I SA/Wa 3058/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), Asesor WSA Anna Fyda-Kawula, , po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę.

Decyzją z [...] października 2021 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] sierpnia 2021 r. o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 30 listopada 1990 r. D. L. wystąpiła do Urzędu Rejonowego w [...] o ustalenie rekompensaty za pozostawioną poza obecnymi granicami państwa nieruchomość położoną we [...] przy ul. [...] nr [...]. Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2013 r. Wojewoda [...] potwierdził D. L. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. D. nieruchomości położonej we [...] na [...], przy ul. [...] nr [...] w postaci zabudowanej działki o powierzchni [...] sążni, na której posadowiony był dom mieszkalny drewniany 1-izbowy, stajnia odpowiednia do przetrzymywania 2 koni i wozownia drewniana wraz z komórką (o wymiarach 8m na 4m). Wnioskiem z [...] lipca 2019 r. W. D. wystąpił o przyznanie rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. D. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wnioskiem z [...] marca 2021 r. W. D. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] grudnia 2013 r. potwierdzającą D. L. prawo do rekompensaty podnosząc, że o fakcie prowadzonego postępowania dotyczącego potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez A. D. dowiedział się 8 marca 2021 r. "z korespondencji mailowej z tut. urzędem". Jako podstawę wznowienia wnioskodawca wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2021 r. Wojewoda [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r. z uwagi na złożenie wniosku wznowieniowego po terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a. Decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Wojewoda [...] odmówił W. D. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. D. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Organ uzasadnił, że wniosek z [...] lipca 2019 r. został złożony po upływie ustawowego terminu określonego w art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r., w związku z czym roszczenie o potwierdzenie prawa do rekompensaty wygasło. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. D.. Decyzją z [...] października 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2021 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Zachowanie powyższego terminu jest zatem warunkiem koniecznym merytorycznego rozpoznania wniosku. Po jego bowiem upływie roszczenie o potwierdzenie prawa do rekompensaty wygasa i następuje bezwzględna utrata możliwości jego dochodzenia przez stronę. Organ odwoławczy podniósł, że w niniejszej sprawie W. D. wystąpił o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty w dniu [...] lipca 2019 r. Powyższy wniosek wpłynął do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] w dniu [...] lipca 2019 r. Wobec powyższego, zdaniem Ministra, prawidłowo uznał Wojewoda, że przedmiotowy wniosek został złożony po terminie ustawowym określonym w art. 5 ust. 1 ww. ustawy. Jednocześnie organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołującego o obowiązku rozpatrzenia sprawy w sposób zgodny z jego oczekiwaniami. Zdaniem Ministra, powołana w odwołaniu uchwała NSA z 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17, mogłaby znaleźć zastosowanie w toku prowadzonego postępowania. Natomiast postępowanie zainicjowane wnioskiem D. L. (siostry W. D.) zostało zakończone wydaniem decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty w dniu [...] grudnia 2013 r. Zakończenie tego postępowania nastąpiło zatem w okresie gdy nie było jeszcze podjętej ww. uchwały z 9 października 2017 r., a wykładnia art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. była niejednolita. W ocenie Ministra, powyższe uprawniało organ do wydania decyzji jedynie w stosunku do wnioskodawczyni i zakończenia prowadzenia postępowania w sprawie. Podsumowując postępowanie zainicjowane wnioskiem D. L. zostało ostatecznie zakończone prawomocną decyzją. Kwestia zaś ewentualnego braku zapewnienia w tym postępowaniu udziału wszystkim stronom nie uprawnia organu do odstąpienia od zasady wyrażonej w art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. Minister wskazał następnie, że w przypadku, jak wskazuje wnioskodawca, pominięcia go w powyższym postępowaniu przysługiwał mu wniosek o wznowienie. Taki też wniosek W. D. złożył, ale dopiero w dniu [...] marca 2021 r. Ministe nie podzielił przy tym stanowiska odwołującego, że obowiązkiem organu było potraktowanie wniosku z [...] lipca 2019 r. jako wniosku o wznowienie postępowania. We wniosku o wznowienie z [...] marca 2021 r. W. D. wskazał bowiem, że o fakcie prowadzenia i zakończenia postępowania w sprawie decyzji z [...] grudnia 2013 r. dowiedział się w dniu 8 marca 2021 r. z korespondencji mailowej. W sytuacji zatem gdy o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania strona dowiedziała się w dniu 8 marca 2021 r., to nie ma można uznać pisma z [...] lipca 2019 r. za wniosek o wznowienie postępowania. Za niezasadny uznał również organ odwoławczy zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 10 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 40 § 2 k.p.a. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym do każdego prowadzonego postępowania administracyjnego należy złożyć oddzielne pełnomocnictwo. Nie jest rolą organu dokonywanie we własnym zakresie odpisu dokumentu pełnomocnictwa złożonego do akt odrębnej sprawy w innym postępowaniu i wywodzenie na tej tylko podstawie umocowania do działania w jeszcze innej sprawie. Minister wskazał, że w niniejszej sprawie pełnomocnictwo z 11 marca 2021 r. (udzielone przez W. D. radcy prawnemu I. P.) zostało załączone dopiero do odwołania. Jednocześnie fakt dołączenia ww. pełnomocnictwa do innej sprawy prowadzonej z wniosku z [...] marca 2021 r. o wznowienie postępowania nie oznacza, że w niniejszym postępowaniu organ miał obowiązek kierowania korespondencji do pełnomocnika strony ustanowionego w odrębnym postępowaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł W. D. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 40 § 2 k.p.a. oraz art. 77 § 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody pomimo pozbawienia skarżącego udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a więc pomimo wydania decyzji w warunkach uzasadniających wznowienie postępowania - na skutek pominięcia przez organ faktu istnienia pełnomocnika skarżącego i niedoręczania mu pism w postępowaniu oraz na skutek niedokonania przez organ żadnych czynności w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją z udziałem strony, 2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty z uwagi na złożenie wniosku po terminie, podczas gdy ten sam Wojewoda w postanowieniu z [...] lipca 2021 r. nr [...]odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r. pod pretekstem uczestnictwa przez W. D. w tym postępowaniu, a więc utrzymanie w mocy decyzji Wojewody w warunkach, w których organy obu instancji zaprzeczają same sobie co do faktów, zaś uzasadnienia ich aktów są sprzeczne, 3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty poprzez przyjęcie, że wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty złożono po terminie, podczas gdy zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17, złożenie wniosku przez jedną ze stron postępowania inicjuje to postępowanie wobec wszystkich uprawnionych, a wniosek złożyła siostra wnioskodawcy, oraz poprzez skonstruowanie uzasadnienia w sposób niezrozumiały na skutek stwierdzenia, że przed ww. uchwałą NSA organy nie były zobowiązane do zapewnienia stronom udziału w postępowaniu, 4) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przerzucenie na skarżącego błędów organów administracji publicznej w postaci niezapewnienia skarżącemu udziału w postępowaniu. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 21 czerwca 2022 r. skarżący wskazał, że nie wyraża zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2097), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 8 lipca 2005 r." Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy, potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Z kolei art. 7 ust. 2 ustawy stanowi, że w przypadku niespełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2, wojewoda wydaje decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Z powyższego jednoznacznie wynika, że osoba zamierzająca ubiegać się o rekompensatę musi złożyć wniosek o potwierdzenie prawa do omawianego świadczenia i dopełnić tej czynności w określonym ustawowo terminie, to jest do 31 grudnia 2008 r. W systemie prawa rozróżnia się terminy procesowe i terminy prawa materialnego. Przywracalne są z reguły wyłącznie terminy procesowe. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie przyjmuje się, że określony w art. 5 ust. 1 ustawy termin do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest terminem prawa materialnego, który ogranicza w czasie dochodzenie praw podmiotowych. Do jego przywrócenia nie jest uprawniony ani orzekający w sprawie organ administracji, ani sąd administracyjny. W konsekwencji, po upływie powyższego terminu uprawnienie do skutecznego domagania się rekompensaty wygasa. Jak wynika z zebranej w sprawie dokumentacji w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 2013 r. o potwierdzeniu D. L.(siostrze skarżącego) prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. D. nieruchomości położonej we [...] na [...] przy ul. [...] nr [...]. Z akt sprawy wynika również, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym powyższą decyzją nie brał udziału skarżący, a dopiero w dniu [...] lipca 2019 r. złożył wniosek o rekompensatę. Prawidłowo w tej sytuacji organy uznały, że złożenie wniosku o rekompensatę nastąpiło po ustawowym terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy i prawidłowo, stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy, odmówiły potwierdzenia prawa do rekompensaty z uwagi na wygaśnięcie roszczenia o potwierdzenie tego prawa. Sąd nie podzielił przy tym zawartej w skardze argumentacji dotyczącej błędnego niezastosowania w niniejszej sprawie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r., I OPS 3/17. Jak trafnie podniósł organ odwoławczy, ‘powołana uchwała wyjaśniła wątpliwości powstałe w orzecznictwie na tle art. 5 ustawy z 8 lipca 2005 r. (por. art. 267 p.p.s.a.). W ww. uchwale przyjęto, że złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli lub ich następców prawnych odnosi skutek w stosunku do pozostałych w tym sensie, że organ z urzędu wzywa ich jako strony tego postępowania. W ocenie Sądu, w niniejszej mamy jednak do czynienia z inną sytuacją gdzie w odniesieniu do jednego ze współspadkobierców właściciela nieruchomości pozostawionej wydano w dniu [...] grudnia 2013 r decyzję o przyznaniu prawa do rekompensaty. Decyzja ta stała się ostateczna i na mocy art. 16 k.p.a. oraz wyrażonej w tym przepisie zasady trwałości decyzji administracyjnych wiąże strony i organy. Postępowanie w tamtej sprawie jest więc zakończone. Dlatego, wbrew oczekiwaniom skarżącego, w obecnie rozpoznawanej sprawie organ nie miał możliwości zastosowania konstrukcji współuczestnictwa materialnego, a więc nie mógł ani uznać, że sprawa nie została w całości rozpoznana, gdyż pominięto pozostałych uprawnionych ani niejako "dołączyć" obecnego wniosku skarżącego o rekompensatę i ponownie rozpoznać już zakończoną sprawę. Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, w opisanej wyżej sytuacji strona, która nie brała udziału w postępowaniu, może złożyć wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że taki wniosek skarżący złożył pismem z [...] marca 2021 r., a organ wniosek ten rozpoznał postanowieniem o odmowie wznowienia postępowania. Jednakże podniesione w skardze zarzuty dotyczące powyższego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania nie mogą podlegać kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Jej przedmiot stanowi bowiem wyłącznie ocena legalności decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Z podanych wyżej przyczyn zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust 1 ustawy z 8 lipca 2005 r., a także art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a. nie mogły podważyć prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 40 § 2 k.p.a. oraz art. 77 § 4 k.p.a. Naruszenia powołanych przepisów pełnomocnik skarżącego upatruje w niedoręczaniu mu przez Wojewodę Mazowieckiego żadnych pism w przedmiotowym postępowaniu (łącznie z decyzją), choć o fakcie, że skarżący ustanowił pełnomocnika organ wiedział od marca 2021 r., kiedy to jego pełnomocnik złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie o sygnaturze akt [...]. Odnosząc się do powyższego wskazać trzeba, że stosownie do art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Z powyższego wynika, że organ jest zobowiązany do doręczania pism pełnomocnikowi strony, poczynając od chwili powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika. Z akt sprawy wynika, że pełnomocnictwo w niniejszej sprawie (to jest w sprawie o sygn. akt [...]) pełnomocnik skarżącego załączył dopiero do odwołania z 31 sierpnia 2021 r. (data wpływu do organu) od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2021 r., a wcześniej złożył pełnomocnictwo do innej sprawy - dotyczącej wznowienia postępowania. Prawidłowo w tej sytuacji wskazał organ odwoławczy, że pełnomocnictwo złożone do akt danej sprawy, nawet najbardziej ogólne (szerokie), odnosi skutek jedynie w tej konkretnej sprawie, nie rozszerzając swej skuteczności na inne sprawy. Organ nie może bowiem domniemywać, że składając pełnomocnictwo w jednym postępowaniu strona chce być reprezentowana również przez tego pełnomocnika w innym postępowaniu. Jeżeli w danej sprawie ma działać pełnomocnik, to strona lub pełnomocnik winien złożyć do akt tej sprawy pełnomocnictwo lub uwierzytelniony jego odpis (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 maja 2019 r., sygn. akt I GSK 223/19, Lex nr 2689439). Organ nie jest bowiem uprawniony ani zobowiązany do samodzielnego poszukiwania takiego pełnomocnictwa w aktach innych spraw ani do uwzględnienia w danej sprawie pełnomocnictwa udzielonego przez stronę w innej sprawie. Nie może decydować za stronę, że w danej sprawie chce ona być reprezentowana przez pełnomocnika. Pełnomocnictwo powinno być bowiem udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 K.p.a.). Przez akta należy rozumieć akta danego konkretnego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 690/12, Lex nr 1610656). Wobec powyższego Sąd uznał, że prawidłowo Wojewoda [...], mając na względzie ustalony w sprawie stan faktyczny, odmówił skarżącemu potwierdzenia prawa do rekompensaty, a Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Odnosząc się w tym zakresie do stanowiska skarżącego o braku podstaw do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym (pismo z 21 czerwca 2022 r.) Sąd w składzie orzekającym w całości podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że powołany wyżej przepis należy traktować jako przepis szczególny w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 225/18). W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny trafnie podniósł, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może doznawać ograniczeń, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest, co nie budzi wątpliwości, między innymi ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W obecnym stanie faktycznym z uwagi na ryzyko epidemiczne przy prowadzeniu rozprawy, takie okoliczności niewątpliwie zaistniały. Jednocześnie, brak było technicznej możliwości przeprowadzenia przez Sąd takiej rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zaznaczyć przy tym trzeba, że z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia do przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie. Ten standard ochrony praw strony został w przedmiotowej sprawie zachowany. W wykonaniu zarządzenia z 7 czerwca 2022 r. strony zostały bowiem powiadomione o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.