaicznych oraz minimalnej liczby tych paneli fotowoltaicznych; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Odwołując się do zarzutów skargi wyjaśniło, że co prawda przepis art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p. wymaga aby we wniosku ujęta została charakterystyka inwestycji, która ma mieć formę zarówno opisową, jak i graficzną, jednak wymóg ten odnosi się do oznaczenia na mapie terenu inwestycji, określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu. W przedmiotowym wniosku zawarto charakterystykę inwestycji, w której określono projektowany sposób zagospodarowania terenu (pkt 7.5), a także parametry dotyczące terenu inwestycji (pkt 7.6) oraz określono charakterystyczne parametry obiektu dla kontenerowej stacji transformatorowej, dla ogrodzenia, jak i dla kontenera technicznego (pkt C.4). Wskazano też we wniosku wystarczająco parametry projektowanego zespołu paneli fotowoltaicznych (pkt C.4.6). Nie ma natomiast wymogu konkretyzacji i przedstawienia na mapie załączonej do wniosku usytuowania poszczególnych elementów infrastruktury technicznej wchodzących w skład inwestycji. Wniosek o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest kompletny, a organ pierwszej instancji prawidłowo i zgodnie z wnioskiem określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. W decyzji prawidłowo określono teren inwestycji poprzez linie rozgraniczające na mapie, wskazując obszar, na którym można realizować zamierzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) zwanej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na podstawie art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a., niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów; a to wobec wniosku skarżącego i braku żądania pozostałych stron przeprowadzenia rozprawy. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o ustaleniu na rzecz inwestora warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni słonecznej wraz z infrastrukturą techniczną. Zarzuty skargi dotyczyły charakterystyki inwestycji przedstawionej we wniosku o wydanie decyzji oraz ustaleń i oceny organu dokonanych w tym zakresie. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych na wstępie kryteriów, ocena legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, nie zaistniały nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego i proceduralnego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa materialnego. W szczególności podkreślić trzeba, że dokonując oceny w kontekście zrzutów skargi Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości dotyczących charakterystyki inwestycji i objęcia nią poza zespołem paneli fotowoltaicznych także innych obiektów kubaturowych takich jak: kontenery stacji transformatorowej i technicznego, dwóch magazynów energii, a także ogrodzenia. Materialną podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, ze zm.) zwanej dalej u.p.z.p. lub ustawą oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2024 r. poz. 1116) zwanego dalej rozporządzeniem. Stosownie do przepisów tej ustawy, wydając zaskarżoną decyzję Kolegium dokonało wymaganych ustaleń i wyczerpującej oceny, która odnosiła się także do zarzutów odwołania. Podzielając w całości argumentację Kolegium wyjaśnić przyjdzie, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest sporne to, że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją ma być realizowana na terenie, na którym brak jest aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zatem do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. dla przedmiotowej inwestycji wymagało wydania decyzji administracyjnej. Z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3 (który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania), wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Stosownie przy tym do art. 64 ust. 1 ustawy do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5d-5f, art. 54, art. 55 i art. 56 ustawy. Ustalenie warunków zabudowy następuje zatem na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 ustawy), który powinien spełniać określone wymagania (art. 52 ust. 2 ustawy). W postępowaniu prowadzonym w tym przedmiocie organ dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 ustawy). Dokonuje też wymaganych uzgodnień decyzji z innymi organami (art. 53 ust. 4 i 5 ustawy), a sama decyzja o ustaleniu warunków zabudowy winna spełniać wymogi określone w art. 54 ustawy. Organ nie może przy tym odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy (art. 56 ustawy). Mając na uwadze powyższe uregulowania wyjaśnić przyjdzie, że celem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzone przez inwestora zmiany w zagospodarowaniu terenu, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, są dopuszczalne. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest jednak decyzją uznaniową, co oznacza, że organ odpowiedzialny za jej wydanie musi wydać pozytywną decyzję, jeżeli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie warunki, od których łącznego spełnienia przepisy ustawy uzależniają wydanie decyzji i może odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wtedy, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia choćby jednego z nich. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy; b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Niewątpliwie z zasady "dobrego sąsiedztwa", której dotyczy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika konieczność takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby współgrała ona ze stanem wyznaczonym w obszarze najbliższego sąsiedztwa, pod względem funkcji, zagospodarowania i formy architektonicznej planowanej inwestycji. Zgodnie jednak z art. 61 ust. 3 pkt 2 i pkt 3 ustawy, przepisu ust. 1 pkt 1 oraz ust. 1 pkt 2 (ustalającego warunek dostępu do drogi publicznej) nie stosuje się m.in. do obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej oraz instalacji odnawialnego źródła energii. Na podstawie art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (wg stanu prawnego stosowanego w niniejszej sprawie Dz. U. z 2024 r. poz. 1361, ze zm.) zwanej u.o.ź.e. przyjąć należy, że instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej lub ciepła lub chłodu opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia elektryczna lub ciepło lub chłód są wytwarzane z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń, stanowiących całość techniczno-użytkową służącą do wytwarzania biogazu, biogazu rolniczego, biometanu lub wodoru odnawialnego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej, magazyn biogazu lub instalacja magazynowa w rozumieniu art. 3 pkt 10a ustawy - Prawo energetyczne wykorzystywana do magazynowania biogazu rolniczego, biometanu lub wodoru odnawialnego. Odnawialne źródło energii to z kolei, zgodnie z definicją sformułowaną w art. 2 pkt 22 u.o.ź.e., odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otoczenia, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego, biometanu, biopłynów oraz z wodoru odnawialnego. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej - zgodnie z charakterystyką przedstawioną we wniosku o wydanie decyzji: zespół paneli fotowoltaicznych do 3500 sztuk (o łącznej mocy do 2MW) o funkcji produkcyjnej, umożliwiających przekształcanie energii słonecznej w energię elektryczną, jeden kontener stacji transformatorowej, opcjonalnie jeden kontener techniczny, magazyn energii do dwóch sztuk (opcjonalnie) do 2MW i pojemności do 10MW oraz ogrodzenie. Prawidłowo zatem, w ocenie Sądu, sporna inwestycja zakwalifikowana została przez organy jako instalacja odnawialnego źródła energii. Niewątpliwie bowiem jej zasadniczą, podstawową część stanowią urządzenia w postaci paneli fotowoltaicznych służących do wytwarzania energii elektrycznej, który to zespół urządzeń połączony jest funkcjonalnie z kontenerem stacji transformatorowej i magazynami energii, stanowiące urządzenia techniczne wykorzystywane do wytwarzania i przetwarzania oraz przesyłania i magazynowania energii. Odnosząc się natomiast do argumentacji skargi, kwestionującej wyłączenie, na zasadzie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. konieczności spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. wobec ujętych w zakresie inwestycji kontenera technicznego i ogrodzenia uznać należy, że jako elementy inwestycji stanowią one urządzenia infrastruktury technicznej związane z instalacją odnawialnego źródła energii. Niewątpliwie bowiem są to obiekty funkcjonalnie powiązane z instalacją odnawialnego źródła energii służące jej sprawnemu funkcjonowaniu. W konsekwencji też objęte są one wyłączeniem na zasadzie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jako część planowanej inwestycji - stanowiącej funkcjonalną całość, w postaci elektrowni słonecznej. Mając na uwadze powyższe Sąd podzielił pogląd Kolegium, że na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., do spornej inwestycji nie znajdowały zastosowania wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Lokalizacja przedmiotowej inwestycji nie wymagała zatem oceny przesłanki dotyczącej zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Co do przedstawionej we wniosku charakterystyki inwestycji i zarzutu skargi dotyczącego braku opisu parametrów obiektów budowlanych składających się na inwestycję oraz braku ich graficznego przedstawienia na dołączonej mapie wyjaśnić przyjdzie, że w tym zakresie przepisy prawa nie ustalają żadnych wymogów. Wniosek o wydanie decyzji został złożony na urzędowym formularzu, a zawarte w nim dane oraz dołączone do niego dokumenty pozwalały na dokonanie oceny w zakresie spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 3-pkt 6 u.p.z.p., jak również były wystarczające i pozwalały na określenie w decyzji rodzaju inwestycji oraz wszelkich wymaganych warunków i zasad zagospodarowania terenu. W tych okolicznościach zdaniem Sądu nie sposób stwierdzić wadliwości wniosku. Jednocześnie też wydanie decyzji uznać należało za dopuszczalne, albowiem jej wydanie nie zostało uzależnione od usytuowania i rozmieszenia inwestycji na działce, a tym samym przedstawienia tego w formie graficznej. Prawidłowo więc dokonano ustaleń na podstawie wniosku i dołączonych do niego dokumentów, a następnie stwierdzono w decyzji, że w sprawie spełnione zostały przesłanki ustalenia warunków zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy. Z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do funkcjonowania planowanego zamierzenia (pkt 3), albowiem w zakresie mediów inwestor planuje jedynie przyłączenie do sieci energetycznej i na potwierdzenie technicznej możliwości takiego przyłączenia przedłożył stosowne zapewnienie gestora sieci. Jednocześnie, wg danych z wniosku wody opadowe będą odprowadzane na nieutwardzony grunt działki. Ponadto, jak szczegółowo ustalono w zaskarżonej decyzji, w związku z planowaną inwestycją teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne (pkt 4), brak jest przepisów odrębnych, z którymi inwestycja mogłaby być niezgodna (pkt 5), jak również planowane przedsięwzięcie nie znajduje się w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 ustawy. W tym stanie rzeczy, skoro inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. nie było w niniejszej sprawie podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy na rzecz inwestora. Dostrzec przy tym należy, że stosownie do art. 54 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostało poprzedzone wymaganym postępowaniem uzgodnieniowym, a w decyzji, zgodnie z art. 54 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i stosownie do rozporządzenia, prawidłowo określono rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu w tym m.in. linię zabudowy, wskaźniki intensywności wykorzystania terenu i parametry poszczególnych obiektów składających się na inwestycję. Ponadto, na dołączonej mapie wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji. Przepisy nie przewidują natomiast wymogu określenia na załączniku graficznym konkretnego usytuowania inwestycji na działce. W tym kontekście za nieuzasadnioną uznać należy argumentację skargi dotyczącą braku przedstawienia w formie graficznej planowanego miejsca usytuowania obiektu inwestycyjnego. Podkreślić w tym miejscu należy, że jak słusznie dostrzegło Kolegium, ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji. Ma ono charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie są badane okoliczności dotyczące wykonawczego etapu procesu inwestycyjnego. W postępowaniu w sprawie warunków zabudowy nie bada się również gospodarczego czy ekonomicznego wpływu planowanej inwestycji na sąsiedztwo, bo celem tego postępowania jest zgodność planowanej zabudowy z ładem przestrzenno-urbanistycznym, a nie ocena gospodarczego zamiaru inwestora i jego wpływu na działalności i aktywności sąsiadów. Za niedopuszczalne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy uznać zatem należy wszelkie zarzuty związane z takim kwestiami jak: ograniczenie dostępu do światła, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu czy też naruszenie warunków gruntowych, a także obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości i pogorszenie warunków życia. Zarzuty te zbadane być mogą dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1272/24). Stosownie do tego dostrzec też trzeba, że w pkt 5 decyzji organu określone zostały wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich w tym przed hałasem, czy ograniczeniem dostępu do światła. W ocenie Sądu tak przyjęte rozwiązanie w pełni zabezpiecza ochronę interesów osób trzecich na obecnym etapie postępowania inwestycyjnego. Dopiero bowiem na następnym etapie postępowania, warunki te będą urzeczywistnione w projekcie budowlanym, stanowiącym podstawę do wydania pozwolenia na budowę. Na obecnym etapie postępowania ochrona interesów osób trzecich jest natomiast ograniczona i nie obejmuje badania inwestycji w zakresie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest wyłącznie promesą umożliwiającą, po spełnieniu szeregu wymagań, ubieganie się o pozwolenie na budowę. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest o tyle ograniczona, że nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami Prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. Zauważyć też należy, że w przypadku spadku wartości nieruchomości przyległych do terenu inwestycji, stosownie do treści art. 63 ust. 3 u.p.z.p., jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio. Przepisy te dotyczą odszkodowań w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy uniemożliwia lub istotnie utrudnia dotychczasowe korzystanie z nieruchomości przez osobę trzecią lub obniża jej wartość. Sąsiedzi mogą zatem dochodzić roszczeń odszkodowawczych w odrębnym postępowaniu. Jednak nawet ewentualne obniżenie wartości nieruchomości sąsiednich przez planowaną inwestycję nie może uniemożliwić wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie przewidziane prawem przesłanki do wydania takiej decyzji. Co w sprawie niniejszej jak wykazano powyżej miało miejsce. Podsumowując, wobec spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. brak było w niniejszej sprawie podstaw faktycznych i prawnych do odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wydana decyzja spełnia wymogi wynikające z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i stosownie do § 9 rozporządzenia zawiera wymagane złączniki w postaci części graficznej decyzji sporządzonej na mapie w skali 1:500 oraz wyników analizy przedstawionej w formie tekstowej i graficznej. Jej wydanie zostało poprzedzone wymaganymi uzgodnieniami z właściwymi organami, a ustalenia faktyczne zostały dokonane w świetle mających zastosowanie przepisów prawa materialnego, bez naruszenia norm tego prawa w stopniu mogącym mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji poprzedziło wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, stosownie do wymogów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a dokonana przez organy ocena nie nosi cech dowolności i nie narusza art. 80 k.p.a. Rozstrzygnięcie decyzji zawiera wymagane elementy, a jej uzasadnienie spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Dokonane w sprawie ustalenia faktyczne oraz przeprowadzoną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego uznać należy za wystarczające do załatwienia sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.