I SA/Po 155/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (sprawozdawca) Sędzia WSA Marek Sachajko Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 02 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 16 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z 16.10.2025 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji") po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] w L. (dalej jako "Skarżąca" lub "Stowarzyszenie") na postanowienie Marszałka Województwa z 05.09.2025 r., [...], uzgadniającego planowany przebieg linii komunikacyjnej w części dotyczącej Województwa [...] dla przedsiębiorcy F. Sp. z o.o. (dalej jako "Spółka"), zgodnie z proponowanym rozkładem jazdy regularnej linii komunikacyjnej H.-W.-P. – utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Powyższe rozstrzygnięcie, jak wynika z jego uzasadnienia i akt sprawy, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W związku z toczącym się postępowaniem na wniosek przedsiębiorcy F. sp. z o.o. w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej H.-W.-P., Marszałek Województwa (dalej jako "Marszałka Województwa") pismem z dnia 9 września 2025 r. zwrócił się do Marszałka Województwa (dalej jako "Marszałek" lub "organ I instancji") o uzgodnienie planowanego przebiegu linii komunikacyjnej dotyczącej części Województwa [...], zgodnie z proponowanym rozkładem jazdy. Postanowieniem z 11.06.2025 r. Marszałek Województwa dopuścił do postępowania Stowarzyszenie. Następnie postanowieniem z 05.09.2025 r. Marszałek Województwa, uwzględniając w całości żądanie wnioskodawcy, uzgodnił planowany przebieg linii komunikacyjnej. W zażaleniu na powyższe postanowienie Stowarzyszenie, reprezentowane przez r.pr. J. L., zarzuciło naruszenie art. art. 7, art. 11, art. 77, art. 106 § 5, art. 107 § 2-5, art. 124 § 2, art. 126 k.p.a. oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm., dalej w skrócie "u.t.d.") zarzucając w szczególności brak dokonania sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla istniejących już linii regularnych, czy wydanie zezwolenia nie wpłynie ujemnie na rentowność porównywalnych usług kolejowych oraz brak wskazania w zaskarżonym postanowieniu podstaw uznania, że planowane kursy leżą w interesie społecznym i pasażerów. Przekazując zażalenia organ I instancji wyjaśnił, że w toku postępowania przeprowadzono analizę sytuacji rynkowej i ustalono że planowana linia komunikacyjna nie będzie stanowić zagrożenia dla istniejących już linii regularnych na terenie Województwa [...] - przewoźnik zatrzymuje się tylko na jedynym miejscu postojowym na terenie województwa [...] - w P. na Dworcu Autobusowym. Planowany przebieg trasy pokrywa się odcinkowo z innymi przewoźnikami jednak z zachowaniem odstępów czasowych. Postanowieniem z 16.10.2025 r., wskazanym we wstępie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu wskazało przede wszystkim, że przedmiotem uzgodnienia ma być wyłącznie przebieg planowanej linii komunikacyjnej, a nie aspekty rynkowe i finansowe związane z powstaniem takiej linii. Adresatem art. 22a ust. 1 u.t.d., który ma obowiązek rozważenia, czy nie zachodzą przesłanki negatywne do udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, jest wyłącznie organ wydający zezwolenie, nie zaś organ uzgadniający przebieg planowanej linii komunikacyjnej przez obszar swojej właściwości. To organ wydający zezwolenie, którym jest w rozpoznawanej sprawie Marszałka Województwa, ma dokonać analiz rynkowych i ocenić wpływ planowanej linii pod kątem, czy nie będzie ona stanowić zagrożenia dla już istniejących linii regularnych. Nie ma natomiast żadnych podstaw, aby takiej analizy wymagać od organu wydającego uzgodnienie. Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. W każdym przypadku, a więc także w przedmiotowej sprawie gdy uruchamiana jest nowa linia, zawsze może to spowodować spadek rentowności funkcjonującej już komunikacji, w szczególności wtedy gdy nowo uruchomione kursy okazują się lepsze jakościowo i z tego też powodu stają się częściej wybierane przez pasażerów. To bowiem podróżni dokonują oceny i wyboru przewoźnika, kiedy mają do wyboru alternatywne oferty przewozowe na danej trasie, biorąc pod uwagę takie parametry jakości jak: dostosowanie godzin odjazdów do potrzeb pasażerów, częstotliwość kursów, dni kursów, ceny biletów i ich dostępność, stosowane ulgi i promocje, komfort podróży, standard i wyposażenie autobusów, obsługę pasażerów, regularność i punktualność. Marszałek Województwa prawidłowo ocenił, że w rozpatrywanym przypadku brak było przyczyn dla odmowy uzgodnienia; dokonana przezeń w tym zakresie ocena dowodów i subsumpcja norm prawa materialnego z ustalonym stanem faktycznym nie budzą zastrzeżeń. Końcowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że art. 107 § 5 nie był w ogóle stosowany w sprawie. Organ I instancji mógł odstąpić od uzasadnienia postanowienia uzgadniającego, skoro uwzględniało w całości żądanie strony, a z akt nie wynika, aby wówczas organ już wiedział o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, ani tym bardziej o prezentowanym stanowisku. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Stowarzyszenie, reprezentowane przez dotychczasowego pełnomocnika, wniosło o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciło naruszenie: 1) art. 7 i 77 w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego tj. bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności bez dokonania sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych oraz czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych; 2) art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d) i art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) u.t.d. poprzez niedokonanie w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych lub czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych; 3) art. 11 i art. 107 § 2-5 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji szczegółów dotyczących poczynionych przez organ ustaleń, których skutkiem było wydanie uzgodnienia, podczas gdy organ w żadnej mierze nie uzasadnił w tym zakresie swego stanowiska, a stanowisko organu nie może być wyrażone jedynie w piśmie przewodnim do organu drugiej instancji przekazującym zażalenie; 4) art. 124 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozwinęło argumentację zarzutów, zasadniczo poszerzając tezy zażalenia o wybrane fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych dotyczące art. 22 ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d. w zw. z art. 18 ust.1 pkt 1 lit. g u.t.d. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej w skrócie "p.p.s.a."). Przedmiotem kontroli, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. jest w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 16.10.2025 r., [...], utrzymujące w mocy postanowienie Marszałka Województwa z 05.09.2025 r., [...], uzgadniające planowany przebieg linii komunikacyjnej w części dotyczącej Województwa [...] dla przedsiębiorcy F. Sp. z o.o., zgodnie z proponowanym rozkładem jazdy regularnej linii komunikacyjnej H.-W.-P.. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych rozstrzygnięć stanowiły w szczególności przepisy ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1539 ze zm., dalej w skrócie "u.t.d."), z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g na czele. W myśl powołanego przepisu wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym - wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa. Na gruncie powołanego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22.02.2023 r., II GSK 1245/19 (wszystkie przywoływane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl), notabene wydanym wskutek rozpoznania skargi kasacyjnej tożsamego Stowarzyszenia, wskazał, że "skoro organ podejmujący rozstrzygnięcie w sprawie głównej nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego [aktualnie: Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej w skrócie "k.p.a."], to zbadanie zakresu kompetencji organu uzgadniającego jest zagadnieniem kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. [...] Nie można zaaprobować poglądu, że organ załatwiający sprawę główną, czyli kwestię zezwolenia oraz organ współdziałający mają taki sam zakres uprawnień i zadań. Gdyby organ uzgadniający przejmował w pełnym zakresie kompetencje organu uprawnionego do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty (zatem w przedmiocie zmiany zezwolenia) w istocie doszłoby do "współdecydowania", tymczasem art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g u.t.d. jednoznacznie wskazuje jedynie na "współdziałanie" wymienionych w nim organów. Jest to szczególna forma współdziałania, w której rozstrzygnięcie sprawy głównej przez właściwy organ administracji publicznej jest uzależnione od rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej (incydentalnej w odniesieniu do sprawy głównej) przez inny organ, przy czym zależność ta polega na tym, że decyzja rozstrzygająca sprawę główną ma charakter decyzji związanej decyzją incydentalną w tym sensie, że ta ostatnia przesądza treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji głównej (por. wyrok NSA o sygn. akt II GSK 299/17, czy cytowany przez Stowarzyszenie wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 351/09). Stwierdzić, zatem należy, że w toku postępowania uzgodnieniowego jego przedmiotem może być wyłącznie przebieg planowanej linii komunikacyjnej, natomiast sprawdzenie, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych bądź wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych, należy do kompetencji organu rozstrzygającego wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów, bo to ten organ bada aspekty rynkowe i finansowe związane z powstaniem linii komunikacyjnej". Z powyższych względów nie można uznać by organ dopuścił się naruszenia przepisów zarzucanych w pkt 1 i 2 zarzutów skargi, dotyczących niedokonania w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych lub czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych. Sąd zauważa ponadto, że już uprzednio w sprawie ze skargi Stowarzyszenia na analogiczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Marszałka Województwa w wyroku z 04.08.2020 r., III SA/Po 795/19, wskazał, że Stowarzyszenie "nie kwestionuje w skardze wniesionej do Sądu ustaleń dokonanych przez organ w niniejszej sprawie, a jedynie zarzuca organowi brak dokonania w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych lub czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych [...] To organ wydający zezwolenie, w tym wypadku Marszałek Województwa, ma dokonać analiz rynkowych i ocenić wpływ planowanej linii pod kątem, czy nie będzie ona stanowić zagrożenia dla już istniejących linii regularnych. Nie ma natomiast żadnych podstaw, aby takiej analizy wymagać od organu wydającego uzgodnienie, tym bardziej, że analiza dotyczyć miałby tylko pewnego odcinka trasy. Takie możliwości ma natomiast organ wydający zezwolenie, posiadający informacje o całym przebiegu linii komunikacyjnej i jej wpływie na inne linie. Z tych względów, za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów art. 18 ust 1 pkt 1 i art. 22a ust 1 pkt 2 lit a) i b) u.t.d. Powyższe skutkowało uznaniem za niezasadne także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 106 § 5, art. 107 § 3 i art. 15 k.p.a, których naruszenie strona skarżąca zarzuca, w związku z brakiem dokonania sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych lub czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych. Ponadto, podkreślić należy, że ani w postępowaniu przed organami administracji, ani w skardze wniesionej do Sądu strona skarżąca nie wskazała na żadne konkretne okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na ustalenie przebiegu planowanej linii komunikacyjnej, a których organ nie poczynił, zaś wszystkie zarzuty mają charakter ogólny i teoretyczny". Powyższe stanowisko należy w pełnej rozciągłości podzielić także w rozpoznawanej sprawie. Jak wskazał również NSA w przytaczanym wyżej wyroku II GSK 1245/19 oraz w wyroku z 30.08.2022 r., II GSK 562/19, "nie doszło także do naruszenia art. 107 § 4 i § 5 k.p.a., gdyż przepis art. 107 § 5 k.p.a. w ogóle nie był stosowany przez organy obu instancji. Z kolei art. 107 § 4 k.p.a. zastosował tylko [organ I instancji], uznając, że mógł odstąpić od uzasadnienia postanowienia uzgadniającego, skoro uwzględniało w całości żądanie strony [...]. Natomiast postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawierało uzasadnienie, którego konstrukcja nie była podważana". Podobnie WSA w Łodzi w wyroku z 12.09.2019 r., III SA/Łd 607/19, w sprawie ze skargi Stowarzyszenia, wskazał, że "w ocenie sądu również odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia postanowienia uzgodnieniowego przez organ I instancji nie daje postaw do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.