II SA/Gl 583/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant specjalista Magdalena Pochopin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2022 r. sprawy ze skargi O. H. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 3 lutego 2022 r. nr WINB.WOA.7721.524.2021.KC w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 25 listopada 2021r. nr [...]; 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach kwotę 997 ( kwotę: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z 16 marca 2022 r. O. H. (dalej jako: skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 lutego 2022 r. nr WINB-WOA.7721.524.2021.KC w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: W dniu 4 lutego 2020 r. P Sp. z o.o. w Z. (dalej jako: uczestnik) poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. o lokalizacji garaży blaszanych w strefie kontrolowanej czynnego gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia DN500 relacji S. W dniu 17 września 2020 r. organ I. instancji przeprowadził czynności kontrolne podczas których stwierdził, że na działce nr [...] przy ul. [...] w R. zlokalizowane są trzy garaże blaszane, w tym jeden garaż trzystanowiskowy, blaszany, kryty blachą trapezową. W dniu 1 lutego 2021 r. do stron postępowania zostało wysłane zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnej realizacji trzystanowiskowego garażu, położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w R. Następnie w dniu 4 marca 2021 r. organ I. instancji przeprowadził oględziny, podczas których ustalił, że przedmiotowy garaż posadowiony jest na płytach betonowych i jest kryty blachą trapezową. Podczas oględzin skarżący wskazał, że przedmiotowy obiekt stanowi obiekt tymczasowy, zaś skarżący planuje na tym terenie inwestycję w postaci warsztatu samochodowego. Przedmiotowy garaż miał stanowić tymczasowe pomieszczenie gospodarcze na czas budowy. Decyzją nr [...] z dnia 25 listopada 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm., dalej jako: "P.b.") Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nakazał skarżącemu rozbiórkę przedmiotowego garażu. W uzasadnieniu decyzji organ I. instancji podniósł, że ze względu na naruszenie przepisów techniczno-budowlanych i usytuowanie garażu w strefie kontrolowanej gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia DN 500 konieczne było wydanie nakazu rozbiórki. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego organ odwoławczy zaskarżoną decyzją utrzymał rozstrzygnięcie organu I. instancji w mocy, podtrzymując argumentację dotyczącą niemożności dokonania legalizacji obiektu budowlanego w sytuacji, w której obiekt narusza przepisy techniczno-budowlane, związane z jego lokalizacją w strefie kontrolowanej gazociągu. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie pełnomocnik skarżącego wskazał, że organy niezasadnie przyjęły jako podstawę prawną przedmiotowej decyzji przepisy Prawa budowlanego w ich brzmieniu sprzed noweli tej ustawy, która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., podczas gdy, mając na względzie, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu w dniu 1 lutego 2021 r., zastosowanie winny znaleźć przepisy w brzmieniu obowiązującym po 19 września 2020 r. Nadto pełnomocnik skarżącego zarzucił organom dokonanie wadliwej kwalifikacji spornego garażu jako budynku. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał twierdzenia i wnioski, zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, ze względu na naruszenie przepisów techniczno-budowlanych w postaci ulokowania tego obiektu w strefie kontrolowanej gazociągu. Rozważania co do prawidłowości zaskarżonej decyzji należy zacząć od ustalenia, jakie przepisy winny znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy podniósł w treści zaskarżonej decyzji, że w sprawie znajdzie zastosowanie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020, poz. 471, dalej: "ustawa o zmianie Prawa budowlanego"), zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych z dniem wejścia w życie tej ustawy, przepisy ustawy zmienianej stosuje się w ich brzmieniu dotychczasowym. Stąd organ wywiódł, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajdą "przepisy Prawa budowlanego – tekst jednolity z dnia 7 lipca 2020 roku". Wskazać w tym miejscu należy, że ustawa o zmianie Prawa budowlanego, która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r. zmieniła w sposób zasadniczy tryb, zasady i sposób prowadzenia postępowania w sprawie samowolnej realizacji obiektów budowlanych, tj. art. 48 i nast. P.b. Zdaniem Sądu przedstawiony powyżej pogląd organu odwoławczego nie zasługuje na uwzględnienie, a w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy P.b. w ich znowelizowanym brzmieniu, tj. w brzmieniu po dniu 19 września 2020 r. Przywołana przez organ treść art. 25 ustawy o zmianie Prawa budowlanego nie budzi wątpliwości. Organ nie wyjaśnił jednak z jakiego powodu uznał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 19 września 2020 r., skoro zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zawierające wskazanie, że postępowanie wszczęto z urzędu (co podkreślił także organ odwoławczy w treści decyzji) datowane jest na dzień 1 lutego 2021 r. Zasady wszczęcia postępowania administracyjnego uregulowane są w art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a."). Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym datą wszczęcia postępowania na wniosek jest dzień doręczenia żądania strony organowi (art. 61 § 3 k.p.a.). Wszczęcie postępowania z urzędu, co do zasady, następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ, przy czym, jeśli wynikiem tego postępowania ma być nałożenie na stronę określonych obowiązków, za datę wszczęcia postępowania uznaje się zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania (por. chociażby wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt: II SA/Bk 75/20 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt: VII SA/Wa 278/20). Jednocześnie przyjmuje się, że o ile ustawodawca dla danego rodzaju postępowań nie przewidział expressis verbis zasady skargowości lub oficjalności, dopuszczalne jest wszczęcie postępowania zarówno na wniosek, jak i z urzędu. Ustawa o zmianie Prawa budowlanego wprowadziła art. 53a P.b. który wskazuje, że postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego, a zatem także w sprawach samowolnej realizacji obiektów budowlanych, są wszczynane z urzędu. Ustawodawca wyłączył zatem w tych postępowaniach zasadę skargowości. Przepis o tożsamej treści nie obowiązywał w Prawie budowlanym przed dniem 19 września 2020 r., jednakże część orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazywała, że ze względu na charakter postępowania w sprawie samowoli budowlanej w jego wszczęciu także obowiązywała zasada oficjalności, tj. mogło ono być wszczynane nie na wniosek, ale z urzędu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 października 2010 r., sygn. akt: II OSK 1586/09: "badanie samowoli budowlanej w trybie art. 48 p.b. następuje w postępowaniu wszczynanym z urzędu w rozumieniu art. 61 § 4 k.p.a., choćby inicjatywa pochodziła od osoby trzeciej." W podobnym tonie wypowiedział się NSA w wyroku z 12 września 2010 r., sygn. akt: II OSK 1944/10 wskazując, że: "według art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, wybudowanego bez pozwolenia. Przepis ten nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w sprawach tzw. samowoli budowlanej. Skoro jednak przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków - wszczęcie postępowania następuje z urzędu." Te poglądy tut. Sąd podziela wskazując, że w przypadku postępowania wszczynanego na wniosek, organ administracji jest związany żądaniem (wnioskiem) strony, które wyznacza rodzaj i granice postępowania i nie może swobodnie tego żądania interpretować czy modyfikować. Postępowanie w sprawie samowoli budowlanej ma ściśle określony tryb, zaś zapadające w nim rozstrzygnięcia mają charakter związany. Organy w przypadku stwierdzenia zaistnienia określonych przesłanek są zobowiązane do wydania orzeczenia o określonej treści, a wola stron, wyrażona w ewentualnym wniosku o wszczęcie takiego postępowania nie mogłaby mieć bezpośredniego wpływu na treść takiej decyzji. O prawidłowości takiego toku rozumowania świadczy zdaniem tut. Sądu także fakt, że ustawodawca w znowelizowanych przepisach Prawa budowlanego w sposób jednoznaczny wskazał, że postępowania te wszczynane są z urzędu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu, a za dzień wszczęcia tego postępowania należy przyjąć dzień 1 lutego 2021 r., tj. datę widniejącą na zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania. Pismo uczestnika z dnia 4 lutego 2020 r. stanowiło impuls do podjęcia czynności przez organy nadzoru budowlanego, jednakże nie spowodowało ono wszczęcia postępowania. Także czynności kontrolne, przeprowadzone przez organ I. instancji w dniu 17 września 2020 r. nie spowodowały wszczęcia postępowania i nie były w tym znaczeniu pierwszą czynnością organu w danej sprawie. Wskazać bowiem należy, że takie czynności kontrolne, przeprowadzane na postawie art. 81a P.b. nie są częścią postępowania dowodowego i mogą poprzedzać właściwe wszczęcie postępowania. Ustalenia tych czynności mogą stanowić dla organu impuls do wdrożenia stosownej procedury, czy to legalizacyjnej, czy też naprawczej (por. wyrok WSA w Gliwicach z 23 listopada 2020 r., sygn. akt: II SA/Gl 755/20 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1108/19). Skoro zaś postępowanie zostało wszczęte w dniu 1 lutego 2021 r., to w sprawie nie powinien znaleźć zastosowania art. 25 ustawy zmieniającej Prawo budowlane, a trybem właściwym do jej rozpoznania powinien być tryb przewidziany znowelizowanymi przepisami. Opisane powyżej uchybienie stwarza podstawę do uchylenia zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. zarówno zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i poprzedzającej go decyzji organu I. instancji. Jednocześnie ze względu na wadliwe ustalenia dotyczące przepisów właściwych do rozpoznania sprawy, brak jest obecnie podstaw do dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w rozpoznawanej sprawie prawa materialnego. Kontrola zastosowania prawa materialnego następuje bowiem dopiero po ustaleniu właściwych przepisów, jakie powinny znaleźć zastosowanie dla oceny stanu faktycznego sprawy. Wskazać w tym miejscu wypadnie, że Sąd w żaden sposób nie przesądza ani kwestii legalności spornego obiektu budowlanego, jego kwalifikacji, zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, ani też treści rozstrzygnięcia, jakie zapadnie w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy przez organy nadzoru budowlanego. Będzie to bowiem zależne od zastosowania przez organy właściwych przepisów i uregulowanej nimi procedury. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 oraz art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.