I SA/Rz 112/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Jarosław Szaro /spr./, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2022 r. spraw ze skarg A.B. na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie - z dnia 26 listopada 2021 r., nr 9009-2021-79 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych (PROW 2014-2020), - z dnia 29 listopada 2021 r., nr 9009-2021-80 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargi.

A. B.(dalej: Skarżący, Wnioskodawca, Beneficjent, Strona) poddał kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzje Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 26 listopada 2021 r. nr 9009-2021-79 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych (PROW 2014-2020) (skarga zarejestrowana pod sygn. I SA/Rz 112/22) oraz z dnia 29 listopada 2021 r. nr 9009-2021-80 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (skarga zarejestrowana pod sygn. I SA/Rz 113/22). Utrzymano nimi w mocy odpowiednio decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 4 sierpnia 2021 r. nr 0183-2020-022215 oraz z dnia 3 sierpnia 2021 r. nr 0183-2020-022214. Z treści zaskarżonych decyzji oraz akt postępowania wynika, że w dniu 15 czerwca 2016 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynął wniosek Skarżącego o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2016. Z kolei w dniu 11 maja 2017 r do. Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynął wniosek Skarżącego o przyznanie płatności obszarowych na rok 2017. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z dnia 31 maja 2017 r. nr 0183-2017-015612 z dnia 31 maja 2017 r. przyznał Beneficjentowi płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną w wysokości [...]zł. w ramach realizacji wariantu 2.1 – Międzyplony. Ponadto Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] ustalił Wnioskodawcy obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym stanowiącym powierzchnię: zobowiązanie wariant :2.1 – Miedzyplony podjęte w dniu 15 marca 2016 r., na powierzchnię równą 49,05 ha. Środki finansowe przyznane decyzją zostały przekazane na rachunek Beneficjenta w dniu 14 czerwca 2017 r. W dniu 11 maja 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynął wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017, w którym Strona zadeklarowała w drugim roku 5-letniego zobowiązania działki rolne o powierzchni 50,67 ha w ramach realizacji wariantu 2.1- Międzyplony. W związku ze zmiana powierzchni płatność przyznano do powierzchni deklarowanej tj. 50,67 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją nr 0183-2018-012011 z dnia 29 maja 2018 r. przyznał Stronie płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną do powierzchni zadeklarowanej tj. 50,67 ha w wysokości [...] zł w ramach realizacji wariantu 2.1- Międzyplony. Środki finansowe zostały przekazane na rachunek beneficjenta w dniu 11 czerwca 2018 r. Z kolei 11 maja 2017 roku wpłynął wniosek Skarżącego o przyznanie płatności obszarowych na 2017 rok. W wyniku przeprowadzone go postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 rok, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia 29 maja 2018 roku nr 0183-2018-012001 przyznał Wnioskodawcy płatność do powierzchni zgodnej z deklarowaną tj. do 100,76 ha w wysokości [...] w tym: z tytułu jednolitej płatności obszarowej [...], z tytułu płatności za zazielenienie [...]zł, z tytułu płatności redystrybucyjnej [...]zł, płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno [...]zł oraz kwoty z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej [...]zł. Płatności te zostały w dniach 29 listopada 2017 r. (zaliczka na poczet płatności) oraz 11 czerwca 2018 r. (pozostała kwota) przekazane na rachunek bankowy wskazany przez Wnioskodawcę. W dniu 29 listopada 2019 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., postępowania zakończone powyższymi decyzjami. Przesłankami wznowienia postępowania było powzięcie informacji o rozwiązaniu ze skutkiem natychmiastowym przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w [...] umowy dzierżawy dla nieruchomości rolnych objętych wnioskami o przyznanie płatności. W wyniku wznowienia postepowań, po rozpatrzeniu spraw, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał w dniu 24 lutego 2020 r. decyzje nr 0183-2020-005441 i nr 0183-2020- 05442, którymi uchylił dotychczasowe decyzje z dnia 29 maja 2018 r. nr 0183-2018-012011 i nr 0183-2018-012001 oraz odmówił Wnioskodawcy przyznania płatności. Od powyższych decyzji Strona złożyła odwołania po rozpatrzeniu których Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie decyzjami z 20 lipca 2020 r. nr 9009-2020-009689 oraz 9009-2020-009687 utrzymał w mocy zaskarżone decyzje. Decyzje stały się decyzjami ostatecznymi. Następnie decyzją nr 0183-2020-022215 z 4 sierpnia 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] ustalił Beneficjentowi kwotę nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych (PROW 2014- 2020) za lata 2016 i 2017 w łącznej wysokości [...]zł ([...]zł za rok 2016, [...]zł za rok 2017. Z kolei decyzją nr 0183-2020-022214 z dnia 3 sierpnia 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] ustalił Beneficjentowi kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2017 w wysokości [...] zł. Beneficjent nie zgodził się z rozstrzygnięciami organu i wniósł od ww. decyzji odwołania kwestionując stwierdzenie organu, że nie posiadał on tytułu prawnego do działek zgłoszonych we wnioskach, w sytuacji gdy skuteczność złożonego przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa wypowiedzenia umowy dzierżawy nr [...]z dnia 31 sierpnia 1994 r. jest sporna i jego zdaniem posiada on tytuł prawny do użytkowania działek oznaczonych we wnioskach. Po rozpatrzeniu odwołań Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie decyzjami z dnia 26 listopada 2021 r. i 29 listopada 2021 r, opisanymi na wstępie, utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonych decyzji organ odwoławczy wskazał i omówił mające zastosowanie w sprawach przepisy prawa, w tym Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia 18 marca 2015 r w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowisko-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 415 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem rolno-środowiskowo-klimatycznym oraz ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r. poz. 182). Organ odwoławczy podkreślił, że składając wnioski o przyznanie płatności Beneficjent zobowiązał się do przestrzegania warunków uczestnictwa w poszczególnych programach przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia ich realizacji. Organ zwrócił uwagę, że Wnioskodawca na dzień 31 maja 2017 r. nie posiadał tytułu prawnego do zgłoszonych do płatności nieruchomości. W piśmie z dnia 4 października 2016 r. Agencja Nieruchomości Rolnych wypowiedziała umowę dzierżawy rzeczonych działek w oparciu o § 17 ust. 3 umowy dzierżawy z dnia 31 sierpnia 1994 r. z powodu nieopłacania podatku rolnego na rzecz gmin (obowiązku określonego w § 14 ust. 1 umowy), na terenie których położone były dzierżawione nieruchomości. W ocenie organu w przypadku obu rodzajów płatności Wnioskodawca powinien wykazać nie tylko posiadanie (użytkowanie) gruntów na dzień 31 maja, ale też w przypadku gruntów wchodzących do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa posiadanie to musiało być potwierdzone tytułem prawnym. Organ nie podważył faktu posiadania i użytkowania gruntów przez Wnioskodawcę, ale w przypadku działek wchodzących do Zasobu uznał, że możliwość otrzymania płatności była ograniczona wymogiem posiadania tytułu prawnego do rzeczowych nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego Wnioskodawca nie wykazał faktu dysponowania tytułem prawnym do posiadanych nieruchomości wchodzących do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa zgłoszonej do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej jak i zgłoszonej do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W skardze na decyzję Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 26 listopada 2021 r. nr 9009-2021-79 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych (PROW 2014-2020) Wnioskodawca zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności: - art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie, że w dacie 31 maja 2017 r. nie posiadał tytułu prawnego do działek zgłoszonych we wniosku, w sytuacji gdy skuteczność złożonego przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa wypowiedzenia umowy dzierżawy nr [...]z dnia 31 sierpnia 1994 r. jest sporna i zdaniem strony do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, posiada on tytuł prawny do użytkowania działek oznaczonych we wniosku oraz - błąd w ustaleniach faktycznych polegających na stwierdzeniu, że nie realizuje 5-letniego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno- środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020, w sytuacji gdy w dalszym ciągu nieruchomości, co do których została wypowiedziana umowa dzierżawy są użytkowane, co w konsekwencji prowadzi do ustalenia, ze termin 5-letni nie uległ przerwaniu. Z kolei w skardze na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr 9009-2021-80 z 29 listopada 2021 r zarzucił naruszenie art. 18 ust. 4 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie, że w dacie 31 maja 2017 r. nie posiadał tytułu prawnego do działek zgłoszonych we wniosku, w sytuacji gdy skuteczność złożonego przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa wypowiedzenia umowy dzierżawy nr [...]z 31 sierpnia1994 r. jest sporna i do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd posiada tytuł prawnych do użytkowania działek oznaczonych we wniosku, Mając na uwadze powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji i poprzedzających ich wydanie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sadowego. W odpowiedziach na skargi organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawach i wniósł o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na uwadze, co następuje: Skargi nie są uzasadnione. Organ nie naruszył prawa. Rozważania argumentów zawartych w skardze należy rozpocząć od zważenia tych, w których skarżący domaga się zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się w sądzie powszechnym postępowanie o stwierdzenie nieważności wypowiedzenia umowy dzierżawy złożonego skarżącemu przez Agencje Własności Rolnej Skarbu Państwa ( obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa). Postępowanie w tamtej sprawie nie ma charakteru postepowania prejudycjalnego dla sprawy niniejszej w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 ppsa. Przepis ten stanowi, że sąd może zawiesić postępowanie jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Chodzi przy tym o taką zależność, że rozstrzygnięcie w takim postępowaniu tworzy albo powoduje brak okoliczności mającej kluczowe znaczenie dla rozstrzygniecie sprawy mającej podlegać zawieszeniu. W przedmiotowej sprawie taka zależność nie występuje. Ocena skuteczności czy też nieważności wypowiedzenia umowy przez organ władający zasobem rolnym Skarbu Państwa jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy o przyznanie dopłat za poszczególne okresy roczne, pozbawione jest natomiast tej cechy w postępowaniu o ustalenie nienależnie pobranych kwot świadczeń i nałożenie obowiązku ich zwrotu. W tym zakresie należy bowiem powołać się na treść przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( Dz.U.2019.1505 t.j ), który stanowi, ze Środki publiczne pochodzące z funduszy Unii Europejskiej i krajowe, podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały przyznane nienależnie lub zostały pobrane w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków. O tym czy płatność była nienależna przesądza wydanie decyzji, w której taki fakt zostaje stwierdzony, poprzez np.: wznowienie postępowania w sprawie przyznania płatności i uchylenie takiej decyzji z jednoczesną odmowa przyznania płatności. Z taką sytuacja mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Organ po wydaniu decyzji o przyznaniu płatności i po ich wypłacie podjął informacje ,że płatności te były nienależne bowiem rolnik nie spełniał przedmiotowych kryteriów przyznania płatności i na skutek wydania decyzji w postępowaniu wznowieniowym doszło do uchylenia podstaw do wypłacenia płatności. Decyzje takie zostały wydane, są ostateczne i prawomocne i decyzjami tymi w niniejszej sprawie sąd jest związany. Zarzuty im stawiane leżą poza ramami sprawy niniejszej i musza być rozpatrywane odrębnie. Sąd odwołuje się do faktów w nich stwierdzonych i nie jest władny badać odrębnie skuteczności wypowiedzenia umowy dzierżawy. Dlatego też brak było podstaw do zawieszenia postępowania z przyczyn wskazanych przez skarżącego. Skargi zaś merytorycznie nie mogły doprowadzić do uchylenia decyzji. Jak powyżej wskazano płatności zostały przyznane skarżącemu na mocy stosownych decyzji organu Agencji, z uwagi na zadeklarowanie przez rolnika działek do odpowiednich płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych i bezpośrednich. Płatności te zostały zrealizowane. Następnie organ Agencji podjął wiadomość, że rolnik nie spełnia kryteriów otrzymania płatności do tych gruntów wobec faktu, że nie posiadał on tytułu prawnego do nich. W tym szczególnym przypadku Agencja powołała się trafnie na przepis art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2022.1775 t.j. ), który stanowi, że płatność bezpośrednia i uzupełniająca płatność podstawowa do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługują rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. W zakresie płatności rolnośrodowiskowych znajduje on swój odpowiednik w treści przepisu art. 20 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 ( Dz.U.2022.1234 t.j. ). Każdorazowo zatem, jeżeli płatności mają być przyznane dla działek stanowiących własność Skarbu Państwa, to samo posiadanie ich nie jest wystarczająca przesłanką dla otrzymania dopłat. Konieczne jest także dysponowanie tytułem prawnym do takiego posiadania, jak np: umowa dzierżawy. Jeżeli rolnik takim tytułem nie dysponuje, to wówczas nie jest uprawniony do otrzymania dopłat do takiej działki. Przedstawione przez Agencję rozumienie tego przpeisu jest prawidłowe. Konieczne jest ustalenie dwóch przesłanek. Prawnej w postaci tytułu prawnego i faktycznej – rzeczywistego władania gruntami. Należy przy tym zastrzec, że ustalenie czy przesłanki te zostały spełnione należy do ram postępowania o przyznanie płatności, czy też następczego postępowania o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji przyznającej płatność. To w takim postępowaniu kwestia ta podlega rozstrzyganiu. W niniejszej sprawie sąd zwraca tylko ogólnie uwagę na wymogi szczególne co do otrzymania płatności do działek będących własnością Skarbu Państwa ( wobec argumentów zawartych w skardze). Nie jest natomiast władny do badania czy zostały one spełnione. Kwestia ta podlega rozstrzygnięciu w innym postępowaniu. Była ona jednak przedmiotem badania przez organ i wydał on decyzje uchylające decyzje przyznaniu płatności w interesującym sąd zakresie. W takim więc przypadku obowiązkiem organu w niniejszej sprawie było więc ustalenie, jaka kwota będzie podlegać zwrotowi i czy nie zachodzą szczególne przesłanki wyłączające zwrot uregulowane w przepisach unijnych bądź krajowych. W tym zakresie organ wywiązał się ze swoich obowiązków i wskazał w jaki sposób wyliczył kwotę podlegająca zwrotowi. Obliczenie to nie jest co do swej wysokości kwestionowane. Organ wskazał tez na przesłanki przedawnienia z art. 3 ust.1 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich ( Dz.U.UE.L.1995.312.1 ), który stanowi, że okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata., przy czym biegnie on od chwili gdy nieprawidłowość ustała , a w przypadku programów wieloletnich od zakończenia całego ich cyklu. Działanie organu przerywa bieg terminu przedawnienia. Analizując sprawę w tym zakresie organ wskazał, że termin podstawowy upływał by w roku 2024, ale należało by też wziąć pod uwagę jego przerwanie przez działania organu. Konstatacja organu o braku upływu terminu przedawnienia w rozumieniu tego przepisu prawa nie narusza. Rozważył także organ okoliczności wynikające z przepisu art. 7 ust.3 Rozporządzenia Komisji ( UE ) 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności ( Dz.U.UE.L.2014.227.69 ), który stanowi, że obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Rozważania organu, w których wskazał, że wypłacenie dofinansowania na rzecz skarżącego nie wynikało z pomyłki organu również znajdują uzasadnienie w okolicznościach stanu faktycznego. Wypłata płatności była skutkiem nieujawnienia informacji, że umowa dzierżawy gruntów będących przedmiotem płatności została wypowiedziana. Dopiero powzięcie stosownej wiadomości przez organ uchyliło stan niewiedzy. Nie jest to więc okoliczność mogąca być uznana za pomyłkę organu. Mając powyższe na uwadze, sąd oddalił skargi jako bezzasadne w myśl art. 151 ppsa.