I SA/Wa 1409/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie Sędzia WSA Monika Sawa Asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 września 2024 r. sprawy ze skargi R. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 22 kwietnia 2024 r., nr KOA/1457/Sr/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, powoływane dalej jako: "Kolegium", "organ" po rozpatrzeniu odwołania R. H., od decyzji Burmistrza Miasta [...] z 20 lutego 2024 r., nr 170.2024 orzekającej o odmowie przyznania R. H. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu opieki nad niepełnosprawną matką – Z. M., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco : Wnioskiem z 13 grudnia 2023 r. R. H. wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką – Z. M.. Do wniosku dołączyła: orzeczenie Powiatowego Zespołu Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...] z 13 września 2023 r., nr 22378/23 orzekające o znacznym stopniu niepełnosprawności Z.M. od 26 czerwca 2023 r., oraz oświadczenie o zakresie sprawowanej opieki. Oświadczyła też, że nie jest zarejestrowana jako bezrobotna. Przeprowadzony wywiad środowiskowy potwierdził, że R. H. opiekuje się niepełnosprawną matką i jest jedyną osobą, która może tę opiekę sprawować. Burmistrz Miasta [...] decyzją z 20 lutego 2024 r., nr 170.2024 orzekł o odmowie przyznania R. H. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu opieki nad niepełnosprawną matką. Decyzję uzasadniono niespełnieniem przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt. 4 oraz ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. 2023 r., poz. 390 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.ś.r.". Wskazano, że niepełnosprawność Z. M. powstała po ukończeniu przez nią [...] roku życia, jednocześnie R. H. nie wykazała związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia od 2001 r., a opieką nad matką, której niepełnosprawność istnieje w stopniu znacznym od września 2023 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła R. H.. W odwołaniu wskazała, że przesłanka wieku osoby wymagającej opieki została uznana za niekonstytucyjną. Przytoczyła również orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym zawarto korzystne dla niej poglądy. Rozpoznając sprawę Kolegium zaznaczyło, że w dniu 1 stycznia 2024 r. weszła w życie ustawa z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U.2023.1429), która zmieniła dotychczasowe brzmienie art. 17 ust. 1 oraz uchyliła przepisy art. 17 ust. 1a i 1b. W art. 63 tej ustawy zawarto przepisy przejściowe, które stanowią: "W sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r, stosuje się przepisy dotychczasowe". W ocenie Kolegium oznacza to, że jeśli Odwołujący się spełnił przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na dzień złożenia wniosku będzie to oznaczało, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., zatem zastosować należy ustawę w poprzednim brzmieniu. Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390) wskazując, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przytoczyło także treść art. 17 ust. 1b zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Kolegium stwierdziło, że niepełnosprawna Z. M. wymaga stałej opieki i orzeczeniem z 13 września 2023 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, przy czym niepełnosprawność istnieje w tym stopniu od czerwca 2023 r. Wyjaśniło, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz.U.2014.1443) z dniem 23 października 2014 r., przepis art. 17 ust. 1b w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Oznacza to, że oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium wieku. Pominięcie wskazanego kryterium wiekowego powinno skutkować przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego, o ile strona spełnia pozostałe warunki. W ocenie Kolegium, w przypadku wniosku R. H., organ I instancji zasadnie ocenił negatywnie spełnianie warunku wskazanego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.: czyli istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej. Organ zaznaczył, że związek taki powinien istnieć i być możliwy do wykazania dostępnymi dowodami. Jedną z przesłanek, którą musi spełniać osoba sprawująca opiekę jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą niepełnosprawną. Kolegium wskazało, że R. H. nie podejmowała zatrudnienia od 2001 r., podczas gdy niepełnosprawność jej matki istnieje od września 2023 r. W tej sytuacji, nie kwestionując faktu sprawowania opieki, nie można mówić o istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 22 kwietnia 2024 r., nr KOA/1457/Sr/24 wniosła R. H. Zaskarżonej decyzji zarzuciła : 1. Naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla Strony rozstrzygnięcia. 2. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a pogorszającym się stanem zdrowia jej matki, determinującym konieczność stałego sprawowania opieki, co skutkuje brakiem ustalenia prawa Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji. Na podstawie art. 153 P.p.s.a. wniosła o zobowiązanie Organów I i II instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie. Ponadto, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art.119 pkt 2 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła zarzuty skargi i podała argumentację na ich poparcie. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 390), zwanej dalej "u.ś.r.", a w szczególności art. 17 tej ustawy, w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z powołanego unormowania wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podnosi się, że omawiany przepis znajdzie zastosowanie tylko do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20, Lex nr 3088207). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem stanowić rekompensatę za rezygnację z zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18). Z tego właśnie powodu musi istnieć bezpośredni i ścisły związek między rezygnacją przez wnioskodawcę z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1575/22, z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22, z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20, czy z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 584/22). Pomiędzy zaprzestaniem (bądź niepodejmowaniem) zatrudnienia a sprawowaną opieką musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy, którego brak wyklucza możliwość przyznania świadczenia (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22, z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2449/22, czy z 28 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2131/22). W sytuacji zatem, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2343/22). Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem, dzieckiem lub rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku opieki nad tymi osobami, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Każdorazowo więc właściwe organy muszą badać czy w odniesieniu do danego stanu faktycznego ziścił się wskazany związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Po 77/23, Lex nr 3582840). Z kolei w wyroku z 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19, Lex nr 2755167 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie przyjął, że wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też zinterpretowały powołany przepis organy orzekające w sprawie, co czyni chybionym podniesiony w skardze zarzut jego błędnej wykładni. Konsekwencją z kolei takiej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy był po stronie organu rozpoznającego wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego obwiązek ustalenia czy istnieje bezpośredni i ścisły związek między niepodejmowaniem zatrudnienia (rezygnacją z niego) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, co wymagało ustalenia rozmiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Jak wynika z akt administracyjnych, powyższemu obowiązkowi organ sprostał. Przeprowadził postępowanie dowodowe w tym zakresie, w tym w dniu 23 stycznia 2024 r. wywiad środowiskowy w celu ustalenia, czy i w jakim zakresie skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. Z ustaleń wywiadu wynika, że skarżąca z mężem i dwójką dzieci zamieszkuje razem z matką w tym samym domu jednorodzinnym. W domu tym na parterze zamieszkuje także siostra skarżącej. Matka skarżącej leczy się na zakrzepicę i ma zdiagnozowanego Alzhaimera. Wymaga pomocy w codziennych czynnościach i wsparcia. Skarżąca wykonuje czynności codzienne związane z prowadzeniem domu takie jak: pranie, sprzątanie, gotowanie, zakupy. Zakres sprawowanej przez skarżącą opieki sprowadza się w szczególności do pomocy matce w ubieraniu, wykonywaniu czynności higieniczno-pielęgnacyjnych, przygotowaniu i podaniu posiłków i leków. Dodatkowo skarżąca realizuje recepty oraz umawia wizyty lekarskie. Z powyższego wynika, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką mieści się w zakresie zwykłych czynności wykonywanych także przez osoby pracujące i związany jest z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego oraz obowiązków względem matki. Czynności, jakie skarżąca wykonuje przy matce mieszczą się bardziej w zakresie pomocy niż opieki, tj. mieszczą się w większości w zakresie zwykłych czynności pomocy, świadczonej często przez dorosłe osoby wobec starszych rodziców. Przygotowywanie posiłków, zakupy, sprzątanie, pranie to zwyczajne, codzienne czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, a wspólne z rodzicem wizyty u lekarza to z kolei pomoc świadczona często osobie starszej, nawet niebędącej osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Czynności te, w ocenie Sądu, nie muszą kolidować z możliwością podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i mogą być wykonywane obok czynności opiekuńczych nad osobą niepełnosprawną. Poza tym jak wynika z akt skarżąca jest osobą bierną zawodowo od wielu lat. Ostatnio pracowała na umowę o pracę w 2001 r. Po ostatniej pracy urodziła dziecko i już nie podjęła żadnej pracy zawodowej, ani nie wyrażała woli jej podjęcia. Nie jest nawet zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy. Skarżąca pozostawała zatem bierna zawodowo na długo przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem brak zatrudnienia wynikał z innych przyczyn niż konieczność opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżąca zaprzestała bowiem w 2001 r. pracy zarobkowej z przyczyn leżących po jej stronie, a nie w związku ze stanem zdrowia jej matki zaliczającym ją do grona osób o znacznym stopniu niepełnosprawności od czerwca 2023 r. i brak jest dowodów, że niemożność jej podjęcia wynika z konieczności opieki nad matką. Zasadnie zatem w tych okolicznościach organy wywiodły, że w sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. warunkująca uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, to jest bezpośredni i ścisły związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną osoba bliską. To zaś prawidłowo doprowadziło do wydania decyzji o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. Podejmując zatem tej treści decyzję Burmistrz Miasta [...] nie naruszył powołanego przepisu. W konsekwencji nie naruszyło go również Kolegium utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Tym samym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych Sąd uznał za chybiony. Za niezasadny Sąd uznał także zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania w tym art. 6, 8, 9, 77 § 1, 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy tj. związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a pogarszającym się stanem zdrowia matki powodującym konieczność stałego sprawowania opieki przez skarżącą. Wbrew zarzutom skargi organ w celu wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy przeprowadził wywiad środowiskowy w dniu 23 stycznia 2024 r., celem ustalenia wymiaru faktycznie sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane na podstawie zebranego materiału dowodowego, w tym m.in. sporządzonego protokołu z wywiadu środowiskowego i zakresu czynności wykonywanych obecnie przez skarżącą nad matką. Wobec ustaleń, że brak zatrudnienia oraz niepodejmowanie pracy wynika z innych przyczyn niż opieka nad matką prawidłowo organy stwierdziły, że nie został spełniony warunek wskazany w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024, poz. 935) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a.