I SA/Wa 1345/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 kwietnia 2022 r. nr DN.gn.625.12.2022 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody Małopolskiego z 13 grudnia 2021 r. nr WS-III.7515.2.29.2021.AW; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J. B. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2022 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu zażalenia J. B., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2021 r., nr [...], o wstrzymaniu wykonania decyzji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] listopada 2018 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1950 r., nr [...], w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w miejscowości P., powiat [...], stanowiącej w dacie przejęcia własność J. B. (wymienionego pod pozycją 7 orzeczenia). Wnioskiem z [...] kwietnia 2021 r. Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo N. wystąpił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 § 1 i 2 k.p.a., o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r., wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji na czas toczącego się postępowania, powiadomienie o toczącym się postępowaniu Nadleśnictwa, jako strony postępowania, na podstawie art. 28 k.p.a. oraz nieuwzględnienie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 15 czerwca 1950 r. Postanowieniem z [...] grudnia 2021 r., nr [...], Wojewoda [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. Postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. Wojewoda [...] wstrzymał wykonanie decyzji z [...] listopada 2018 r. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J. B. zarzucając wadliwe zastosowanie art. 152 § 1 i 2 k.p.a. w sytuacji gdy wniosek o wznowienie postępowania został oparty jedynie na stwierdzeniu, że decyzja dotyczy miejscowości Polany, na obszarze której Skarb Państwa - Nadleśnictwo N. posiada nieruchomości. Skarżący podniósł, że Skarb Państwa - Nadleśnictwo N. nie wykazał swojego interesu prawnego do występowania jako strona w postępowaniu, a zatem nie spełniono przesłanki z art. 152 § 1 k.p.a. warunkującej wstrzymanie wykonania decyzji. Postanowieniem z [...] kwietnia 2022 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2021 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. właściwy organ powinien uwzględnić wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, w tym przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją, i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Minister wskazał, że jak argumentuje Nadleśnictwo we wniosku o wznowienie, od co najmniej połowy ubiegłego wieku jest samoistnym posiadaczem nieruchomości stanowiącej obecnie las, a w dacie przejęcia własność J. B.. Wnioskodawca podnosi również, że na przedmiotowy grunt zostały urządzone księgi wieczyste, a Skarb Państwa PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo N., w imieniu Skarbu Państwa, zostało wpisane jako właściciel. Organ wskazał także, że przy piśmie z 4 lutego 2022 r. Nadleśnictwo przesłało uproszczony wypis z rejestru gruntów dla działek położonych w miejscowości P. i znajdujących się w zarządzie Nadleśnictwa N. oraz wydruk z księgi wieczystej KW nr [...] na okoliczność wykazania interesu prawnego Skarbu Państwa -PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwa N. do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] czerwca 1950 r. Zatem, w ocenie organu, Nadleśnictwo przedłożyło dokumenty potwierdzające, że jest aktualnym właścicielem nieruchomości oraz wykazało, że nie brało udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. Nadleśnictwo uprawdopodobniło więc, że przysługuje mu przymiot strony postępowaniu, w którym nie brało udziału. Minister podniósł, że dla uznania Nadleśnictwa za stronę postępowania wystarczy udowodnienie, że w jego zarządzie znajduje się choćby jedna parcela pochodząca z przejętego majątku. Natomiast w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obiegu prawnego. Zdaniem organu, całość zgromadzonego materiału dowodowego, zebranego co do przyczyn wznowienia, uzasadnia prawdopodobieństwo, że decyzja z [...] listopada 2018 r. jest obarczona wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W sprawie zachodzą więc ustawowe przesłanki do uwzględnienia wniosku Nadleśnictwa o wstrzymanie wykonania powyższej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożył J. B. wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 152 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. w sytuacji nie wykazania, że zachodzi wysokie prawdopodobieństwo uchylenia powyższej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zdaniem skarżącego, wnioskując o wznowienie Nadleśnictwo nie zdołało nawet wykazać, że decyzja z [...] listopada 2018 r. dotyczy nieruchomości będących jego własnością. Wniosek został oparty jedynie na stwierdzeniu, że decyzja dotyczy miejscowości Polany, na obszarze której Skarb Państwa - Nadleśnictwo N. posiada swoje nieruchomości. Wnioskodawca nie wykazał również, aby którekolwiek z nieruchomości należących w przeszłości do J. B. i objętych orzeczeniem z [...] czerwca 1950 r., znajdowały się obecnie w zarządzie lub były własnością Skarbu Państwa — Nadleśnictwa N.. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że powołując się na przesłankę wznowieniową (brak udziału w sprawie) Skarb Państwa - Nadleśnictwo N. powinien wykazać, że przysługuje mu interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., a nie opierać się na interesie faktycznym i potencjalnym, że decyzja dotyczy miejscowości Polany, na obszarze której właścicielem nieruchomości jest też Skarb Państwa — Nadleśnictwo N.. Skarżący podkreślił, że w postępowaniu Skarb Państwa był reprezentowany przez Starostę [...] zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W przypadku natomiast udziału w postępowaniu administracyjnym innego stado fisci konieczne jest wykazanie przysługiwania mu interesu prawnego poprzez wskazanie, że przedmiot postępowania administracyjnego dotyczy jego praw lub obowiązków, czego jednak wnioskodawca nie wykazał. Skarżący podniósł, że decyzja z [...] listopada 2018 r. nie dotyczy nieruchomości Skarbu Państwa - Nadleśnictwa N.. Z tego powodu skarżący i inni członkowie jego rodziny nie kierowali żadnych roszczeń wobec tego podmiotu. Przy tym w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, które potwierdzałyby twierdzenia Ministra, że obecnie Skarb Państwa - Nadleśnictwo N. jest właścicielem nieruchomości leśnych w Polanach, które w przeszłości stanowiły własność J. B., np. wykazu synchronizacyjnego, z którego wynikałoby jakie parcele gruntowe stanowiące w przeszłości własność J. B. stanowią obecnie własność Nadleśnictwa. Nadleśnictwo oparło się wyłącznie na tym, że jest właścicielem nieruchomości leśnych w miejscowości P., co jednak nie wystarczy do wykazania interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej zwanej "k.p.a.". Zgodnie z powołanym przepisem, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Powołany przepis wiąże zatem wstrzymanie wykonania decyzji we wznowionym postępowaniu z występowaniem w sprawie o wznowienie okoliczności wskazujących na duże prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznej decyzji w wyniku tego wznowienia. Okoliczności te powinny przede wszystkim wynikać z całokształtu wiarygodnych materiałów dowodowych sprawy i być widoczne na "pierwszy rzut oka", co jest konsekwencją tego, że wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej przełamuje zasadę jej trwałości określoną w art. 16 § 1 k.p.a. Wstrzymanie wykonania decyzji nie jest jednak pozostawione uznaniu organu i choć bazuje na pojęciach niedookreślonych, tj. "jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania", to jednak wymaga pewnych konkretnych ocen argumentów podnoszonych przez wnioskodawcę. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej nie oznacza przy tym, że kwestia ta podlega udowodnieniu. Wystarczające, a jednocześnie konieczne, jest powzięcie przez organ na tyle uzasadnionego przekonania o sprawie, które będzie świadczyć o tym, że we wznowionym postępowaniu może dojść do wydania decyzji uchylającej wcześniejsze, ostateczne rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie organy doszły do przekonania, że ziściły się ustawowe przesłanki do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Zdaniem organów, Nadleśnictwo uprawdopodobniło bowiem, że przysługuje mu przymiot strony postępowania, w którym nie brało udziału. W konsekwencji wykazano prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. w wyniku wznowienia postępowania na podstawie przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższe kwestionuje skarżący podnosząc brak wykazania przez Nadleśnictwo, że faktycznie powinno ono być stroną postępowania, gdyż przysługuje mu interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Zdaniem skarżącego, wniosek Nadleśnictwa został oparty na interesie faktycznym i potencjalnym, że decyzja z [...] listopada 2018 r. dotyczy miejscowości P., na obszarze której właścicielem nieruchomości jest też Skarb Państwa — Nadleśnictwo N.. Odnosząc się do powyższego podnieść trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zapadłym na gruncie art. 28 k.p.a. jednolicie przyjmuje się, że istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stwierdzenie interesu prawnego w sprawie wymaga ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Przedmiotem postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. była część orzeczenia administracyjnego z [...] czerwca 1950 r. (poz. nr 7 orzeczenia) rozstrzygająca o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości należących do J. B. (bliżej w tym orzeczeniu nieoznaczonych). W konsekwencji za strony tego postępowania uznać trzeba spadkobierców dawnego właściciela nieruchomości i Skarb Państwa reprezentowany przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej (tu: Starostę [...]). Praw i obowiązków tych podmiotów dotyczyły bowiem bezpośrednio skutki decyzji z [...] listopada 2018 r. Inny zaś podmiot, aby mógł uczestniczyć w tym postępowaniu (mieć w nim przymiot strony), a więc również skutecznie żądać weryfikacji tej decyzji w trybie wznowienia postępowania, musiałby wykazać, że to jemu przysługiwał w dacie jej podejmowania tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, pochodzącej z dawnej nieruchomości J. B. objętej orzeczeniem wywłaszczeniowym z 1950 r. bądź w oparciu o nie uzyskał do niej tytuł prawnorzeczowy. Tylko bowiem takiego podmiotu mogły dotyczyć skutki prawne rozstrzygnięcia eliminującego ze skutkiem ex tunc przedmiotowe orzeczenie we wskazanej wyżej części. Wnioskując o wznowienie postępowania PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo N. powoływało się na przynależny obecnie Skarbowi Państwa tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości należących pierwotnie do J. B. i fakt pozostawania ich w zarządzie Nadleśnictwa. Powyższe jednak, zdaniem Sądu, dla oceny statusu tego podmiotu, jako strony postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z [...] listopada 2018 r., nie ma znaczenia prawnego. Wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, żaden z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy nie uprawnia do wnioskowania, że Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości należących pierwotnie do J. B. w następstwie kwestionowanego orzeczenia z [...] czerwca 1950 r. Powołane orzeczenie nie jest bowiem podstawą ujawnienia Skarbu Państwa jako właściciela w Dziale II księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działek ewidencyjnych położonych w miejscowości P.. Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma również to, że orzeczenie z [...] czerwca 1950 r. nie określało przedmiotu przejęcia. W konsekwencji do jego ustalania, a w dalszej kolejności także ustalania jego stanu prawnego, nie był uprawniony organ prowadzący postępowanie nieważnościowe, gdyż wykraczałoby to poza granice tego postępowania. W związku z powyższym przynależne Skarbowi Państwa do konkretnych nieruchomości położonych w miejscowości P. prawo własności i sprawowany na nich przez Nadleśnictwo N. zarząd nie przesądza o istnieniu po stronie Nadleśnictwa interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej w dacie tego przejęcia własność poprzednika prawnego skarżącego. W konsekwencji powyższego eliminacja z obrotu prawnego orzeczenia z [...] czerwca 1950 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości należących do J. B. – o czym orzekł Wojewoda [...] decyzją ostateczną z [...] listopada 2018 r. - nie mogła ingerować w prawa rzeczowe przynależne obecnie Skarbowi Państwa, skoro to orzeczenie nie stanowiło źródła tych praw. W takim stanie faktycznym i prawnym rację ma skarżący, że Nadleśnictwo N. nie uprawdopodobniło aby posiadało oparty na normach prawa materialnego interes prawny w kwestionowaniu w imieniu Skarbu Państwa decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. Powyższe skutkować musiało uchyleniem postanowień organów obu instancji jako wydanych z naruszeniem art. 152 § 1 k.p.a. . Rzeczą organów będzie zatem ponowne przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.