I SA/Wa 824/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Asesor WSA Mateusz Rogala Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 28 stycznia 2022 r. nr DO.4.7613.55.2021.EK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Minister Rozwoju i Technologii (dalej: Minister) decyzją z 28 stycznia 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania B. D. od decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z 20 października 2021 r. umarzającej w całości postępowanie administracyjne z wniosku B. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 4 maja 1965 r. w przedmiocie odstąpienia nieruchomości nierolniczej położonej w G. przy ul. [...], na rzecz Z. Z., składającej się z jednorodzinnego domu mieszkalnego i budynku gospodarczego stanowiącego chlew (obecnie [...], KW Nr [...]), uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego (w rozstrzygnięciu omyłkowo wskazano błędną datę dzienną) i umorzył postępowanie przed organem wojewódzkim. Decyzja ta została wydana wobec ustalenia, że Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z 20 października 2021 r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 4 maja 1965 r. Organ I instancji wskazał, że wszczęcie postępowania nieważnościowego nastąpiło po upływie 30 lat od dnia doręczenia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 4 maja 1965 r., a zatem – uwzględniając art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491, dalej: ustawa nowelizująca k.p.a.) - przedmiotowe postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlegało umorzeniu z mocy prawa. Odwołanie od decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego złożył B. D.. Minister Rozwoju i Technologii uchylając zaskarżoną decyzję i umarzając postępowanie przed organem wojewódzkim zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma wejście w życie, z dniem 16 września 2021 r., przepisów ustawy nowelizującej k.p.a. Z art. 2 ust. 2 tej ustawy wynika, że ustawodawca przewidział umorzenie z mocy prawa postępowań, w związku z wystąpieniem okoliczności faktycznych uzasadniających umorzenie, bez zamieszczenia przepisu stanowiącego podstawę prawną do wydania w tym zakresie decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej to umorzenie. Podstawą prawną do formalnego zakończenia postępowania poprzez jego umorzenie jest art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Ministra, bezprzedmiotowość postępowania nie zachodzi w przypadku postępowania, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. Przepis ten wprowadza zupełnie nową przesłankę umorzenia postępowania, tj. upływ okresu ponad 30 lat od doręczenia decyzji do wszczęcia postępowania nadzorczego, przewidując jednocześnie, że w tych przypadkach umorzenie następuje z mocy prawa. W ocenie organu zatem, jeżeli wystąpiły okoliczności faktyczne skutkujące umorzeniem postępowania z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r., określone w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. to brak jest możliwości ponownego umorzenia tego samego postępowania w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie można więc wydać decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., stwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa z uwagi na: - konstytutywny charakter decyzji umarzającej uregulowanej w art. 105 § 1 k.p.a., - określenie w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. oraz w art. 105 § 1 k.p.a. odmiennych przesłanek umorzenia postępowania, - brak odesłania w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. do odpowiedniego stosowania art. 105 § 1 k.p.a., przy jednoczesnej niedopuszczalności stosowania tego przepisu wprost (z powyższych przyczyn). Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy Minister wskazał, że przedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 4 maja 1965 r. uległo umorzeniu z dniem 16 września 2021 r., z mocy prawa, tj. na mocy art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., ponieważ od dnia doręczenia (ogłoszenia) ww. decyzji do dnia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (tj. do dnia 13 kwietnia 2017 r.), upłynęło ponad 30 lat. Minister uznał za trafne ustalenia organu wojewódzkiego, że decyzja z dnia 4 maja 1965 r. niewątpliwie weszła do obrotu prawnego na skutek doręczenia jej ówczesnym stronom postępowania, w tym m.in. Z. Z. w dniu 11 maja 1965 r. Tym samym od dnia doręczenia decyzji do dnia złożenia wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności upłynęło ponad 50 lat. W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości, że trzydziestoletni termin wskazany w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., upłynął najpóźniej z dniem 11 maja 1995 r. Z akt sprawy wynika, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 4 maja 1965 r. został złożony pismem z 10 kwietnia 2017 r., które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w G. w dniu 13 kwietnia 2017 r., a następnie zostało przekazane zgodnie z właściwością do Wojewody Zachodniopomorskiego w dniu 4 maja 2017 r., a więc wszczęcie postępowania nadzorczego nastąpiło kilkanaście lat po upływie terminu wskazanego w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. W świetle powyższego Minister wskazał, że brak jest możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tj. dokonania oceny legalności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 4 maja 1965 r. nr [...] przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Jednocześnie zauważył, że organ wojewódzki błędnie uznał, iż art. 105 § 1 k.p.a. pozwala na wydanie decyzji stwierdzającej umorzenie postępowania nadzorczego. Przepis ten bowiem odnosi się do konkretnej przesłanki umorzenia postępowania, tj. do jego bezprzedmiotowości, która nie zachodzi w niniejszej sprawie, a ponadto art. 105 § 1 k.p.a. zawiera podstawę prawną do wydania decyzji o charakterze konstytutywnym, nie zaś do stwierdzenia umorzenia postępowania z mocy prawa. Tym samym organ wojewódzki nie powinien wydać w sprawie decyzji, lecz co najwyżej poinformować strony pismem lub w innej formie o okoliczności umorzenia postępowania z mocy prawa. W związku z powyższym Minister, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 20 października 2021 r. i jednocześnie umorzył postępowanie przed organem wojewódzkim mając na uwadze, że z zebranego materiału dowodowego jasno wynika, iż postępowanie nadzorcze uległo umorzeniu z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r. Brak jest zatem okoliczności budzących wątpliwości, których wyjaśnienie uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. D., wnosząc o jej uchylenie. Zauważył, że do momentu nowelizacji k.p.a., która weszła w życie 16 września 2021 r. istniała zasada, że jeżeli ostateczna decyzja administracyjna rażąco narusza prawo, zawsze można wnosić o stwierdzenie jej nieważności; taki wniosek nie był ograniczony żadnym terminem. W stosunku do decyzji starszych, jeżeli rzeczywiście rażąco naruszają prawo, można było stwierdzić ich wydanie z naruszeniem prawa - art. 158 § 2 k.p.a. (sama wadliwa decyzja zostaje więc w obrocie prawnym) - co uprawnia do ewentualnego odszkodowania. Nowelizacja, która weszła w życie 16 września 2021 r., znacząco zmieniła przepisy nadzwyczajnego trybu stwierdzania nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych oraz wprowadziła dodatkowe rozwiązanie, w żaden sposób nie wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, gdyż część niezakończonych postępowań ulega po prostu umorzeniu z mocy prawa. Rozpatrywanie sprawy i możliwość stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 4 maja 1965 r. zderzyło się ze znanym problemem rażącej przewlekłości postępowań przez organ administracji publicznej, co w zbiegu z nowelizacją k.p.a. z 11 sierpnia 2021 r. doprowadziło do umorzenia sprawy z mocy prawa. Skarżący zaznaczył, że w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. pozostaje w sprzeczności z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co spowodowało wystąpienie Rzecznika do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. z powyższymi przepisami Konstytucji. Naczelna Rada Adwokacka uważa dodatkowo, że nowelizacja k.p.a. może naruszać art. 17 Karty Praw Podstawowych UE. W związku z argumentacją uzasadnienia skargi B. D. wniósł o zobowiązanie organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia oraz wskazanie sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonując oceny legalności podjętego rozstrzygnięcia Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego otrzymuje brzmienie: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia minęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.". W art. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej k.p.a. do art. 158 dodany został § 3 w brzmieniu: "Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.". W związku z wprowadzeniem nowego brzmienia przywołanego przepisu, w art. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej k.p.a., ustawodawca przyjął, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Dokonana nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). Wyrokiem tym Trybunał uznał, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W treści uzasadnienia wyroku Trybunał wskazał, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany wówczas w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. To bowiem ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. Akcentując duży margines swobody w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych, normodawca przyjął, aby wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. Jest to bowiem, jak zaznaczono w uzasadnieniu projektu ustawy (druk: IX.1090), okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Zdaniem ustawodawcy, uzasadnione jest również rozciągnięcie stosowania wprowadzonego ograniczenia na postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej. W doktrynie (patrz: W.Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 5(98)/2021) zauważa się, że wobec treści art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, możliwe są następujące rodzaje procesowego zakończenia postępowania nieważnościowego: 1. odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.); 2. umorzenie wszczętego wcześniej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jeżeli w trakcie tego postępowania upłynie trzydziestoletni termin od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji; 3. umorzenie z mocy prawa będącego w toku w dniu 16 września 2021 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a.). Odwołując się zatem do wypracowanego w teorii prawa administracyjnego podziału indywidualnych aktów prawnych na konstytutywne i deklaratoryjne, wskazuje się następnie, że toczące się 16 września 2021 r. postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia", czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną. Potwierdzenie umorzenia postępowania z mocy prawa, o jakim mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten stanowi samodzielną podstawę prawną umorzenia postępowania, która znajdzie zastosowanie w wyjątkowych przypadkach opisanych przez normodawcę, bez potrzeby stosowania w tej mierze przywołanego przez organ I instancji art. 105 § 1 k.p.a. Warunki rozpoznawanej sprawy – w ocenie Sądu - wyczerpują dyspozycję normy ujętej w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., czyniąc skargę niezasadną. Zauważyć należy, że postępowanie nadzorcze wszczęto w oparciu o wniosek z 10 kwietnia 2017 r., którego wpływ Zachodniopomorski Urząd Wojewódzki w S. odnotował w dniu 4 maja 2017 r. We wniosku skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 4 maja 1965 r. o odstąpieniu nieruchomości nierolniczej wydanej w trybie art. 11 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz. U. Nr 31, poz. 132) oraz art. 12 i art. 24 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159), która była stronom doręczona. W aktach sprawy znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru tej decyzji dokumentujące jej doręczenie w dniu 11 maja 1965 r. (k. 59-61 akt administracyjnych). Wszczęcie postępowania nieważnościowego nastąpiło zatem z upływem trzydziestu lat od dnia doręczenia decyzji, które pozostawało niezakończonym w dniu wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej (16 września 2021 r.). W świetle powyższego należy uznać za prawidłowe ustalenie Ministra, że wskazane okoliczności wyczerpywały przesłanki ustalone przepisem art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., upoważniając organ do wydania decyzji o uchyleniu wydanej w sprawie decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z 20 października 2021 r. i umorzeniu postępowania przed organem I instancji. Niezależnie od powyższego Sąd podkreśla, że – jak zauważono w skardze - przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że zastrzeżenia wnioskodawcy budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. W sytuacji zatem gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to wówczas strona będzie uprawniona do wystąpienia o wznowienie postępowania administracyjnego. Powyższe czyni skargę nieuzasadnioną, podniesione w niej zarzuty nie mogły bowiem zaprzeczyć prawidłowości zastosowania w sprawie obowiązujących przepisów prawa korzystających z przymiotu domniemania zgodności z Konstytucją. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych.